JUICIO SOBRE CUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS DE COORDINACIÓN FISCAL 6/2003. GOBERNADOR DEL ESTADO DE VERACRUZ.

Registro Digital: 18732

Rubro:

PARTICIPACIONES FEDERALES. PARA DETERMINAR EL COEFICIENTE DEL 45.17% DEL FONDO RELATIVO, EN PROPORCIÓN DIRECTA AL NÚMERO DE HABITANTES QUE TENGA CADA ENTIDAD FEDERATIVA EN EL EJERCICIO DE QUE SE TRATE, PREVISTO EN EL ARTÍCULO 2o., FRACCIÓN I, DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, ES CORRECTO TOMAR EN CUENTA LA ENCUESTA NACIONAL DE EMPLEO, YA QUE SE TRATA DE LA ÚLTIMA INFORMACIÓN OFICIAL DADA A CONOCER POR EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA Y REFERIDA AL CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO DEL PAÍS.

Localización: None

Instancia: Pleno

Época: Novena Época

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Sala: 6

Fecha de publicación: None

JUICIO SOBRE CUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS DE COORDINACIÓN FISCAL 6/2003. GOBERNADOR DEL ESTADO DE VERACRUZ.

MINISTRO PONENTE: JUAN DÍAZ ROMERO.

SECRETARIA: MAURA ANGÉLICA SANABRIA MARTÍNEZ.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal celebrados por el Gobierno Federal con los Gobiernos de los Estados o del Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 11-A, último párrafo y 12 de la Ley de Coordinación Fiscal y 10, fracción X, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDO. Previamente al análisis de cualquier otra cuestión, se debe precisar que respecto a la naturaleza de la presente contienda, este Alto Tribunal ha sustentado la tesis jurisprudencial número P./J. 22/2002, publicada a página ochocientos noventa y nueve del Tomo XV, abril de dos mil dos, Pleno y Salas, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"COORDINACIÓN FISCAL. LOS JUICIOS QUE PREVÉN LOS ARTÍCULOS 11-A Y 12 DE LA LEY RELATIVA Y 10, FRACCIÓN X, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN TIENEN CARACTERÍSTICAS PROPIAS QUE LOS DIFERENCIAN DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES QUE REGULA LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Este Tribunal Pleno sustentó la tesis de jurisprudencia P./J. 156/2000, que dice: ‘COMPETENCIA ECONÓMICA. EL MEDIO DE CONTROL CUYA PROCEDENCIA SE REITERA EN EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, CONSTITUYE UNA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL DE LAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA. Cuando ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación se hace valer por una autoridad estatal, en términos del referido precepto ordinario, una acción en contra de la declaración de la Comisión Federal de Competencia Económica, órgano desconcentrado de la administración pública federal, sobre la existencia de actos de autoridades estatales, emitidos en ejercicio de su autonomía e imperio, que no pueden producir efectos jurídicos por transgredir lo dispuesto en el artículo 117, fracción V, constitucional, ello lleva a concluir que la mencionada acción constituye una controversia constitucional de las establecidas en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la litis se plantea entre dos órganos o entidades del Estado, las autoridades de la respectiva entidad federativa como sujeto activo y el Poder Ejecutivo Federal como sujeto pasivo, respecto del apego al Magno Ordenamiento de una resolución, de una dependencia del mencionado poder, conforme a la cual existen y no pueden surtir efectos jurídicos determinados actos de autoridades locales que fueron emitidos en contravención de un dispositivo fundamental que acota su potestad autónoma y, por ende, tiene como finalidad la emisión de un pronunciamiento que determine el ámbito de atribuciones que conforme a la Norma Fundamental pueden ejercer las entidades federativas; destacando que ante conflictos similares suscitados entre éstas y una dependencia del Ejecutivo Federal, el legislador ordinario las ha equiparado con la controversia constitucional, como sucede en el caso de los juicios ordinarios de anulación de la declaratoria de exclusión de los Estados del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de los juicios sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal celebrados por los gobiernos de éstos con el Gobierno Federal, tal como deriva de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Coordinación Fiscal y 10, fracción X, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.’; este órgano jurisdiccional se aparta del criterio jurisprudencial expuesto en lo que se refiere a que estos últimos juicios se equiparan a las controversias constitucionales, toda vez que de lo previsto en el referido artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal, no se desprende dicha equiparación, sino que en tales juicios se seguirá, en lo aplicable, el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, se trata de medios de impugnación creados por una ley secundaria (Ley de Coordinación Fiscal), cuya litis girará en torno al cumplimiento de aquéllas y del convenio de coordinación que se cuestione, por lo que dichos juicios son medios de control de legalidad exclusivamente, ya que nada tienen que ver con el tema de constitucionalidad, sino solamente con la correcta o incorrecta aplicación de la referida ley, así como del convenio de coordinación respectivo, es decir, no se está ante un problema de invasión de esferas o de supremacía constitucional, toda vez que este Alto Tribunal actúa como órgano de legalidad ante un tema que se encuentra regulado por un sistema de coordinación entre los Estados y la Federación, por lo que la litis radica en determinar si se respetaron o no esos convenios, y no si hubo una invasión de esferas o violación a la Constitución Federal."

De la jurisprudencia transcrita se desprende, en la parte que a este asunto interesa, que de lo previsto en el artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal se advierte que en juicios como el presente se seguirá, en lo aplicable, el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, y que son medios de impugnación creados por una ley secundaria (Ley de Coordinación Fiscal), cuya litis girará en torno al cumplimiento de las disposiciones legales y convenios de coordinación fiscal que se cuestionen, por lo que dichos juicios son medios de control de legalidad exclusivamente, es decir, no se está ante un problema de invasión de esferas o de supremacía constitucional y, en tal hipótesis, esta Suprema Corte actúa como tribunal de legalidad ante un tema que se encuentra regulado por un sistema de coordinación fiscal entre los Estados y la Federación, en que la litis radica en determinar si se respetaron o no las disposiciones legales y convenios mencionados, y no si hubo una invasión de esferas o violación a la Constitución.

En atención a la naturaleza del presente juicio, el planteamiento que formula la parte actora se estudiará en relación con lo establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal para las controversias constitucionales, en cuanto al procedimiento, y en cuanto al fondo, conforme a lo previsto por la Ley de Coordinación Fiscal.

TERCERO. Enseguida se procede a analizar si el presente juicio fue promovido oportunamente.

El acto impugnado materia de este juicio se hace consistir en el acuerdo por el que se da a conocer la información relativa a la recaudación federal participable y a las participaciones federales por Estados y la correspondiente al Distrito Federal, incluyendo los procedimientos de cálculo por el mes de julio de dos mil tres; así como el ajuste definitivo de participaciones de dos mil dos, de fecha veintinueve de agosto de dos mil tres, por contravenir el convenio de fecha primero de noviembre de mil novecientos setenta y nueve, celebrado por el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y el Gobierno del Estado de Veracruz, con base en lo dispuesto por los artículos 1o. y 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre del propio año.

El artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

"III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

Conforme al precepto legal transcrito, el plazo para la presentación de la demanda será de treinta días, contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación.

En consecuencia, si la entidad promovente de la demanda se ostenta sabedora del acuerdo impugnado a partir de su fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación, esto es, a partir del veintinueve de agosto de dos mil tres, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del martes dos de septiembre de dos mil tres al quince de octubre del mismo año, descontándose del plazo señalado los días treinta y treinta y uno de agosto; seis, siete, trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de septiembre, y cuatro y cinco de octubre, por ser sábados y domingos inhábiles, así como los días primero, quince y dieciséis de septiembre, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

En estas circunstancias, si la demanda relativa al presente juicio se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el quince de octubre de dos mil tres, es decir, el último día hábil, resulta oportuna.

CUARTO. Por ser un presupuesto procesal necesario, se analizará la legitimación activa.

En el presente caso, signa la demanda Miguel Alemán Velasco, quien se ostenta con el carácter de Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

Dicho funcionario acredita el carácter con que se ostenta con las documentales que obran agregadas a fojas ciento seis a ciento ocho del expediente a que este juicio se refiere, consistente en la copia certificada de la Gaceta Oficial 119, de fecha tres de octubre de mil novecientos noventa y ocho, órgano de la citada entidad federativa que contiene la declaratoria de gobernador electo de ese Estado, así como el Decreto Número 1, por medio del cual el Tribunal Estatal de Elecciones del Estado de Veracruz, a través de notificación de fecha primero de octubre de mil novecientos noventa y ocho, declaró válida la elección de gobernador para el periodo del primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho al treinta de noviembre de dos mil cuatro.

Ahora bien, del contenido de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave no se advierte que en su artículo 87, relativo a obligaciones y derechos de dicho funcionario, ni en otro diverso, se establezca de manera expresa que corresponda a éste la representación de la entidad federativa; sin embargo, dicha representación debe presumirse en tanto que el gobernador constitucional es titular del Poder Ejecutivo y de conformidad con lo considerado por este Tribunal Pleno al sustentar las tesis que a continuación se reproducen, aplicables al caso por analogía y en lo conducente:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIX, marzo de 2004

"Tesis: P./J. 13/2004

"Página: 1272

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE DURANGO TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN DEFENSA DE LOS INTERESES DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA. Al establecer los artículos 49 y 116, primer párrafo, de la Constitución Federal, que el poder público -tanto de la Federación como de los Estados- se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, división de poderes que se retoma en el artículo 28 de la Constitución Política del Estado de Durango, es incuestionable que cualquiera de esos tres poderes se encuentra legitimado para promover la controversia constitucional en defensa de los intereses de la Federación o del Estado al que pertenecen. Lo anterior es así, ya que de exigir que la Constitución o una ley ordinaria otorgara expresamente a un determinado ente, poder u órgano la representación necesaria para promover controversias constitucionales, podría llegarse al extremo de supeditar la defensa de uno de los poderes de un Estado a otro, con la implicación política que ello acarrearía para la división de poderes, lo cual no es acorde con el sistema procesal implantado en el artículo 105 constitucional y en su ley reglamentaria; de ahí que la presunción de la legitimación a que se refiere el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sea aplicable únicamente respecto a qué funcionario puede representar legalmente al poder público que es parte en la controversia constitucional, mas no respecto al ente, poder u órgano que deba comparecer a juicio. En consecuencia, el Poder Ejecutivo del Estado de Durango cuenta con legitimación para promover controversia constitucional en defensa de los intereses de esa entidad federativa."

"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Apéndice 2000

"Tomo: I, P.R. Acciones de Inconstitucionalidad y C.C.

"Tesis: 53

"Página: 220

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, existen dos formas para tener por acreditada la representación de las partes: a) Porque derive de la legislación que las rige; y b) Porque en todo caso se presuma dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario. Atento los dos supuestos que prevé la norma y conforme al orden lógico y jurídico en que los propone, para acreditar la representación de quien actúa en nombre del ente público, debe estarse primero a lo dispuesto por la legislación ordinaria que prevé las facultades y sólo en caso de duda, en virtud de la deficiente regulación o laguna legislativa, o por alguna situación análoga, y siempre que existan elementos que lo permitan, deberá presumirse dicha representación. Esto lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento, pues sería erróneo considerar que opera en cualquier circunstancia y con independencia de las normas que reglamentan la legitimación del funcionario representante, pues esto llevaría al extremo de hacer nula la regla establecida en la primera parte del primer párrafo del citado artículo 11, ya que de nada serviría atender a la regulación normativa ordinaria, si de cualquier manera se presumiría válida la representación, en términos de la segunda parte de dicho dispositivo, por el simple hecho de acudir a la vía y ostentarse con esas facultades."

QUINTO. Enseguida, se analizará la legitimación pasiva.

El artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal, en su párrafo cuarto, señala:

"Artículo 12. ...

"En caso de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público infringiera las disposiciones legales y convenios relativos a la coordinación fiscal en perjuicio de un (sic) entidad federativa, ésta podrá reclamar su cumplimiento ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiendo, en lo aplicable el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Por su parte, la ley reglamentaria mencionada, en su artículo 10, fracción II, prevé:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

De lo transcrito se advierte, por una parte, que los juicios como el presente proceden cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público infrinja las disposiciones legales y convenios relativos a la Coordinación Fiscal en perjuicio de una entidad federativa y, por otra parte, que en dichos juicios se seguirá, en lo aplicable, el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, de la demanda se desprende que la actora señala como autoridad demandada al secretario de Hacienda y Crédito Público y a la tesorera de la Federación.

La contestación de la demanda si bien la signa el subprocurador Fiscal Federal de Amparos, lo hace en ausencia de la parte demandada, secretario de Hacienda y Crédito Público, quien fue quien emitió el acto impugnado en este asunto, por lo que es indudable que cuenta con legitimación para intervenir en el juicio con el carácter de demandado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, párrafo cuarto, de la Ley de Coordinación Fiscal, en relación con el 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En cambio, la diversa autoridad, tesorera de la Federación, señalada como responsable en el presente juicio, carece de legitimación pasiva, en tanto que no intervino en la emisión del acto impugnado ni se le imputa alguno diverso.

SEXTO. A continuación, se analizarán las causales de improcedencia que hace valer la parte demandada.

El secretario de Hacienda y Crédito Público manifiesta, en lo fundamental, que en el presente juicio se actualizan las siguientes causales:

a) La prevista en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de los actos que no son ciertos;

b) La establecida en la fracción VIII del artículo 19 y en la fracción II del numeral 20, en relación con el diverso 21, fracción I, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en tanto que la demanda fue promovida en forma extemporánea.

Lo anterior, en virtud de que la entidad actora tuvo conocimiento de los actos reclamados desde que se le notificó la liquidación provisional de participaciones que se envió a cada entidad federativa, así como con fechas cuatro, veintiséis y veintisiete de junio de dos mil tres, con motivo, respectivamente, del proyecto de acta levantada en la quinta reunión del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones durante el año dos mil tres y del Acuerdo 184/2 de la diversa levantada en la CLXXXIV reunión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales;

c) La prevista en los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria aplicable, vinculados con el similar 21, fracción I, del mismo ordenamiento jurídico, puesto que la quejosa consintió los actos que reclama antes de la presentación de su demanda, según se acreditó en la causal de improcedencia que antecede;

d) La dispuesta en los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción III, de la ley reglamentaria del artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el diverso 12 de la Ley de Coordinación Fiscal, respecto de violaciones a ordenamientos distintos a los aplicables en materia de coordinación fiscal, como las consistentes en transgresión a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal; y,

e) La causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, relacionada con el diverso 20, fracción II de dicho ordenamiento, en virtud de que los actos reclamados no afectan el interés jurídico del Gobierno del Estado de Veracruz, sino únicamente su interés económico.

Es infundada la causa de improcedencia sintetizada en primer término porque, contrariamente a lo que argumenta la autoridad demandada, no se actualiza la causal de sobreseimiento invocada, pues en autos ha quedado plenamente acreditada la existencia del acuerdo impugnado.

También aduce la demandada que debe sobreseerse el presente juicio, en atención a que la demanda fue presentada de manera extemporánea, esto es, fuera del término de treinta días a que se refiere el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que la entidad actora tuvo conocimiento de los actos reclamados desde que se le notificó la liquidación provisional de participaciones que se envió a cada entidad federativa, así como con fechas cuatro, veintiséis y veintisiete de junio de dos mil tres, con motivo, respectivamente, del proyecto de acta levantada en la quinta reunión del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones durante el año dos mil tres y del Acuerdo 184/2 de la diversa levantada en la CLXXXIV reunión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

No se actualiza la causal de sobreseimiento antes aludida, en virtud de que del contenido de las documentales que se invocan no se advierte que la parte actora haya tenido conocimiento de que el elemento utilizado por la autoridad demandada, para determinar el elemento población a que alude el artículo 2o. A de la Ley de Coordinación Fiscal, haya sido el relativo a la Encuesta Nacional de Empleo que llevó a cabo el INEGI en mayo de dos mil tres.

En efecto, la liquidación provisional (aviso de pago de participaciones), dirigida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al secretario de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, de fecha veintiuno de julio de dos mil tres, es del siguiente tenor:

"Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. Dirección General Adjunta de Participaciones. Dirección de Cálculo y Registro Contable de Participaciones.

"OF.114-S-UCH-PAJ-3-A-a-0171

"Expediente: 137.1/5584

"Asunto: Aviso de pago de participaciones.

"México, D.F., a 21 de julio de 2003.

"Juan Amiava Huerta.

"Secretario de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz.

"En los términos de los artículos 2o., 2o. A, 3o., 3o. A, 4o., 5o. y 7o. de la Ley de Coordinación Fiscal y demás correlativos, se calculó la liquidación provisional de participaciones correspondiente al mes de julio de 2003, con base en una recaudación federal participable de $79,271'320,000.00, resultando a favor de la entidad, por los conceptos y las cantidades que se indican, la suma siguiente:

"Lo anterior, se informó a la Tesorería de la Federación para que, de acuerdo a su programa de flujo de fondos, efectúe la ministración correspondiente y ésta se regularice presupuestalmente con las cuentas por liquidar certificadas números UCEF-28-2003-144, UCEF-28-2003-146 y UCEF-28-2003-147, de fecha 21 de julio.

"Sin otro particular, reitero a usted la seguridad de mi distinguida consideración.

"El director general adjunto.

"Jaime Valls Esponda (una rúbrica ilegible)."

De la documental transcrita se observa que si bien es cierto que, entre otros preceptos, la autoridad responsable se fundó en el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, de ello únicamente se sigue que la autoridad fiscal consideró los elementos previstos en dicho numeral, concretamente el relativo al número de habitantes tomado de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año que se publique.

En efecto, el tenor de dicho numeral, en la parte conducente, es el siguiente:

"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.

"...

"El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a lo siguiente:

"I. El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.

"El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año que se publique.

"II. El 45.17%, en los términos del artículo 3o. de esta ley.

"III. El 9.66% restante, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad, éstas son el resultado de la suma de las participaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio de que se trate."

Como se aprecia del contenido literal del precepto transcrito, en él no se hace mención a cuál es o qué debe entenderse por el último dato oficial proporcionado por el INEGI para efectos de la determinación del factor poblacional, de tal manera que a través de dicha documental no se acredita que la parte quejosa haya tenido conocimiento de que el aviso de participación se basó en la encuesta de empleo, elemento que en concreto combate la parte actora en el juicio al que este toca corresponde.

Por otra parte, de las reuniones de fechas cuatro, veintiséis y veintisiete de junio de dos mil tres, se advierte que si bien es cierto que en ellas se discutió la posibilidad, lo cierto es que ni la Secretaría de Hacienda ni las representantes de las entidades federativas tomaron algún acuerdo en el sentido de considerar, para efectos del artículo 2o. de la ley invocada, la Encuesta Nacional de Empleo.

Lo anterior se pone de manifiesto con la lectura de la parte relativa de las actas levantadas con motivo de la quinta reunión del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones durante el año dos mil tres y del Acuerdo 184/2 de la diversa levantada en la CLXXXIV reunión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, cuyo contenido se reproduce en lo conducente:

"4 de junio de 2003

"Proyecto de acta de la quinta reunión del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones durante el año 2003. México, D.F., 4 de junio de 2003. l. Asistentes: A las 11:15 horas se inició la reunión con la asistencia de los siguientes funcionarios: Lic. Javier Guerrero García ... 8. Asuntos Generales. El Lic. Jaime Valls solicitó que se le entregara copia del informe. Por otra parte, informó que el INEGI había publicado una estimación de población para el año 2003 en el mes de mayo, la que es una estimación que proviene de los estimadores estratégicos de empleo y desempleo, situación que hará variar el factor de distribución de la primera parte del fondo general y, por ende, de la tercera, a continuación, distribuyó los datos publicados y un comparativo de 105 factores de la primera parte con la población definitiva del censo de 2000 y con la estimación para 2003. Al respecto, el C.P. Jorge Aguirre Cabello dijo que el tema de población fue discusión del Grupo de Fórmula en 2002, que se realizó una consulta a todas las entidades respecto a utilizar únicamente los datos del censo y conteo, señaló que en la consulta sólo 5 entidades votaron en contra. En relación a este comentario, el Lic. Valls indicó que el artículo segundo de la Ley de Coordinación Fiscal no distingue el tipo de información a aplicar, ya que sólo señala que ‘El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el INEGI en el año que se publique’, añadió, pero que ya se realizó una consulta al INEGI para que informe sobre el carácter de la información. El Lic. Juan Antonio Jiménez propuso que el Comité de Vigilancia solicite al Grupo de Fórmula que realice un análisis evolutivo de la población, y que el resultado se ‘presente ante la Comisión Permanente para que sea ella quien se pronuncie’. El Ing. Roberto Solís especificó que si la Ley de Coordinación no hace distingos, y que si el INEGI ha publicado una estimación de la población en la que deberá de aplicarse, ya que, no obstante los análisis realizados al respecto, no se ha llegado a ningún acuerdo sobre el tipo de información a utilizar. En el mismo orden de ideas, el Lic. Grajales Porras enfatizó que la ley no se interpreta, por lo que debe tomarse la información publicada y aplicarse para distribuir la primera parte del fondo general, sin embargo, recordó que desde el año 2000 se han realizado propuestas para modificar la Ley de Coordinación para que se utilice únicamente la información de población correspondiente a conteos y censos. El Lic. Javier Guerrero propuso que se convoque a una reunión de la Comisión Permanente para plantearle la problemática que plantea la aplicación de la información de población proveniente de estimaciones y dinámicas, las que no generan reglas, ya que si una estimación se modifica, un Estado perjudicado puede reclamar la afectación, precisó que la función del comité es ex post, porque su función es vigilar sobre criterios que establecen otros ámbitos y no se decide sobre el criterio. A continuación, sugirió que es un tema que debe trasladarse a la Comisión Permanente para que ahí se discuta y se tome una decisión. ..."

"IV. Informes y consideraciones que presentan los 8 miembros de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales en relación con sus reuniones zonales.

"... Grupo Zonal No. 2. En cuanto al informe del Grupo Zonal número 2, que se acompaña como anexo tres, el C.P. Félix Flores comentó que entre los asuntos más importantes en este grupo está el planteamiento de los Estados de Durango, Zacatecas y Coahuila, quienes consideran importante que se retome y se consolide la posición manifestada en el sondeo que se hizo en los trabajos del Grupo de Estudio de la Fórmula de Participaciones, donde 27 entidades estuvieron de acuerdo en que para el cálculo de los coeficientes de la primera parte del fondo general de participaciones sólo se deben utilizar los conteos y censos de población, toda vez que las diferentes encuestas publicadas y realizadas por el INEGI buscan objetivos distintos, como lo son el de empleo y desempleo, por citar sólo algunos. Al respecto, el C. Javier Villarreal indicó que en este asunto se debe aplicar la ley, no tanto definir si las encuestas se toman en cuenta o no. Comentó que de aplicarse las encuestas subiría el coeficiente que corresponde a Tamaulipas y agregó que en años anteriores en una situación similar se hizo una aplicación que afectó a los Estados de Colima y Tamaulipas. El Lic. Javier Guerrero dijo que el problema es más de fondo y se refiere al criterio que debería adoptar este órgano, el cual debe analizar el asunto sin particularizar por cada entidad, es decir, atender en todo caso al espíritu de la coordinación fiscal y de las propias disposiciones normativas; para este fin indicó que los integrantes deben hacer acopio de prudencia y racionalidad, ya que de lo contrario pueden generar una guerra sin cuartel entre entidades federativas, lo que no es de alguna manera saludable. Agregó que lo que se discute es un problema de interpretación de una disposición legal, frente a la cual existe ya una especie de consenso previo de parte de las entidades; dijo que, por otra parte, existe una suerte de fragilidad que se estaría consolidando si es que se toma el sentido formalista de la propia disposición. Insistió en que se tiene un registro estadístico de una encuesta de empleo, por lo que se debe tomar una determinación sobre el criterio a seguir para mantener la salud de la coordinación fiscal, ya que el riesgo es mayor. Advirtió que esta comisión, como órgano colegiado, tiene una responsabilidad sobre el asunto con independencia de que la decisión que se tome suponga datos positivos o negativos para cada entidad; agregó que el espíritu con el que se tendrá que estar analizando el asunto no es el revisar quién gana más, sino el de establecer un criterio objetivo y de equidad. El C. Javier Villarreal dijo que con el fin de que no existan este tipo de problemas se requiere una modificación en la ley para que se aclare su contenido. El C.P. Guillermo Megchún concluyó en que ésta es la instancia para tomar una determinación sobre esta cuestión de interpretación, sin embargo, agregó que existen otros problemas relacionados con los procedimientos de cálculo de las participaciones y citó el caso de la falta de certeza en la información que pueden proporcionar los conteos de población que hace el INEGI, ya que para medir la población se basa en fórmulas de crecimiento o decrecimiento. Respecto de este punto, el Dr. Misael Hernández informó que en el Grupo Zonal número 5 se acordó que a pesar de que entre sus integrantes hay quienes tendrían las participaciones con la aplicación de la encuesta de empleo y desempleo del INEGI, no se aplique dicha encuesta. El Lic. David Colmenares comentó que, por su parte, sólo se aplicará lo que dice la ley como está ahora; indicó que si algo está claro es que se requiere una modificación de ésta para precisar su contenido a este respecto; agregó que ha recibido comunicados de algunas entidades en el sentido de que se utilicen las cifras que contiene la encuesta de empleo del INEGI, como son los Estados de Quintana Roo, Estado de México y Tamaulipas. Informó que frente a esto se pidió al INEGI que precisara si es que en este caso se trata de una información oficial, dado que dicho instituto es la fuente de la información y de que es necesario que el mismo precise la naturaleza oficial o no del dato de población contenido. Agregó que, sin embargo, ésta es una decisión que se debe tomar aquí, dado que tiene tal trascendencia que aun cuando existe el caso de la Zona 5 donde hubo consenso, existen otras zonas donde no se presenta dicho consenso; se pronunció porque se tome aquí una decisión con el ánimo que ha señalado Javier Guerrero, que no provoque conflictos entre las entidades ni afecte la estabilidad del sistema. El C.P. Megchún Velázquez comentó que en todo caso debería ser otra instancia quien opinara sobre ese aspecto de la información y no del propio INEGI; señaló además que todas las entidades tienen ya una estimación de lo que habrán de recibir por concepto de participaciones, misma que si se ve modificada en esta época del año les causaría un impacto importante y una posible fractura entre entidades. A su vez, el Lic. Javier Guerrero agregó que dada su importancia financiera para las entidades, estas disposiciones además de ser estables deben obedecer a cierto tipo de constantes que también den certidumbre al funcionamiento del sistema, de lo contrario esto sería un caos; sugirió que las cosas queden como hasta ahora por el resto del año y, en todo caso, de ser necesario que cambien, se acuda a algún esquema de transición a partir del próximo año. Dijo que de fondo debe reconocerse que el esquema en que se basan estos cálculos es frágil, lo cual debe reconocerse para acudir a resolverlo de fondo. El Lic. Guillermo Megchún propuso como acuerdo que las cosas se dejen tal como están ahora, hasta que se hagan los análisis correspondientes, es decir, que no se apliquen los datos de la encuesta de empleo hasta que se precise en términos de ley esa disposición. Al respecto, el Lic. Guerrero García dijo que se tiene como antecedente inmediato que veintisiete entidades coincidieron en que ese concepto no se aplicara, y que se reformara la ley para darle precisión a esa disposición, sólo que no prosperó ninguna reforma a la Ley de Coordinación en esa ocasión. El Lic. David Colmenares indicó que para la Secretaría de Hacienda, en caso de acudirse al espíritu tradicional, se aplicarían ya los datos de la encuesta; indicó que este asunto puede implicar una responsabilidad, ya que se trata de una situación muy delicada, sin embargo, explicó que no existiendo una seguridad plena se acudió al INEGI con el fin de que la interpretación de la ley sea lo más precisa. El Lic. Guillermo García comentó que se requeriría el consenso de todas las entidades para un acuerdo al respecto, dado que bastaría una sola entidad que estuviera en desacuerdo para que pudiera reclamársele a la Secretaría de Hacienda el cálculo realizado. Sobre ese aspecto, el Lic. Javier Guerrero señaló que sería requerido el consenso pero en ambos sentidos, es decir, tanto para aplicar como para no aplicar los datos de la encuesta. El Lic. Colmenares reflexionó en el sentido de que afortunadamente existen los mecanismos de ajuste para corregir los efectos del retraso de la aplicación de la encuesta, de la misma manera que se podría corregir en caso de que ya se hubiera aplicado ésta. A ello, el Lic. Guerrero García consideró que el asunto va más allá, por lo cual convoca a la Secretaría de Hacienda a que asuma su responsabilidad respecto a la opinión que emita sobre este asunto, dada la fragilidad en la que se dejaría al sistema de coordinación con la aplicación de una disposición de esa acta de esa naturaleza; concluyó en que no se trata de resolver un problema desde el punto de vista de la Secretaría de Hacienda, sino de cuidar algo más importante como es el espíritu de la coordinación fiscal. El C.P. Megchún comentó que no habiendo otra cosa más sobre este asunto, el acuerdo va en ese sentido de que las cosas queden tal cual hasta que se precise el sentido del artículo 2o. En cuanto a quién podría hacer la precisión de interpretación del artículo 2o., el Lic. Javier Guerrero dijo que la Comisión Permanente puede hacer un planteamiento al Congreso de la Unión sobre cuál es su interpretación de este artículo. Con todo lo anterior se estableció como acuerdo el siguiente:

"‘184/2. Que para el cálculo de la distribución de participaciones de la primera parte del fondo general, sólo se tome en cuenta la información de censos y conteo de población publicados por el INEGI, sin considerar otras de sus encuestas relativas a otros conceptos como lo es la Encuesta Nacional de Empleo. Entre tanto, se estudie una interpretación precisa del segundo párrafo de la fracción I del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal y se solicite a su vez una interpretación al Congreso de la Unión.’

"Sobre este punto, el representante del Grupo Zonal No. 3 manifestó su opinión en el sentido de que sí se aplique el dato de población contenido en la Encuesta Nacional de Empleo."

Como se advierte, de las documentales transcritas no deriva que entre los participantes se haya llegado a un consenso respecto de qué elemento considerar para determinar el factor poblacional a que se refiere el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, de tal manera que con ellas la autoridad demandada no acredita la causa de improcedencia que plantea.

En estrecha vinculación con la causa de improcedencia analizada, se encuentra la relativa al consentimiento tácito de los actos impugnados, la que con base en las consideraciones que han quedado precisadas respecto de la oportunidad de la demanda, debe ser desestimada pues, como se ha puesto de manifiesto, en autos no obra constancia de la que derive que la parte actora tuvo conocimiento de los actos reclamados en fecha diversa a la que ésta se hace sabedora, es decir, el veintinueve de agosto de dos mil tres.

Por otra parte, manifiesta la demandada que el presente juicio es improcedente porque, por una parte, el acto impugnado no afecta la esfera jurídica de la entidad promovente, sino únicamente su interés económico y, por otra, porque en los conceptos de invalidez se aducen violaciones a preceptos de la Constitución Federal y a ordenamientos distintos a los aplicables en materia de coordinación fiscal, lo cual no es posible alegar ni analizar en este juicio, ya que de acuerdo con su naturaleza este Alto Tribunal actúa como tribunal de legalidad y no de constitucionalidad.

Es también de desestimarse la causal de improcedencia referida, porque el acto impugnado se funda, entre otros, en el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, disposición legal respecto de la cual, considera la entidad actora, se realizó una incorrecta interpretación y aplicación que dio lugar a la errónea determinación del coeficiente de la primera parte del Fondo General de Participaciones, incidiendo en el cálculo de la liquidación provisional de participaciones del mes de julio de dos mil tres; lo que desde luego evidencia el interés jurídico de la entidad actora, entendiéndose por éste la existencia de un derecho legítimamente tutelado que, cuando se estima transgredido por la actuación de una autoridad, faculta a su titular para acudir ante el órgano jurisdiccional correspondiente a efecto de que ese derecho protegido por la ley le sea reconocido; sin que sea óbice a lo antes considerado la circunstancia de que la supuesta afectación alegada tenga una repercusión de índole económico, en tanto que, en todo caso, el reconocimiento de un derecho tiene una consecuencia material.

Aunado a lo anterior, en el segundo considerando de esta resolución se precisó que dada la naturaleza de este juicio no se analizarían las cuestiones relacionadas con la violación a preceptos de la Constitución Federal.

Al no hacerse valer ninguna otra causal de improcedencia o motivo de sobreseimiento, ni advertirse que se actualice alguna, se procede al estudio de los conceptos de anulación que se exponen en la demanda.

SÉPTIMO. A continuación, se procede al análisis de los conceptos de invalidez que formula la parte actora.

En síntesis, la entidad actora manifiesta:

a) Que el acuerdo impugnado carece de la debida fundamentación y motivación, porque ha sustituido como criterio de asignación de la primera parte del Fondo General de Participación estimada por la Encuesta Nacional de Empleo (ENE), en lugar de la población del último censo o conteo de población y vivienda, con lo que se deja de manifiesto un incumplimiento evidente en las obligaciones que el Gobierno Federal asumió en el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que celebró con esa entidad el primero de noviembre de mil novecientos setenta y nueve, porque no existe modificación consensual o legal alguna que faculte a ésta para reducir el monto de los ingresos que le corresponden al Gobierno del Estado en términos de lo dispuesto por el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal;

b) Que la Encuesta Nacional de Empleo indebidamente utilizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para efectuar el cálculo de las participaciones federales, de ninguna manera puede considerarse dentro del marco normativo como un indicador general de población, debido a que la población estimada de la Encuesta Nacional de Empleo se obtiene a partir de la información censal, por lo que debe entenderse que el último dato oficial de población del INEGI es aquel que se genera a partir del último censo o conteo nacional de población; y,

c) Que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no puede en modo alguno modificar de forma unilateral y arbitraria los elementos que permitan integrar y distribuir el Fondo General de Participaciones.

De lo anterior deriva que la litis en el caso concreto consiste en dilucidar si, como lo aduce la parte actora, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizó una incorrecta interpretación y aplicación del artículo 2o., fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal, por haber considerado para la obtención del coeficiente de la primera parte del Fondo General de Participaciones la "Encuesta Nacional de Empleo Trimestral", estimada como la última información oficial emitida por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática; o bien, si como lo señalan las autoridades demandadas, dicha encuesta únicamente fue considerada porque en ella se da a conocer la última información oficial de población, que es el dato que, en términos del artículo señalado, sirve de base para la determinación del coeficiente de participación.

El referido artículo 2o., fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal, es del tenor literal siguiente:

"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 20% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.

"...

"I. El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.

"El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año que se publique."

De la disposición legal antes transcrita se desprende que el Fondo General de Participaciones se constituye con el veinte por ciento de la recaudación federal participable que se obtenga en un ejercicio fiscal, y que el 45.17% del mismo se repartirá a las entidades federativas coordinadas de manera proporcional al número de habitantes que tenga cada una de ellas en el ejercicio de que se trate; número de habitantes que deberá tomarse de la última información oficial que dé a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

Dicha norma legal encuentra su justificación en la exposición de motivos de la iniciativa de ley enviada por el Ejecutivo a la Cámara de Diputados el día treinta de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, en la que se expuso:

"Cámara de Origen: Diputados

"Exposición de motivos

"México, D.F. a 30 de noviembre de 1978

"Iniciativa del Ejecutivo

"Escudo Nacional. Estados Unidos Mexicanos. Poder Ejecutivo Federal. México, D.F. Secretaría de Gobernación.

"CC. Secretarios de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Presentes.

"Por instrucciones del C. Presidente de la República y para los efectos constitucionales, con el presente les envío las iniciativas de Ley de Ingresos de la Federación para 1979; Ley del Impuesto al Valor Agregado; Ley de Coordinación Fiscal; reformas y adiciones a la Ley del Impuesto sobre la Renta; ley que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales; Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Federal, para el ejercicio de 1979 y reformas a la Ley de Hacienda y Departamento del Distrito Federal.

"Reitero a ustedes en esta oportunidad las seguridades de mi consideración distinguida.

"...

"El Ejecutivo de mi cargo, con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de ustedes, somete a la consideración del H. Congreso de la Unión, la presente iniciativa de Ley de Coordinación Fiscal, la cual se fundamenta en las siguientes consideraciones:

"La revisión que se ha efectuado de los principales impuestos de la Federación a que se refieren iniciativas presentadas por separado a vuestra soberanía, conducen necesariamente a considerar el problema de coordinación fiscal entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios del país.

"...

"El acuerdo entre Federación y Estados no se ha limitado a las fuentes de impuestos señaladas en la Constitución, sino que se ha extendido a otras contribuciones federales en las cuales los Estados y los Municipios reciben participación a cambio de abstenerse de gravar la misma fuente. Esta abstención no constituye una restricción o limitación que vulnere la soberanía de los Estados; por el contrario, dicha soberanía se manifiesta y se ejerce cuando una entidad federativa decide dejar en suspenso la aplicación de sus propias leyes o no dictarlas, a cambio de recibir participación en el impuesto establecido por la Federación.

"...

"Las participaciones tradicionales en impuestos federales y aun el funcionamiento del Fondo General de Participaciones que se proponen, tienen como consecuencia que las entidades que generan mayores volúmenes de impuestos federales, son las que también reciben las mayores proporciones por concepto de participaciones. Ello es natural y debido; pero produce el inconveniente de que los Estados de menor desarrollo económico relativo, no obtengan de la distribución de participaciones, recursos que los auxilien para acelerar su desarrollo social y económico. A través de un largo diálogo entre los Estados y la Federación, se ha encontrado un camino para aliviar situaciones como la descrita a través de la creación en forma permanente, de un Fondo Financiero Complementario de Participaciones que se distribuya entre los Estados en proporción inversa a las participaciones que reciban del fondo general y al gasto corriente en materia educativa que realice la Federación en cada una de las entidades. En esta forma y tomando en cuenta además, la población de cada Estado, pueden hacerse llegar recursos adicionales a las entidades menos favorecidas con el funcionamiento normal de participaciones. Ello ya fue intentado pero por una sola vez en el ejercicio que termina. El 0.37% de la recaudación total federal, que se propone en esta iniciativa para llevarla al citado Fondo Financiero Complementario, dará a los Estados en el ejercicio de 1979 la cantidad estimada de un mil millones de pesos. Las entidades que decidan adherirse al Sistema Nacional de Participaciones compartirán los recursos del Fondo General Complementario.

"Como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que se basará en las leyes y se desarrollará en convenios que celebren los Estados y la Federación, implica que los Estados no graven las fuentes en relación con las cuales reciben participaciones, es conveniente, si se busca preservar dicho sistema y facilitar su desenvolvimiento futuro, que se establezcan procedimientos para resolver los problemas que pudieren presentarse y mantener las relaciones entre la Federación y las entidades en un plano constante de entendimiento.

"...

"La coordinación de los sistemas fiscales de la Federación, Estados y Municipios no se inicia ni termina con la ley que se propone en esta iniciativa. Con ella sólo se está cubriendo una etapa más de un proceso iniciado años atrás y que habrá de seguir un largo camino en el futuro. La coordinación fiscal es un proceso dinámico que requiere órganos propios que lo hagan posible, lo vigilen y lo promuevan. Para todo ello se propone que la ley cree y organice como órgano de coordinación, a la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, a la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y al Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Con ello no se están inventando nuevos instrumentos. Sólo se está dando vida institucional a mecanismos que el desarrollo de las relaciones entre los Estados y la Federación han ido haciendo convenientes, ellos han sido los creadores y promotores de los adelantos logrados en los últimos años en materia de coordinación fiscal. En esa virtud encarezco a ustedes CC. Secretarios se sirvan dar cuenta a esa H. Cámara de Diputados con la siguiente."

Como puede advertirse de lo anterior, el Fondo General de Participaciones tiene como finalidad lograr una mayor equidad en el reparto de éstas entre las entidades federativas, considerando no sólo la generación de ingresos en cada una de ellas, que es el parámetro fundamental que sirve para determinar la proporción correspondiente, sino también el número de habitantes de dichas entidades, por ser un factor que determina no sólo la productividad en un marco económico, sino también la necesidad de servicios públicos en los Estados.

Por lo que respecta a la integración de este fondo, conviene señalar que en el año de mil novecientos ochenta y uno se determinó que podía adicionarse con 0.5% de los ingresos totales anuales que obtuviera la Federación por concepto de impuestos. Dicho incremento sólo sería distribuido entre los Estados y Municipios coordinados en materia de derechos.

En este sentido, el criterio para la distribución de participaciones del fondo general siguió tomando como base el monto de recaudación federal obtenida por cada Estado. Inclusive, para la distribución del 0.5% adicional.

En el año de mil novecientos ochenta y dos, se determinó que los Estados que estuvieran adheridos al Sistema de Coordinación Fiscal y se encontraran coordinados con la Federación en materia del impuesto sobre adquisición de inmuebles, participaran adicionalmente la integración del Fondo General de Participaciones del 80% de la recaudación que se obtuviera en su territorio del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.

De esta forma, los Estados que lograran obtener una mayor recaudación del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos sobre su territorio, lograrían obtener más participaciones del fondo general.

Con motivo de las participaciones adicionales del fondo general, también se modificó el artículo 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal. En este sentido, la reforma hecha a las reglas de distribución del Fondo General de Participaciones siguió tomando como base el monto de recaudación federal obtenida por cada Estado.

En este sentido, no se observa que el criterio de distribución del Fondo General de Participaciones tomara en cuenta el número de habitantes de cada entidad federativa.

En el año de mil novecientos ochenta y tres, se determinó que el total del Fondo General de Participaciones se integrara con el 13.0% de los ingresos totales anuales que obtuviera la Federación por concepto de impuestos y derechos sobre hidrocarburos por la extracción de petróleo crudo, gas natural y los de minería. Este fondo se incrementaría con el por ciento que represente en dichos ingresos de la Federación, la recaudación en un ejercicio de los gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso al adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

De igual forma, también se estableció que el Fondo General de Participaciones podía adicionarse con un 0.5% de los ingresos totales anuales que obtuviera la Federación por concepto de impuestos y derechos sobre hidrocarburos por la extracción de petróleo crudo y gas natural y los de minería, del cual sólo participarían las entidades federativas y sus Municipios cuando se coordinaran en materia de derechos. Lo anterior, abrogó el punto que señalaba que el 0.5% derivara únicamente por concepto de impuestos federales.

Por lo que respecta a las reglas de distribución del Fondo General de Participaciones, el artículo 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal determinó que del total del Fondo General de Participaciones se destinara un 3% al Fondo Financiero Complementario de Participaciones.

Asimismo, se observa que el criterio de distribución de participaciones del fondo general siguió tomando como base el monto de recaudación federal obtenido por cada entidad federativa.

En el año de mil novecientos ochenta y siete, con el propósito de lograr un fortalecimiento en el sistema de coordinación fiscal y en apoyo a las entidades federativas, se modificó la figura del Fondo General de Participaciones para quedar integrado principalmente del impuesto sobre el valor agregado recaudado en cada entidad federativa.

Por lo que respecta a la distribución del Fondo General de Participaciones, el artículo 3o. de la Ley de Coordinación Fiscal también fue reformado y con ello se modificaron las reglas para realizar la distribución del fondo general, no obstante, el criterio de tomar en cuenta la recaudación federal hecha por cada entidad federativa siguió siendo la base para el reparto de participaciones. Inclusive, en este caso principalmente se trataba del impuesto al valor agregado.

En el año de mil novecientos ochenta y nueve, nuevamente se realizó una reforma en la integración del Fondo General de Participaciones, en la que se determinó que su integración sería el 18.1% de la recaudación federal participable que se obtuviera de la Federación en un ejercicio. Asimismo, un 50% de dicho fondo se repartiría en proporción directa al número de habitantes de cada entidad federativa, de conformidad con la información oficial del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

En este sentido, es importante exponer las principales ideas expresadas en el proceso legislativo que dieron origen a la reforma del año de mil novecientos ochenta y nueve.

Exposición de motivos:

"... resulta deseable la modificación de la distribución del ingreso federal a través de un solo Fondo General de Participaciones, del que un 50% se distribuya en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad federativa y el 50% restante, tomando en cuenta coeficientes de participación. Dentro del nuevo esquema de distribución de participaciones se contempla un mecanismo de asignación que además de considerar a los impuestos especiales de consumo, incluye al predial y a los derechos de agua, con lo que se pretende el fortalecimiento de la recaudación de esos rubros."

Dictamen de origen:

"Esta comisión considera necesario incluir modificaciones al artículo 5o. de la ley, consistentes en la eliminación a la referencia al artículo que trataba sobre el Fondo Financiero Complementario de Participaciones y a la denominación del mismo, ello con objeto de que la iniciativa que se dictamina y con la cual esta comisión está de acuerdo, quede en términos de congruencia, proponiéndose el siguiente texto: ‘Artículo 5o. Los cálculos de participaciones a que se refieren los artículos 2o., 2o. A y 3o. se harán para todas las entidades federativas, aunque algunas o varias de ellas no se hubieran adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Las participaciones que correspondan a las entidades que dejen de estar adheridas serán deducidas del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal.’. Igualmente, esta comisión advierte la necesidad de agregar modificaciones al artículo 6o., primero y tercer párrafos de la ley, que implican la eliminación de la referencia al Fondo Financiero Complementario de Participaciones. No obstante que esta comisión está consciente de que el concepto no desaparece, sino que se reubica para considerar que el 50% del Fondo General de Participaciones propuesto se distribuya tomando en cuenta a la población, lo que se considera es mucho más equitativo respecto a las entidades federativas que se benefician en menor medida en el fondo general actual, por lo que se propone una redacción como la siguiente: ‘Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general. ... Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la participación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta ley. ...’. Dado que el supuesto del artículo 11 de la ley de la materia vigente significa que en los supuestos de reducción de participaciones por violaciones al sistema Nacional de Coordinación Fiscal, deben beneficiarse las entidades federativas con montos que se distribuyen conforme a un criterio más equitativo y objetivo, como es la población de cada entidad, esta comisión considera pertinente proponer a esta honorable asamblea la inclusión de modificación al precepto indicado en su último párrafo para señalar que con esos montos se incrementará el Fondo General de Participaciones en el 50% en que se distribuye tomando en cuenta el criterio antes mencionado, para quedar en los siguientes términos: ‘Artículo 11. ... Las cantidades en que se reduzcan las participaciones de una entidad, en los términos de este precepto, incrementarán el Fondo General de Participaciones en el siguiente año, conforme a lo establecido en la fracción I del artículo 2o. de esta ley.’."

Dictamen revisora

"Con justo criterio, la H. Colegisladora ha propuesto igualmente que las reducciones de participaciones a entidades federativas por violaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal habrán de incorporarse al Fondo General de Participaciones en el cincuenta por ciento que se distribuye tomando en cuenta el criterio del número de habitantes de cada entidad."

En razón de lo anterior, la redacción del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal quedó de la siguiente forma:

"Artículo 2o. El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 18.1% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.

"La recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre hidrocarburos y de minería disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.

"No se incluirán en la recaudación federal participable, los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% en las demás exportaciones; ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios, sobre los hidrocarburos.

"El Fondo General de Participaciones se distribuirá conforme a lo siguiente:

"I. El 50% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.

"El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, al iniciarse cada ejercicio.

"II. El 50% restante, en los términos del artículo 3o. de esta ley.

"El Fondo General de Participaciones se adicionará con un 0.5% de la recaudación federal participable en el ejercicio. De este 0.5% participarán las entidades federativas y sus Municipios cuando aquéllas se coordinen en materia de derechos. El fondo no se adicionará con la parte que correspondería a las entidades no coordinadas en derechos. Asimismo, el fondo se incrementará con el porciento que represente, en la recaudación federal participable, los ingresos en un ejercicio de las contribuciones locales o municipales que las entidades convengan con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en derogar o dejar en suspenso.

"Adicionalmente, las entidades participarán en los accesorios de las contribuciones que forman parte de la recaudación federal participable, que se señalen en los convenios respectivos. En los productos de la Federación relacionados con bienes o bosques, que las leyes definen como nacionales, ubicados en el territorio de cada entidad, ésta recibirá el 50% de su monto, cuando provenga de venta o arrendamiento de terrenos nacionales o de la explotación de tales terrenos o de bosques nacionales.

"Los Estados que estén adheridos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y se encuentren coordinados con la Federación en el impuesto sobre adquisición de inmuebles, participarán adicionalmente del 80% de la recaudación que se obtenga en su territorio del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos, en la parte que colaboren en la recaudación de dicho impuesto. De esta participación corresponderá, cuando menos, el 20% a los Municipios de la entidad que se distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura respectiva."

De las ideas expuestas, tanto en el proceso legislativo como en la redacción del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, conviene señalar lo siguiente:

1. Se modificó la distribución del ingreso federal y se determinó que éste se distribuyera a través de un solo Fondo General de Participaciones.

2. Se introduce por primera vez el criterio consistente en tomar en cuenta a la población de cada entidad federativa para la distribución del Fondo General de Participaciones.

3. Se estimó que para lograr una distribución del ingreso federal más equitativa, lo conveniente era otorgar un 50% del Fondo General de Participaciones en proporción directa al número de habitantes de cada entidad federativa, y el otro 50% tomando en cuenta los coeficientes de participación.

4. La distribución del 50% del fondo general, distribuido con base en el número de habitantes de cada Estado, se realizaría de conformidad con la información oficial del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

5. Se determinó distribuir un 50% del fondo general a los habitantes de cada Estado para lograr mayores beneficios en las entidades federativas que se beneficiaban en menor medida con el Fondo General de Participaciones vigente hasta ese año. Así como para lograr mayor equidad y objetividad en beneficio de los Estados de la República mexicana.

Con base en lo anterior, se advierte que la reforma de mil novecientos ochenta y nueve constituye una reestructuración del Fondo General de Participaciones.

En el año de mil novecientos noventa, se reformó el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal y se determinó que el Fondo General de Participaciones se conformara con el 18.51 % de la recaudación federal participable obtenida por la Federación en un ejercicio. Asimismo, se estableció que dicho fondo se distribuyera en tres partes: 45.17% en proporción directa al número de habitantes, 45.17% con base en los impuestos federales asignables y el 9.66% restante en proporción inversa a la participación por habitante, en la suma de las participaciones antes mencionadas.

En este sentido, se advierte que la distribución de participaciones en proporción directa al número de habitantes de cada entidad federativa disminuyó del 50% al 45.17%.

Cabe señalar que en esta reforma se adicionó el artículo 4o. a la Ley de Coordinación Fiscal, cuyo contenido fue crear una reserva de contingencia en un monto equivalente al 0.25% de la recaudación federal participable de cada ejercicio. Dicha reserva se utilizaría para apoyar a las entidades que obtuvieran el coeficiente menor en el reparto de participaciones.

En el año de mil novecientos noventa y tres, se determinó que ya no se incluirían los impuestos adicionales sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados, y el 2% en las demás exportaciones. Tampoco se incluirían en el fondo los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo.

En el año de mil novecientos noventa y cinco, el Fondo General de Participaciones se conformó con el 20% de la recaudación federal participable obtenida de cada ejercicio. Cabe señalar que se continuó destinando el 45.17% del total del fondo, en proporción directa al número de habitantes de cada entidad federativa.

En el año de mil novecientos noventa y nueve, el párrafo segundo del artículo 2o., fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal fue reformado. La reforma en comento tuvo como objeto hacer la siguiente precisión:

Sentado lo anterior, y una vez que se ha precisado el origen legislativo del artículo 2o., fracción I, párrafos primero y segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal, en cuanto señala que el número de habitantes a tomarse en cuenta para la determinación del coeficiente de participación por entidad federativa es el que dé a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática en la última información oficial, debe precisarse que por ésta se entiende la expresada de manera específica al crecimiento demográfico del país, la cual deberá atender siempre a aspectos reales que comprendan el total de la población.

En el caso concreto, como ya quedó señalado, para la obtención del coeficiente de la primera parte del Fondo General de Participaciones, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tomó en consideración la información poblacional que se contiene en la Encuesta Nacional de Empleo correspondiente al primer trimestre de dos mil tres, cuyo contenido, en la parte que interesa, es el siguiente:

De lo anterior se advierte que aun cuando la Encuesta Nacional de Empleo tiene como objetivo contar con una base de información estadística sobre las características ocupacionales de la población a nivel nacional, también se contienen en ella las variables demográficas necesarias para el análisis de los aspectos laborales, esto es, en ellas se contiene, además de los datos relativos a las condiciones nacionales de empleo y desempleo, información específica al comportamiento demográfico, precisándose el número de habitantes por entidad federativa en el periodo correspondiente, tal como se evidencia de la copia certificada que obra a fojas 206 del expediente, cuyo tenor literal es el siguiente:

Lo que pone de manifiesto que la autoridad demandada interpretó de manera correcta lo dispuesto en el artículo 2o., fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal, pues la información tomada en cuenta para la determinación del coeficiente es la última que de manera oficial emitió el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática.

Lo anterior lleva a concluir que, contrariamente a lo alegado por la parte actora, la autoridad demandada realizó una correcta interpretación de lo dispuesto en el artículo 2o., fracción I, párrafos primero y segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que dicha norma señala que el Fondo General de Participaciones debe distribuirse en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio fiscal de que se trate; número de habitantes que, según el texto del artículo en cita, se tomará de la última información oficial que haya dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el año que se publique.

Cabe destacar que lo anterior no debe interpretarse en el sentido de que la información poblacional debe tomarse del último censo de población, pues las condiciones legales únicamente consisten en que:

a) Se trate de la última información oficial dada a conocer por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática; y,

b) Que dicha información se refiera al último dato de población.

De ahí que si la Encuesta Nacional de Empleo correspondiente al primer trimestre de dos mil tres, misma que sirvió de base a la autoridad demandada para la determinación del Fondo General de Participaciones del mes de octubre de dos mil tres, satisface ambos presupuestos legales, resulta correcta la interpretación y aplicación de dicha norma por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y, por ello, no se contravienen las disposiciones que regulan la distribución de participaciones dentro de la Ley de Coordinación Fiscal.

Por todo lo expuesto, resultan infundados los motivos de invalidez hechos valer por la actora en el sentido de que se interpretó y aplicó de manera incorrecta el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

Por último, y derivado de lo expuesto en párrafos anteriores, resulta infundado el argumento que se esgrime en el sentido de que la autoridad demandada no motivó debidamente la resolución impugnada pues, como ya se vio, sí se hizo del conocimiento de las entidades federativas no sólo la fuente del dato poblacional, sino también el monto de la recaudación participable y la determinación de los correspondientes coeficientes de participación.

Como consecuencia de lo anterior, lo procedente es reconocer la validez del acuerdo de fecha veintinueve de agosto de dos mil tres, suscrito por el secretario de Hacienda y Crédito Público, que constituye el acto impugnado en el presente juicio.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-La parte actora no probó los extremos de su acción.

SEGUNDO.-El demandado sí justificó los extremos de sus excepciones.

TERCERO.-Se reconoce la validez del acuerdo de fecha veintinueve de agosto de dos mil tres, suscrito por el secretario de Hacienda y Crédito Público.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes, publíquese en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de catorce de febrero del año dos mil cinco, por mayoría de seis votos de los señores Ministros: Aguirre Anguiano, Luna Ramos, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Silva Meza y presidente en funciones Díaz Romero; los señores Ministros Cossío Díaz, Góngora Pimentel y Sánchez Cordero votaron en contra.

El señor Ministro presidente en funciones Juan Díaz Romero declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

No asistieron los señores Ministros presidente Mariano Azuela Güitrón, por estar desempeñando una comisión de carácter oficial y Sergio Armando Valls Hernández, por licencia concedida. Fue ponente el señor Ministro Juan Díaz Romero.