JUICIO SOBRE CUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS DE COORDINACIÓN FISCAL 6/2003. GOBERNADOR DEL ESTADO DE VERACRUZ.

"Proyecto de acta de la quinta reunión del Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones durante el año 2003. México, D.F., 4 de junio de 2003. l. Asistentes: A las 11:15 horas se inició la reunión con la asistencia de los siguientes funcionarios: Lic. Javier Guerrero García ... 8. Asuntos Generales. El Lic. Jaime Valls solicitó que se le entregara copia del informe. Por otra parte, informó que el INEGI había publicado una estimación de población para el año 2003 en el mes de mayo, la que es una estimación que proviene de los estimadores estratégicos de empleo y desempleo, situación que hará variar el factor de distribución de la primera parte del fondo general y, por ende, de la tercera, a continuación, distribuyó los datos publicados y un comparativo de 105 factores de la primera parte con la población definitiva del censo de 2000 y con la estimación para 2003. Al respecto, el C.P. Jorge Aguirre Cabello dijo que el tema de población fue discusión del Grupo de Fórmula en 2002, que se realizó una consulta a todas las entidades respecto a utilizar únicamente los datos del censo y conteo, señaló que en la consulta sólo 5 entidades votaron en contra. En relación a este comentario, el Lic. Valls indicó que el artículo segundo de la Ley de Coordinación Fiscal no distingue el tipo de información a aplicar, ya que sólo señala que ‘El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera dado a conocer el INEGI en el año que se publique’, añadió, pero que ya se realizó una consulta al INEGI para que informe sobre el carácter de la información. El Lic. Juan Antonio Jiménez propuso que el Comité de Vigilancia solicite al Grupo de Fórmula que realice un análisis evolutivo de la población, y que el resultado se ‘presente ante la Comisión Permanente para que sea ella quien se pronuncie’. El Ing. Roberto Solís especificó que si la Ley de Coordinación no hace distingos, y que si el INEGI ha publicado una estimación de la población en la que deberá de aplicarse, ya que, no obstante los análisis realizados al respecto, no se ha llegado a ningún acuerdo sobre el tipo de información a utilizar. En el mismo orden de ideas, el Lic. Grajales Porras enfatizó que la ley no se interpreta, por lo que debe tomarse la información publicada y aplicarse para distribuir la primera parte del fondo general, sin embargo, recordó que desde el año 2000 se han realizado propuestas para modificar la Ley de Coordinación para que se utilice únicamente la información de población correspondiente a conteos y censos. El Lic. Javier Guerrero propuso que se convoque a una reunión de la Comisión Permanente para plantearle la problemática que plantea la aplicación de la información de población proveniente de estimaciones y dinámicas, las que no generan reglas, ya que si una estimación se modifica, un Estado perjudicado puede reclamar la afectación, precisó que la función del comité es ex post, porque su función es vigilar sobre criterios que establecen otros ámbitos y no se decide sobre el criterio. A continuación, sugirió que es un tema que debe trasladarse a la Comisión Permanente para que ahí se discuta y se tome una decisión. ..."

"IV. Informes y consideraciones que presentan los 8 miembros de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales en relación con sus reuniones zonales.

"... Grupo Zonal No. 2. En cuanto al informe del Grupo Zonal número 2, que se acompaña como anexo tres, el C.P. Félix Flores comentó que entre los asuntos más importantes en este grupo está el planteamiento de los Estados de Durango, Zacatecas y Coahuila, quienes consideran importante que se retome y se consolide la posición manifestada en el sondeo que se hizo en los trabajos del Grupo de Estudio de la Fórmula de Participaciones, donde 27 entidades estuvieron de acuerdo en que para el cálculo de los coeficientes de la primera parte del fondo general de participaciones sólo se deben utilizar los conteos y censos de población, toda vez que las diferentes encuestas publicadas y realizadas por el INEGI buscan objetivos distintos, como lo son el de empleo y desempleo, por citar sólo algunos. Al respecto, el C. Javier Villarreal indicó que en este asunto se debe aplicar la ley, no tanto definir si las encuestas se toman en cuenta o no. Comentó que de aplicarse las encuestas subiría el coeficiente que corresponde a Tamaulipas y agregó que en años anteriores en una situación similar se hizo una aplicación que afectó a los Estados de Colima y Tamaulipas. El Lic. Javier Guerrero dijo que el problema es más de fondo y se refiere al criterio que debería adoptar este órgano, el cual debe analizar el asunto sin particularizar por cada entidad, es decir, atender en todo caso al espíritu de la coordinación fiscal y de las propias disposiciones normativas; para este fin indicó que los integrantes deben hacer acopio de prudencia y racionalidad, ya que de lo contrario pueden generar una guerra sin cuartel entre entidades federativas, lo que no es de alguna manera saludable. Agregó que lo que se discute es un problema de interpretación de una disposición legal, frente a la cual existe ya una especie de consenso previo de parte de las entidades; dijo que, por otra parte, existe una suerte de fragilidad que se estaría consolidando si es que se toma el sentido formalista de la propia disposición. Insistió en que se tiene un registro estadístico de una encuesta de empleo, por lo que se debe tomar una determinación sobre el criterio a seguir para mantener la salud de la coordinación fiscal, ya que el riesgo es mayor. Advirtió que esta comisión, como órgano colegiado, tiene una responsabilidad sobre el asunto con independencia de que la decisión que se tome suponga datos positivos o negativos para cada entidad; agregó que el espíritu con el que se tendrá que estar analizando el asunto no es el revisar quién gana más, sino el de establecer un criterio objetivo y de equidad. El C. Javier Villarreal dijo que con el fin de que no existan este tipo de problemas se requiere una modificación en la ley para que se aclare su contenido. El C.P. Guillermo Megchún concluyó en que ésta es la instancia para tomar una determinación sobre esta cuestión de interpretación, sin embargo, agregó que existen otros problemas relacionados con los procedimientos de cálculo de las participaciones y citó el caso de la falta de certeza en la información que pueden proporcionar los conteos de población que hace el INEGI, ya que para medir la población se basa en fórmulas de crecimiento o decrecimiento. Respecto de este punto, el Dr. Misael Hernández informó que en el Grupo Zonal número 5 se acordó que a pesar de que entre sus integrantes hay quienes tendrían las participaciones con la aplicación de la encuesta de empleo y desempleo del INEGI, no se aplique dicha encuesta. El Lic. David Colmenares comentó que, por su parte, sólo se aplicará lo que dice la ley como está ahora; indicó que si algo está claro es que se requiere una modificación de ésta para precisar su contenido a este respecto; agregó que ha recibido comunicados de algunas entidades en el sentido de que se utilicen las cifras que contiene la encuesta de empleo del INEGI, como son los Estados de Quintana Roo, Estado de México y Tamaulipas. Informó que frente a esto se pidió al INEGI que precisara si es que en este caso se trata de una información oficial, dado que dicho instituto es la fuente de la información y de que es necesario que el mismo precise la naturaleza oficial o no del dato de población contenido. Agregó que, sin embargo, ésta es una decisión que se debe tomar aquí, dado que tiene tal trascendencia que aun cuando existe el caso de la Zona 5 donde hubo consenso, existen otras zonas donde no se presenta dicho consenso; se pronunció porque se tome aquí una decisión con el ánimo que ha señalado Javier Guerrero, que no provoque conflictos entre las entidades ni afecte la estabilidad del sistema. El C.P. Megchún Velázquez comentó que en todo caso debería ser otra instancia quien opinara sobre ese aspecto de la información y no del propio INEGI; señaló además que todas las entidades tienen ya una estimación de lo que habrán de recibir por concepto de participaciones, misma que si se ve modificada en esta época del año les causaría un impacto importante y una posible fractura entre entidades. A su vez, el Lic. Javier Guerrero agregó que dada su importancia financiera para las entidades, estas disposiciones además de ser estables deben obedecer a cierto tipo de constantes que también den certidumbre al funcionamiento del sistema, de lo contrario esto sería un caos; sugirió que las cosas queden como hasta ahora por el resto del año y, en todo caso, de ser necesario que cambien, se acuda a algún esquema de transición a partir del próximo año. Dijo que de fondo debe reconocerse que el esquema en que se basan estos cálculos es frágil, lo cual debe reconocerse para acudir a resolverlo de fondo. El Lic. Guillermo Megchún propuso como acuerdo que las cosas se dejen tal como están ahora, hasta que se hagan los análisis correspondientes, es decir, que no se apliquen los datos de la encuesta de empleo hasta que se precise en términos de ley esa disposición. Al respecto, el Lic. Guerrero García dijo que se tiene como antecedente inmediato que veintisiete entidades coincidieron en que ese concepto no se aplicara, y que se reformara la ley para darle precisión a esa disposición, sólo que no prosperó ninguna reforma a la Ley de Coordinación en esa ocasión. El Lic. David Colmenares indicó que para la Secretaría de Hacienda, en caso de acudirse al espíritu tradicional, se aplicarían ya los datos de la encuesta; indicó que este asunto puede implicar una responsabilidad, ya que se trata de una situación muy delicada, sin embargo, explicó que no existiendo una seguridad plena se acudió al INEGI con el fin de que la interpretación de la ley sea lo más precisa. El Lic. Guillermo García comentó que se requeriría el consenso de todas las entidades para un acuerdo al respecto, dado que bastaría una sola entidad que estuviera en desacuerdo para que pudiera reclamársele a la Secretaría de Hacienda el cálculo realizado. Sobre ese aspecto, el Lic. Javier Guerrero señaló que sería requerido el consenso pero en ambos sentidos, es decir, tanto para aplicar como para no aplicar los datos de la encuesta. El Lic. Colmenares reflexionó en el sentido de que afortunadamente existen los mecanismos de ajuste para corregir los efectos del retraso de la aplicación de la encuesta, de la misma manera que se podría corregir en caso de que ya se hubiera aplicado ésta. A ello, el Lic. Guerrero García consideró que el asunto va más allá, por lo cual convoca a la Secretaría de Hacienda a que asuma su responsabilidad respecto a la opinión que emita sobre este asunto, dada la fragilidad en la que se dejaría al sistema de coordinación con la aplicación de una disposición de esa acta de esa naturaleza; concluyó en que no se trata de resolver un problema desde el punto de vista de la Secretaría de Hacienda, sino de cuidar algo más importante como es el espíritu de la coordinación fiscal. El C.P. Megchún comentó que no habiendo otra cosa más sobre este asunto, el acuerdo va en ese sentido de que las cosas queden tal cual hasta que se precise el sentido del artículo 2o. En cuanto a quién podría hacer la precisión de interpretación del artículo 2o., el Lic. Javier Guerrero dijo que la Comisión Permanente puede hacer un planteamiento al Congreso de la Unión sobre cuál es su interpretación de este artículo. Con todo lo anterior se estableció como acuerdo el siguiente:

"‘184/2. Que para el cálculo de la distribución de participaciones de la primera parte del fondo general, sólo se tome en cuenta la información de censos y conteo de población publicados por el INEGI, sin considerar otras de sus encuestas relativas a otros conceptos como lo es la Encuesta Nacional de Empleo. Entre tanto, se estudie una interpretación precisa del segundo párrafo de la fracción I del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal y se solicite a su vez una interpretación al Congreso de la Unión.’

"Sobre este punto, el representante del Grupo Zonal No. 3 manifestó su opinión en el sentido de que sí se aplique el dato de población contenido en la Encuesta Nacional de Empleo."

Como se advierte, de las documentales transcritas no deriva que entre los participantes se haya llegado a un consenso respecto de qué elemento considerar para determinar el factor poblacional a que se refiere el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, de tal manera que con ellas la autoridad demandada no acredita la causa de improcedencia que plantea.

En estrecha vinculación con la causa de improcedencia analizada, se encuentra la relativa al consentimiento tácito de los actos impugnados, la que con base en las consideraciones que han quedado precisadas respecto de la oportunidad de la demanda, debe ser desestimada pues, como se ha puesto de manifiesto, en autos no obra constancia de la que derive que la parte actora tuvo conocimiento de los actos reclamados en fecha diversa a la que ésta se hace sabedora, es decir, el veintinueve de agosto de dos mil tres.

Por otra parte, manifiesta la demandada que el presente juicio es improcedente porque, por una parte, el acto impugnado no afecta la esfera jurídica de la entidad promovente, sino únicamente su interés económico y, por otra, porque en los conceptos de invalidez se aducen violaciones a preceptos de la Constitución Federal y a ordenamientos distintos a los aplicables en materia de coordinación fiscal, lo cual no es posible alegar ni analizar en este juicio, ya que de acuerdo con su naturaleza este Alto Tribunal actúa como tribunal de legalidad y no de constitucionalidad.

Es también de desestimarse la causal de improcedencia referida, porque el acto impugnado se funda, entre otros, en el artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal, disposición legal respecto de la cual, considera la entidad actora, se realizó una incorrecta interpretación y aplicación que dio lugar a la errónea determinación del coeficiente de la primera parte del Fondo General de Participaciones, incidiendo en el cálculo de la liquidación provisional de participaciones del mes de julio de dos mil tres; lo que desde luego evidencia el interés jurídico de la entidad actora, entendiéndose por éste la existencia de un derecho legítimamente tutelado que, cuando se estima transgredido por la actuación de una autoridad, faculta a su titular para acudir ante el órgano jurisdiccional correspondiente a efecto de que ese derecho protegido por la ley le sea reconocido; sin que sea óbice a lo antes considerado la circunstancia de que la supuesta afectación alegada tenga una repercusión de índole económico, en tanto que, en todo caso, el reconocimiento de un derecho tiene una consecuencia material.

Aunado a lo anterior, en el segundo considerando de esta resolución se precisó que dada la naturaleza de este juicio no se analizarían las cuestiones relacionadas con la violación a preceptos de la Constitución Federal.

Al no hacerse valer ninguna otra causal de improcedencia o motivo de sobreseimiento, ni advertirse que se actualice alguna, se procede al estudio de los conceptos de anulación que se exponen en la demanda.

SÉPTIMO. A continuación, se procede al análisis de los conceptos de invalidez que formula la parte actora.