CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 218/2021. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA. 26 DE OCTUBRE DE 2022. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ, QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO CON SALVEDAD EN ALGUNAS CONSIDERACIONES, JU

"SÉPTIMO. Se solicita especialmente la declaratoria de suspensión en los efectos y consecuencias de la ley impugnada y de la porción normativa de la misma contenida en cada uno de los artículos señalados como inconstitucionales y violatorios de derechos humanos y fundamentales, porque impiden al Instituto Nacional de Estadística y Geografía dar cumplimiento a la función que su normativa ya descrita, le señala y dar cumplimiento cabal a la observancia, respeto y aseguramiento de los derechos humanos de los trabajadores a su servicio. "...

"El INEGI solicita la suspensión de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, por lo dispuesto en sus artículos 4o., 7o., 9o., 10, 11, 12, 13, 15, 24, 29, 34, segundo transitorio y quinto transitorio, publicada en el D.O.F. el 19 de mayo de 2021, lo anterior hasta en tanto se resuelva el fondo de la controversia, por los motivos expresados en su apartado de conceptos de invalidez ..."

131. Tal solicitud fue negada en un primer momento por el Ministro instructor. Sin embargo, el INEGI interpuso un recurso de reclamación al que le correspondió el número 71/2021-CA, el cual, fue resuelto por esta Primera Sala en la sesión del día diecisiete de noviembre de dos mil veintiuno, determinando revocar el acuerdo impugnado y conceder la suspensión solicitada, para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos del INEGI en el ejercicio fiscal actual y hasta en tanto se resuelva la controversia de origen, no fueran fijadas en términos de la LFRSP, sino exclusivamente por lo dispuesto en los artículos 26, apartado B, 75 y 127 de la Constitución Federal, así como el tercero transitorio del decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve.(19)

132. Es decir, se determinó que mientras se encontrara sub júdice la constitucionalidad de la LFRSP, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno, las remuneraciones que determinara el INEGI para sus servidores públicos se debían sujetar únicamente a los preceptos constitucionales mencionados.

133. Para llegar a dicha conclusión, se expuso que la suspensión en controversia constitucional comparte la naturaleza de una medida cautelar que permite conservar la materia de litigio, así como evitar un daño grave e irreparable a las partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación del juicio.

134. En ese sentido, los preceptos impugnados de la LFRSP si bien constituyen normas generales que revisten las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, por lo que, por regla general no procede la suspensión tratándose de las mismas conforme a lo previsto en el artículo 14 de la ley reglamentaria en la materia;(20) en dicho caso, se surtía una excepción que hacía factible la concesión de la medida cautelar pretendida.

135. Así, partiendo de una interpretación pro persona del artículo 14 de la ley reglamentaria en la materia, la Segunda Sala concluyó que la suspensión de normas generales en controversia constitucional procede excepcionalmente cuando el Ministro instructor advierta, bajo los criterios de apariencia de buen derecho y peligro en la demora, que dichas disposiciones pueden transgredir de forma irreversible algún derecho humano. Lo que se reforzaba al tomar en cuenta que la reforma de once de marzo de dos mil veintiuno al último párrafo a la fracción I del artículo 105 constitucional permitió hacer valer violaciones a los derechos humanos en controversia constitucional, reconociendo que la protección de éstos es materia de este medio de control constitucional.

136. Bajo esa línea, se advirtió que, dentro de los conceptos de invalidez planteados por el INEGI en la controversia de origen, se aducía una vulneración a los derechos humanos de sus trabajadores, así como a su propia autonomía e independencia frente a los Poderes Federales, por lo que se actualizaba la excepción mencionada.

137. En efecto, se consideró que, de no otorgarse la suspensión, el juicio de origen podría quedar sin materia al ser precisamente el tema por dilucidar en el fondo, pues de continuar con la aplicación de las normas impugnadas (contenidas en la LFRSP), aun si se obtuviera un fallo favorable, la violación a los derechos humanos de los trabajadores se habría consumado. Esto es, se les habrían entregado a los servidores públicos remuneraciones menores a las que les corresponde de acuerdo con las funciones que realizan y las responsabilidades que conllevan, pues las remuneraciones son un aspecto fundamental del derecho humano al trabajo.

138. Adicionalmente, se consideró que la suspensión resultaba procedente al estar frente a un acto que podía incidir en las precondiciones de autonomía de un órgano constitucional autónomo, como lo es la integridad de las remuneraciones de sus integrantes. Así, cuando se trata de estos órganos, debe estimarse que existe una presunción constitucional en favor del otorgamiento de la suspensión, pues la estabilidad salarial conforma una salvaguarda esencial.

139. Con los razonamientos anteriores, se determinó conceder la medida cautelar en la controversia constitucional 76/2021. En consecuencia, esta Sala determinó lo siguiente:

"65. Por lo tanto, con el fin de preservar la materia del juicio y evitar que se cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión solicitada para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos del instituto actor para el ejercicio fiscal actual y hasta en tanto se resuelva la controversia constitucional, no sean fijadas en términos de la ley reclamada, sino exclusivamente por lo dispuesto en los artículos 26, letra B), 75 y 127 de la Constitución Federal, así como tercero transitorio del decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve.

"...

"79. Por lo tanto, con el fin de preservar la materia del juicio y evitar que se cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión solicitada para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos del instituto actor para el ejercicio de dos mil veintiuno, no sean fijadas en términos de los preceptos impugnados, hasta en tanto se resuelva el fondo de la controversia constitucional.

"...

"83. Por tanto, habiéndose acreditado que no se actualiza ninguno de los criterios negativos y, por el contrario, habiendo constatado que se colman los criterios positivos establecidos por jurisprudencia del Pleno de esta Suprema Corte, debe revocarse el acuerdo impugnado y concederse la suspensión solicitada por la parte actora en la controversia constitucional 76/2021; para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos del instituto actor para el ejercicio fiscal actual y hasta en tanto se resuelva la controversia constitucional, no sean fijadas en términos de la ley reclamada, sino exclusivamente por lo dispuesto en los artículos 26, letra B), 75 y 127 de la Constitución Federal, así como el tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de agosto de dos mil nueve."

140. Como se observa, la medida cautelar se otorgó a efecto de que las remuneraciones de los servidores públicos del INEGI, en lo subsecuente y en tanto no se resuelva la controversia constitucional 76/2021, fueran fijadas sin apegarse a la LFRSP, atendiendo exclusivamente a lo dispuesto en el propio Texto Constitucional.

141. Es decir, independientemente de lo establecido en el Presupuesto de Egresos impugnado por la Cámara de Diputados, la medida cautelar vigente en la controversia constitucional 76/2021, permite al INEGI calcular las remuneraciones que corresponden a sus servidores públicos, a partir del parámetro constitucional, sin aplicarse la LFRSP vigente.

142. Por eso, derivado de la suspensión concedida, el INEGI está en libertad de fijar internamente las remuneraciones de sus servidores públicos, tomando como parámetro lo previsto en la Constitución Federal.

143. En consecuencia, a pesar de los argumentos planteados por el INEGI en los que sostiene una violación a los derechos humanos de sus trabajadores y una afectación a su autonomía institucional; esta Suprema Corte no advierte que dicha argumentación, dado el estado procesal que guarda la controversia constitucional 76/2021, evidencie la actualización de un principio de afectación, pues el otorgamiento de la medida cautelar derivada del recurso de reclamación 71/2021-CA, actúa justamente como una salvaguarda de las afectaciones competenciales que se duele y como una tutela provisional –hasta en tanto no se resuelva la controversia de origen– de los derechos humanos de los trabajadores del instituto.

144. Cabe señalar que, para el momento en que el INEGI interpuso la demanda en la presente controversia constitucional 218/2021, es decir, el diez de diciembre de dos mil veintiuno, ya se encontraba vigente la medida cautelar dictada en el recurso de reclamación 71/2021-CA derivado de la controversia constitucional 76/2021, pues fue aprobada desde el diecisiete de noviembre anterior.(21)

145. Bajo esta línea, se advierte como hecho notorio que la Junta de Gobierno del INEGI aprobó en su sesión de quince de diciembre de dos mil veintiuno el "Acuerdo por el que se autoriza el Manual que regula las percepciones de las personas servidores públicos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía para el ejercicio fiscal 2022".(22)

146. A la luz de las consideraciones anteriores, esta Primera Sala advierte que, en la presente controversia constitucional, tratándose de la impugnación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022 no se evidencia un principio de afectación en contra del INEGI, por lo que debe sobreseerse en ese aspecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 19, fracción IX, de la ley reglamentaria en la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal.

147. Similares consideraciones fueron adoptadas por esta Primera Sala al resolver las controversias constitucionales 205/2021 y 209/2021.

148. Aunado a lo anterior, esta Primera Sala considera que aun en el caso en el que se modificara o terminara la medida cautelar que tiene otorgada el INEGI a su favor en el recurso de reclamación 71/2021-CA, lo cierto es que, en cualquier caso, conforme a lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción IV, de la Constitución Federal los salarios fijados en el presupuesto vigente del INEGI no pueden ser disminuidos durante el ejercicio fiscal corriente.(23) Es decir, aun de levantarse la suspensión, el manual que regula las percepciones del Instituto Nacional de Estadística y Geografía para su ejercicio financiero 2022 y su tabulador de remuneraciones permanecerían vigentes hasta la conclusión del ejercicio, sin que sea posible hacerles modificación alguna en perjuicio de los servidores públicos.

149. Así, aun en el supuesto de que la controversia constitucional 76/2021 se resolviera durante la vigencia del presupuesto impugnado, el INEGI y sus trabajadores se encuentran protegidos por los salarios ya aprobados en su tabulador conforme al artículo 123 de la Constitución Federal.

150. En efecto, el INEGI ya fijó las remuneraciones de sus servidores públicos conforme al parámetro constitucional que le es aplicable, por lo que no se le deja en un estado de indefensión. Esta conclusión deriva de la suspensión otorgada en la controversia constitucional 76/2021, leída en concordancia con lo previsto por el artículo 123 de la Constitución Federal.

152. La conclusión anterior no podría variarse aun de computarse la oportunidad en la impugnación de la LFRSP a partir de su publicación, desvinculada del acto de aplicación, pues la demanda resultaría notoriamente extemporánea al haberse presentado el diez de diciembre de dos mil veintiuno, siendo que la legislación impugnada fue publicada desde el diecinueve de mayo anterior, transcurriendo en exceso el plazo de treinta días.

153. No pasa desapercibido que las autoridades demandadas plantearon diversas causales de improcedencia tales como: 1) la necesaria presencia de ambas Cámaras del Congreso de la Unión como partes demandadas para satisfacer el supuesto de legitimación previsto en el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal;(25) 2) la no afectación a la esfera competencial del INEGI por la reducción presupuestal;(26) 3) la litispendencia presente con la controversia constitucional 76/2021;(27) y 4) la ausencia de conceptos de invalidez en contra de ciertos artículos de la LFRSP.(28) Sin embargo, derivado de las consideraciones anteriores, resulta innecesario analizar estas causales pues, aun de considerarse fundadas, a ningún efecto práctico conduciría su estudio.

154. Siendo así, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional respecto de la impugnación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022 y de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, derivado de lo previsto en las fracciones VIII y IX del artículo 19, en relación con la fracción II del diverso 20, ambos de la ley reglamentaria en la materia.