controversia constitucional 212/2022

1. El artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece lo siguiente:

Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: .

1. De acuerdo con la norma transcrita, este Alto Tribunal debe conocer de las controversias constitucionales "en los términos que señale la ley reglamentaria"; es decir, por mandato del Constituyente Permanente ese medio de control constitucional debe ser regulado por una ley específica, a saber, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la que deberán sujetarse necesariamente las reglas de trámite, procedencia, resolución y recursos de las controversias constitucionales.
2. Ahora, la improcedencia de una controversia constitucional deriva de los motivos enlistados en el artículo 19 de la Ley Reglamentaria; pero éste, en su última fracción, prevé un supuesto abierto que se vincula con aquellos "casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley", lo que permite considerar no sólo los supuestos que de manera específica establece dicha norma, sino también los que puedan derivar del conjunto de normas que la integran y de las bases constitucionales que la rigen conforme al criterio contenido en la jurisprudencia del Tribunal Pleno de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN VIII, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, ÚNICAMENTE DEBE RESULTAR DE ALGUNA DISPOSICIÓN DE LA PROPIA LEY Y, EN TODO CASO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS" .
3. Así, esta Segunda Sala sostiene que, con base en dicha hipótesis normativa, en la especie, se actualizan motivos de improcedencia en relación con los actos impugnados, según se demuestra a continuación:
4. Respecto de los artículos 65 a 69 y 72 de la Ley de Mejora Regulatoria para la Ciudad de México, se advierte oficiosamente la materialización de una razón de improcedencia que será expuesta al tenor del artículo 19, último párrafo, de la Ley Reglamentaria que dispone que "en todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio".
5. En efecto, conforme al artículo 22, fracciones IV y VII, de la propia Ley Reglamentaria, que prevé que la demanda debe expresar "la norma general, acto u omisión cuya invalidez se demande" y "los conceptos de invalidez", se infiere que los actores están obligados a esgrimir argumentos jurídicos en contra de los actos que combatan por considerarlos violatorios de la Constitución Federal; de lo contrario, deberá aplicarse esa norma en relación con el diverso 19, fracción IX, del mismo ordenamiento, que indica que la controversia constitucional es improcedente "en los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley". Es ilustrativa la tesis del Tribunal Pleno de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO" .
6. En el caso, la alcaldía accionante expuso en sus conceptos de invalidez los razonamientos siguientes:

• Primero. El dictamen preliminar impugnado transgrede el principio de autonomía administrativa y de gestión de las alcaldías previsto en los artículos 1, tercer párrafo, 16, primer párrafo, y 122, apartado A, fracción VI, inciso c), párrafos primero y segundo, de la Constitución Federal, porque desconoce las facultades que los artículos 1, numeral 5, 53, apartado A, numerales 1 y 2, fracción XVI, XVII y XXI, apartado B, numeral 3, inciso a), fracciones II, XXV, XXVII, apartado C, numeral 3, fracción I, de la Constitución Política de la Ciudad de México otorgan a las personas titulares de las alcaldías para emitir normatividad en forma de bandos y para regular la materia de movilidad, espacio público y uso de las vías sin afectar su destino o naturaleza, habida cuenta de que:
• La Constitución Federal reconoce a las alcaldías de la Ciudad de México el carácter de órganos políticos administrativos a cargo del gobierno de cada una de las demarcaciones territoriales que componen la Ciudad de México.
• El artículo 53, apartado B, numeral 3, inciso a), fracción II, de la Constitución Política de la Ciudad de México establece como atribuciones de las personas titulares de las alcaldías, someter a la aprobación del Concejo las propuestas de disposiciones generales con el carácter de bando sobre las materias de su competencia exclusiva; mientras que en las fracciones XXV, XXVI, XVII y XXX les otorgan facultades en materia de movilidad, vía y espacio público, en especial, para diseñar e instrumentar medidas que contribuyan a la movilidad peatonal, fomentar y proteger el transporte motorizado, garantizar que la vía pública se afecte al mínimo por eventos gubernamentales, y construir, rehabilitar y mantener las vialidades.
• Estas potestades están reiteradas en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México.
• El dictamen preliminar impugnado invade las facultades descritas en los incisos precedentes porque, a pesar de que la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México señala expresa y claramente la ruta procedimental a seguir para la emisión de disposiciones generales con carácter de bandos, emite una opinión y/o validación sobre el "Bando reglamentario que regula la utilización y prestaciones del servicio de arrendamiento de bicicletas y motopatines eléctricos sin anclaje en la Alcaldía Benito Juárez".
• Segundo. La emisión del dictamen preliminar impugnado contraviene los artículos 16 y 124 de la Constitución Federal, porque soslaya el sistema de distribución de competencias previsto en los artículos 53, apartado B, numeral 3, fracción III, de la Constitución Local y 105 y 106 de la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México, toda vez que:
• No existe disposición en la constitución local ni en la indicada ley orgánica que imponga la obligación de contar con un dictamen para que las alcaldías puedan emitir sus bandos, sino que, en su caso, ese deber sólo deriva de una aplicación forzada de la Ley de Mejora Regulatoria de la Ciudad de México, que establece ese dictamen tratándose de normas generales.
• Los artículos 104 y 105 de la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México establecen el procedimiento para la expedición de instrumentos legales (Título V, Capítulo I, denominado "Procedimientos de legalidad"), específicamente para la deliberación u emisión de disposiciones generales con carácter de bandos, previendo que, una vez discutidos y aprobados por el Concejo, deben ser publicados en la Gaceta Oficial de la entidad, por lo que la Agencia Digital de Innovación Pública no tenía justificación para atender a lo que dispone la Ley de Mejora Regulatoria de la Ciudad de México en cuanto a la emisión del dictamen preliminar impugnado.
• El instrumento dictaminador que prevé la Ley de Mejora Regulatoria de la Ciudad de México no es aplicable a los bandos.
• Un bando es la materialización procedimental atinente a su creación emitido en ejercicio de atribuciones exclusivas, de ahí que no es necesaria la participación de la Agencia Digital de Innovación Pública; sobre todo porque el Reglamento Interior del Concejo de la Alcaldía Benito Juárez establece claramente los pasos para la deliberación de un bando, que se ciñen a lo siguiente:

1. La Dirección General Jurídica y de Gobierno integra el proyecto de bando.
2. El proyecto de bando se presenta para dictamen de la Comisión del Concejo.
3. Una vez discutido y aprobado, el bando se remite a la Gaceta Oficial de la Ciudad de México para su publicación.

• En el proceso descrito no existe pauta para la intervención de la Agencia Digital de Innovación Pública, sin que, además, el legislador haya expresado esa voluntad en relación con los bandos al expedir la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México, lo que encuentra su justificación en el hecho de que un dictamen de aquella agencia constituiría en veto que la pondría por encima de las alcaldías.

1. Como se ve, la parte accionante, aun cuando señala como normas impugnadas los artículos 65 a 69 y 72 de la Ley de Mejora Regulatoria para la Ciudad de México, no les atribuye vicio de inconstitucionalidad alguno, es decir, no plantea concepto de invalidez en contra de su contenido.
2. Ciertamente, los argumentos de defensa están dirigidos a combatir únicamente el "Dictamen preliminar sobre la propuesta regulatoria denominada: AVISO POR EL QUE SE DA A CONOCER EL BANDO REGLAMENTARIO QUE REGULA LA UTILIZACIÓN Y PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ARRENDAMIENTO DE BICICLETAS Y MONOPATINES ELÉCTRICOS SIN ANCLAJE EN LA ALCALDÍA BENITO JUÁREZ", emitido por el Poder Ejecutivo de la Ciudad de México, específicamente por la Directora General de Asuntos Jurídicos y Normatividad de la Agencia Digital de Innovación Pública, pero sin atribuir vicio alguno al texto de las disposiciones señaladas como impugnadas; siendo que, más bien, la alcaldía actora se duele de que indebidamente fueron aplicadas al caso concreto a través del indicado dictamen preliminar, pero sin expresar la más mínima petición de inconstitucionalidad en relación con su contenido, lo que resultaba indispensable.
3. Sobre todo porque, si bien, de conformidad con los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria, este Alto Tribunal debe examinar en su conjunto los razonamientos de las partes y suplir la deficiencia de la demanda, lo cierto es que ello presupone, cuando menos, que exista una causa de pedir, lo que no se verifica en el caso.
4. Luego, en el aspecto indicado, es claro que se surte el motivo de improcedencia a que se refiere el artículo 19, fracción IX, en relación con el artículo 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. Por lo que hace al "Dictamen preliminar sobre la propuesta regulatoria denominada: AVISO POR EL QUE SE DA A CONOCER EL BANDO REGLAMENTARIO QUE REGULA LA UTILIZACIÓN Y PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ARRENDAMIENTO DE BICICLETAS Y MONOPATINES ELÉCTRICOS SIN ANCLAJE EN LA ALCALDÍA BENITO JUÁREZ", como lo expresan los poderes demandados en sus respectivas contestaciones de demanda, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria en relación con el artículo 105, fracción I, inciso j), de la Ley Fundamental, porque no se advierte un principio de afectación en virtud de que en la demanda de la controversia constitucional no se esgrimen violaciones a la Constitución Federal, ya sea en relación con el principio de división de poderes, con la cláusula federal o con los derechos humanos.
6. Al respecto, resulta conveniente señalar que el artículo 105 de la Carta Magna anterior a la reforma de once de marzo de dos mil veintiuno, determinaba que este Alto Tribunal conocería de las controversias constitucionales, con excepción de las que se refirieran a normas electorales, que se suscitaran entre los diversos poderes, entidades u organismos ahí descritos, respecto de actos o disposiciones generales; sobre lo cual este Alto Tribunal interpretó que sólo resultaban susceptibles de análisis aquellas violaciones a la Constitución Federal relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versaban sobre la invasión, vulneración o simple afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional.
7. En cambio, conforme a la aducida reforma de once de marzo de dos mil veintiuno, el citado artículo 105 de la Ley Fundamental prescribe que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a normas electorales, se susciten entre los poderes, entidades u organismos que se precisan, añadiéndose que en dichas controversias también podrán hacerse valer violaciones a la Constitución Federal, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
8. Esto es, por mandato expreso del Constituyente Permanente se amplió el ámbito de estudio de las controversias constitucionales, pues ahora se permiten como posibles pretensiones aquéllas en las que se oponga violación a derechos fundamentales.
9. Y es en este escenario en el que debe darse contenido y alcance a este nuevo texto constitucional, tomando en consideración que este Alto Tribunal ha exigido, para la procedencia de la controversia constitucional, que se configure cuando menos un principio de agravio o afectación que sea susceptible de analizarse a través de ese medio de control, pues sólo así se considerará la existencia de un interés legítimo en favor del promovente que, en caso de no configurarse, llevará a la improcedencia al tenor de la jurisprudencia del Tribunal Pleno de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN" .
10. Así, por lo que hace a las violaciones a la Constitución Federal, el objeto principal de tutela es el ámbito de atribuciones que esa Ley Fundamental confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal y, por tanto, para que las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la citada Norma Fundamental tengan interés legítimo para acudir a esta vía constitucional, no basta que afirmen que el acto o norma impugnados vulnere su esfera competencial, sino que es necesario que indiquen en el escrito de demanda la facultad reconocida en la Constitución Federal que estimen vulnerada.
11. Ello porque si bien esta Suprema Corte de Justicia de la Nación puede revisar la constitucionalidad de actos y/o normas emitidos por autoridades del Estado a través de la controversia constitucional, para hacerlo está siempre supeditada a que exista un principio de agravio a la esfera competencial salvaguardada en la Constitución Federal a favor del actor, pues, de no ser así, se desnaturalizaría la función de este medio impugnativo permitiéndose la revisión de un acto que de ningún modo afectaría al promovente en la esfera de atribuciones tutelada en la Norma Fundamental.
12. Por su parte, respecto a las violaciones a los derechos humanos reconocidos, incluso, en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, también debe atenderse a la naturaleza de la controversia constitucional que, como se ha sostenido, se trata de un medio de control de orden jurisdiccional por el que se garantiza la restauración de la regularidad constitucional cuando se aduce que ésta ha sido vulnerada por el Poder Público.
13. Y, en ese tenor, dado que la controversia constitucional deriva de conflictos sobre la constitucionalidad de actos y/o disposiciones generales de los sujetos que el artículo 105 de la Constitución Federal reconoce como partes en este tipo de juicios, para su procedencia es insuficiente que los promoventes afirmen de manera abstracta que el acto o disposición general impugnados viola derechos fundamentales o que se invoque de manera aislada un precepto de la Ley Fundamental o de los instrumentos internacionales ratificados por el Estado Mexicano que prevea algún derecho fundamental, sino que es menester, por una parte, que la transgresión que se alegue recaiga en derechos humanos cuya tutela se encuentre relacionada con el ejercicio de las competencias del ente actor y, por otra, que esa violación que se aduzca sea concreta, presente, actual y, más aún, cometida de manera directa por ese acto o disposición general y, no como una mera consecuencia eventual.
14. De lo contrario, se enviciaría el objetivo de la controversia constitucional, pues bastaría que se invocara o se hiciera una manifestación dogmática sobre una transgresión mediata, indirecta o, incluso, incierta de un derecho humano para que se obligara a este Alto Tribunal a entrar al estudio de fondo, lo que, desde luego, no es la intención del Constituyente Permanente que, se insiste, pugna porque la litis a estudiar se ciña a una efectiva transgresión de derechos fundamentales cometida actual y directamente por la autoridad demandada –incluso de modo inminente–.
15. En ese sentido, la controversia constitucional entraña un conflicto sobre la constitucionalidad de actos y/o disposiciones generales de los sujetos que el artículo 105 de la Constitución Federal reconoce como partes en este tipo de juicios, ya que, desde su concepción por el Poder Constituyente, dicha garantía jurisdiccional fue diseñada para que este Alto Tribunal definiera el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere a los órganos originarios del Estado, tal como fue señalado por el Tribunal Pleno en la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO" , lo que, con la última reforma, se extiende a la posibilidad de atacar violaciones a derechos humanos, desde luego, a partir de su estudio a nivel de la Ley Fundamental y de los instrumentos internacionales signados por el Estado Mexicano que incidan en la competencia del ente actor.
16. Por tanto, no existirá un principio de afectación que otorgue interés legítimo al promovente cuando alegue exclusivamente violaciones diversas a las competenciales o a derechos humanos, como serían las de estricta legalidad –salvo que el análisis de éstas, dada su íntima e indisoluble relación, sea necesario para definir el ámbito competencial constitucional de las partes en contienda o el alcance de un derecho fundamental previsto, incluso, en instrumentos internacionales–, lo cual es propio de una valoración casuística al tenor del criterio sustancial contenido en la jurisprudencia del Tribunal Pleno de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO" .
17. Pues bien, como se ha expuesto, en el caso, los conceptos de impugnación se dirigen a atacar el "Dictamen preliminar sobre la propuesta regulatoria denominada: AVISO POR EL QUE SE DA A CONOCER EL BANDO REGLAMENTARIO QUE REGULA LA UTILIZACIÓN Y PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ARRENDAMIENTO DE BICICLETAS Y MONOPATINES ELÉCTRICOS SIN ANCLAJE EN LA ALCALDÍA BENITO JUÁREZ"; sobre lo cual la parte accionante aduce que tiene facultades exclusivas para emitir normatividad en forma de bandos, en especial, en materia de movilidad, vía y espacio público, toda vez que así lo establecen los artículos 1, numeral 5, 53, apartado A, numerales 1 y 2, fracción XVI, XVII y XXI, apartado B, numeral 3, inciso a), fracciones II, XXV, XXVII, apartado C, numeral 3, fracción I, de la Constitución Política de la Ciudad de México, 31, 104 y 105 de la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México y el Reglamento Interior del Concejo de la Alcaldía Benito Juárez.
18. De ahí que, agrega la actora, al haber emitido el Ejecutivo Local, a través de la Agencia Digital de Innovación Pública (Unidad de Mejora Regulatoria), el dictamen preliminar impugnado, se desconoció la esfera de atribuciones que le otorgan los ordenamientos legales y reglamentario referidos en el párrafo precedente.
19. Así, es evidente que el análisis de fondo se traduce en una confrontación entre los parámetros contenidos en leyes y reglamentos ordinarios y la actuación de la indicada Agencia Digital de Innovación Pública, específicamente al emitir recomendaciones en relación con el "Bando reglamentario que regula la utilización y prestación del servicio de arrendamiento de bicicletas y monopatines eléctricos sin anclaje en la Alcaldía Benito Juárez", lo que escapa a la materia de pronunciamiento en una controversia constitucional porque, se insiste, no implica el análisis de alguna violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativa a órbitas competenciales o a derechos humanos.
20. Máxime que, en realidad, ninguno de los planteamientos implica desentrañar el sentido de alguna de esas disposiciones secundarias desde una base constitucional, es decir, ni siquiera se aprecia algún razonamiento que amerite hacer una interpretación de algún precepto de la Carta Magna para poder determinar el ámbito de actuación de las alcaldías, lo que revela que la litis se ciñe a un tópico ajeno a los principios definidos por el Constituyente Permanente, pues se limita a los alcances de leyes emitidas por el Congreso de la Ciudad de México e, incluso, por las autoridades de la propia alcaldía actora.
21. Así, dado que se pretende el estudio de violaciones que se ciñen exclusiva y aisladamente a la interpretación y aplicación de disposiciones ordinarias locales, sin involucrar pretensión que derive de la Carta Magna, es claro que ello es insuficiente para considerar procedente el presente medio de defensa, porque en todo caso, el razonamiento debería evidenciar una relación entre el dictamen preliminar impugnado y la afectación al ejercicio directo e inmediato a una competencia del ente actor establecida en la Norma Fundamental o, incluso, en alguna disposición secundaria cuya íntima e indisoluble relación exija definir el ámbito competencial constitucional de las partes en contienda.
22. Sin que pase inadvertido el hecho de que la parte actora invoque los artículos 49 y 122, apartado A, fracción VI, inciso c), párrafos primero y segundo, de la Constitución Federal , ya que, se insiste, se trata de una cita gratuita, apartada y no vinculada de manera directa con la normatividad secundaria que, en realidad, es la que se aduce desconocida, lo que pone de manifiesto que, se insiste, las transgresiones propuestas no se encuentran relacionadas con atribuciones trazadas desde el texto constitucional, sino sustentadas en la Constitución de la Ciudad de México, en la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México y en el Reglamento Interior del Concejo de la Alcaldía Benito Juárez, que no pueden ser materia del presente medio de control constitucional.
23. Por lo demás, aunque el gobierno actor menciona que el decreto impugnado viola los artículos 1 y 16 de la Constitución Federal, lo que podría apreciarse direccionado a probar la violación a algún derecho humano, lo cierto es que ello tampoco basta para la procedencia de la controversia constitucional, dado que no se aduce una violación concreta, presente y actual, sino que, en realidad, se trata de una expresión dogmática que, además, no busca el análisis de alguna prerrogativa fundamental que se encuentre relacionada con el ejercicio de las competencias de la alcaldía actora.
24. En consecuencia, es claro que en el caso no estamos frente a una premisa de una violación a un derecho humano concreto y presente que se relacione con el entorno de actuación de la parte accionante, sino que, más bien, se trata de una mera invocación de los preceptos constitucionales referidos en el párrafo que antecede sin relacionarlos siquiera con el acto materia de esta controversia.
25. Luego, no existe un aspecto de constitucionalidad directo relacionado con una transgresión a esferas competenciales constitucionales o a derechos fundamentales relacionados con el cúmulo de atribuciones de la Alcaldía Benito Juárez –incluso bajo un principio de afectación amplia–, por lo que el examen de los planteamientos no corresponde a la competencia que tiene esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para el caso de las controversias constitucionales, cuya finalidad es, en esencia, la defensa del sistema federal y de los derechos humanos; de ahí que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria en relación con el artículo 105, fracción I, inciso j), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
26. Bajo similares consideraciones y mismo sentido, esta Segunda Sala falló las controversias constitucionales 72/2022 y 73/2022 , en las que las Alcaldías Coyoacán y Miguel Hidalgo, respectivamente, impugnaron el "Acuerdo que modifica el diverso por el que se da a conocer el Programa de colocación de enseres e instalaciones en vía pública para establecimientos mercantiles cuyo giro preponderante sea la venta de alimentos preparados", publicado el veinticinco de febrero de dos mil veintidós en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México .
27. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Lenia Batres Guadarrama, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán (ponente).