PONENTE: MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO.

1. Presentación de la demanda. Mediante escrito enviado el once de noviembre de dos mil veintiuno a través del Sistema Electrónico de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Uriel Carmona Gándara, en su carácter de titular de la Fiscalía General del Estado de Morelos, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y respecto de los actos precisados a continuación:

“1. Del PODER EJECUTIVO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MORELOS , se reclama:

1.1. En su calidad de responsable directo de la administración y la hacienda pública estatal, por conducto de su Secretaría de Hacienda, la inconstitucional, injustificada y sistemática privación de recursos públicos, producida por la omisión en el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y, consecuentemente, la falta de ministración de los recursos presupuestales correspondientes al ejercicio fiscal 2018 , asignados a la Fiscalía General del Estado de Morelos, organismo constitucional autónomo, por las cantidades que a continuación se desglosan:

1.1.1. $58’017,544.64 (cincuenta y ocho millones diecisiete mil quinientos cuarenta y cuatro pesos 64/100 M.N.) por concepto de Adeudo de Ejercicio Fiscal Anterior (ADEFA) por sus siglas contables, en lo sucesivo) folio 2018: 800371, folio 2019: 030443, folio 2020: 036490, correspondiente a GASTO OPERATIVO de la primera quincena de septiembre de 2018 ;

1.1.2. $62’808,590.70 ( sesenta y dos millones ochocientos ocho mil quinientos noventa pesos 70/100 M.N.) por concepto de ADEFA folio 2018: 800381, folio 2019: 030444, folio 2020: 036489, correspondiente a GASTO OPERATIVO de la segunda quincena de septiembre de 2018 ;

1.1.3. $18’997,296.29 (dieciocho millones novecientos noventa y siete mil doscientos noventa y seis pesos 29/100 M.N.) en concepto de diferencia pendiente de presentación de Solicitud de Liberación de Recursos (SLR en lo sucesivo) de diciembre de 2018 ;

1.2. En su calidad de responsable directo de la administración y la hacienda pública estatal, por conducto de su Secretaría de Hacienda, la inconstitucional disminución unilateral del presupuesto propuesto para el ejercicio fiscal 2019 en comparación con el presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal 2018 y, en consecuencia, la sistemática omisión de ministrar el monto de $50’529,000.00 (cincuenta millones quinientos veintinueve mil pesos 00/100 M.N.).

Cantidad que se adeuda toda vez que conforme el Decreto número 76, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ número 5687, segunda sección, el 20 de marzo de 2019, le fue asignado a este organismo constitucional autónomo un presupuesto de $734’058,000.00 (setecientos treinta y cuatro millones cincuenta y ocho mil pesos 00/100 M.N.), es decir, $50’529,000.00 (cincuenta millones quinientos veintinueve mil pesos 00/100 M.N.) menos al otorgado en el ejercicio fiscal 2018. Como quedará demostrado a lo largo del cuerpo del presente escrito.

1.3. En su calidad de responsable directo de la administración y la hacienda pública estatal, por conducto de su Secretaría de Hacienda, la inconstitucional disminución unilateral del presupuesto propuesto para el ejercicio fiscal 2020 en comparación con el presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal 2019 y, en consecuencia, la sistemática omisión de ministrar el monto de:

1.3.1. $3’475,000.00 (tres millones cuatrocientos setenta y cinco mil pesos 00/100 M.N.), cantidad adeudada en cumplimiento de los puntos resolutivos de la acción de inconstitucionalidad 116/2020 promovida por la Comisión de Derechos Humanos del estado de Morelos, en la que se determinó la invalidez de la Ley de Ingresos y el Decreto número 661, por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2020, ambos del Gobierno del estado de Morelos, instrumento en el que se determinó que correspondía a esta Fiscalía General un total de $730’583,000.00 (setecientos treinta millones quinientos ochenta y tres mil pesos 00/100 M.N.).

Empero, al decretarse también la reviviscencia del Decreto número 76, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, número 5687, el 20 de marzo de 2019, de acuerdo a dicho instrumento a la Fiscalía General le correspondía un total de $734’058,000.00 (setecientos treinta y cuatro millones cincuenta y ocho mil pesos 00/100 M.N.), por lo que a la fecha se adeuda la diferencia anotada al inicio de este párrafo.

Diferencia que fuera solicitada mediante los oficios número FGE/CGA/2151/2020-12, FGE/CGA/2206/2020-12 y FGE/CGA/2261/2020-12 , de 01, 16 y 30, todos de diciembre de 2020, respectivamente, a la Secretaría de Hacienda del Poder Ejecutivo estatal.

Cantidades que devienen de la diferencia entre la cantidad presupuestada y aprobada en los Presupuestos de Egresos de los años 2018, 2019 y 2020 , en comparación con las ministraciones realizadas por el Poder Ejecutivo del Gobierno del estado de Morelos al patrimonio propio de la Fiscalía General del Estado de Morelos, órgano constitucional autónomo, y que ascienden a un gran total, hasta ahora, de $193’827,431.63 (ciento noventa y tres millones ochocientos veintisiete mil cuatrocientos treinta y un pesos 63/100 M.N.), respectivamente.

Recursos económicos presupuestales que son parte del patrimonio propio de la persona moral oficial actora, mi representada; y, por tanto, ésta se encuentra afectada por la inconstitucional e ilegal privación de esos recursos públicos, al impedirle con ello el ejercicio de su garantía institucional de autonomía.

Se hace valer desde ahora- tomando como referencia los argumentos vertidos en el voto particular emitido por el Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, en el recurso de reclamación 150/2019-CA, derivado de la controversia constitucional 279/2019- que la falta total de la ministración de los recursos referidos correspondientes a los años 2018, 2019 y 2020, no encuentran justificación o causa alguna para no ser entregados a esta institución de procuración de justicia por parte de los Poderes demandados, por lo que se trata de una omisión en la entrega de dichos recursos que se actualiza día a día.

Omisiones que no pueden ser entendidos en ningún caso como actos positivos (retenciones en sentido estricto), pues para que este sea tratado como un acto positivo necesariamente tendría que mediar alguna actuación adicional o justificación por parte de los Poderes demandados que permita concluir que la retención se realizó con algún motivo y no simplemente no se entregaron los recursos sin mayor explicación y aviso, como sucede en el caso concreto. Por lo que se les deberá de dar tratamiento de actos negativos que implican una omisión, una abstención o un no hacer, o una negativa por parte de los Poderes demandados.

Ahora bien, se destaca desde ahora que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el principio de división de poderes, contenido en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como un mecanismo de racionalización del poder público por la vía de su límite y balance, con el fin de garantizar el principio democrático, los derechos fundamentales y sus garantías, a través de un régimen de cooperación y coordinación de competencias, a manera de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público.

Sosteniendo que los órganos constitucionales autónomos forman parte del Estado mexicano sin que exista a su favor una delegación total de facultades de otro cuerpo del Estado, sino que su función es parte de un régimen de cooperación y coordinación a modo de control recíproco para evitar el abuso en el ejercicio del poder público.

No obstante, debe advertirse que cuentan con garantías institucionales , las cuales constituyen una protección constitucional a su autonomía y, en esa medida, se salvaguardan sus características orgánicas y funcionales esenciales.

De forma que no podría llegarse al extremo de que un poder público interfiera de manera preponderante o decisiva en las atribuciones de un órgano constitucional autónomo pues, de lo contrario, se violentaría el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 de la Constitución Federal.

1.4. La omisión y falta de respuesta favorable de los oficios números FGE/CGA/2151/12-2020, FGE/CGA/2206/2020-12 y FGE/CGA/2261/2020-12 , de 01, 16 y 30 de diciembre, todos de 2020, así como el diverso número FGE/CGA/T-1962/10-2021 de 18 de octubre de 2021; oficios por medio de los cuales el Coordinador General de Administración de esta Fiscalía General, se dirigió a la Secretaría de Hacienda del Poder Ejecutivo estatal, a fin de solicitarle que, en ejercicio de sus responsabilidades constitucionales y legales, girara sus instrucciones a quien correspondiera, para que a la brevedad fueran ministrados los recursos económicos que por derecho corresponden a la Fiscalía General del Estado de Morelos, ya que hasta el día de hoy no se han realizado las ministraciones pendientes, pese incluso a haberse requerido oportunamente las Solicitudes de Liberación de Recursos por parte de este organismo constitucional.

1.5. La falta de liberación y transferencia del subsidio estatal que le corresponde a mi representada por las cantidades mencionadas, por conducto de su Tesorería General , quien efectivamente materializa las autorizaciones de la persona titular de la Secretaría de Hacienda, y que se encuentra afectando el patrimonio de mi representada moral oficial por la inconstitucional retención y la sistemática omisión en el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales.

1.6. La omisión de dar cumplimiento a lo señalado por la disposición transitoria CUARTA de la Ley de Sujetos Protegidos para el Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, número 5243 Alcance, el 09 de diciembre de 2014, que señala expresamente que ‘El Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, a través de la Dependencia que corresponda, contemplará en el Presupuesto de egresos correspondiente, la asignación de recursos para la debida operatividad y cumplimento de los fines de la presente Ley, el cual será sometido a consideración y aprobación del Congreso del Estado de Morelos’. Lo que no ha acontecido a la presente fecha.

2. Del PODER LEGISLATIVO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MORELOS , se reclama:

2.1. La inconstitucional y sistemática omisión de contestar así como de conceder una ampliación presupuestal a este organismo constitucional autónomo no obstante las múltiples solicitudes que se han realizado de diversas formas desde 2018, incluso por medio de los oficios FGE.SE.1362/2020-10, FGE.SE/118/2021-02, FGE.SE/119/2021-02, FGE.SE/120/2021-02, FGE.SE/121/2021-02, FGE.SE/122/2021-02, FGE.SE/123/2021-02, FGE.SE/124/2021-02, FGE.SE/125/2021-02, FGE.SE/126/2021-02, FGE.SE/127/2021-02, FGE.SE/128/2021-02, FGE.SE/129/2021-02, FGE.SE/130/2021-02, FGE.SE/131/2021-02, FGE.SE/132/2021-02, FGE.SE/133/2021-02, FGE.SE/134/2021-02, FGE.SE/135/2021-02, FGE.SE/136/2021-02 y FGE.SE/137/2021-02 , a través de los cuáles se han expuesto las necesidades imperantes para que sea incrementado el presupuesto a este organismo constitucional autónomo, no obstante la autonomía financiera que tiene reconocida en términos del artículo 3, fracción I, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Morelos (en adelante Ley Orgánica), en armonía con el artículo 79-A de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos y 116, fracción IX, de la Constitución Federal.

2.2. La omisión de conceder una ampliación presupuestal en cumplimiento a lo señalado por la disposición transitoria CUARTA de la Ley de Sujetos Protegidos para el Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, número 5243 Alcance, el 09 de diciembre de 2014, que señala expresamente que ‘El Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, a través de la Dependencia que corresponda, contemplará en el Presupuesto de egresos correspondiente, la asignación de recursos para la debida operatividad y cumplimento de los fines de la presente Ley, el cual será sometido a consideración y aprobación del Congreso del Estado de Morelos’. Lo que no ha acontecido a la presente fecha.

3. De ambos poderes demandados se reclaman:

3.1. Todos los efectos y consecuencias que se surtan en perjuicio de mi representada moral oficial y el principio de división de poderes.

3.2. Cualquier crisis, tanto financiera como operativa, que derive de la retención del presupuesto asignado a la Fiscalía General, así como de la falta de la ministración oportuna de recursos que inconstitucionalmente se han retenido en perjuicio de mi representada.”

1. Artículos constitucionales que se consideran vulnerados . Artículos 1°, 5°, 14, 16, 17, 40, 41, 49 y 116, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Conceptos de invalidez . En su demanda, la promovente expuso en su único concepto de invalidez lo siguiente:

ÚNICO. Sostiene que los actos combatidos por la presente vía violentan el orden competencial regulado en la Constitución Federal en agravio de ese organismo constitucional autónomo.

Señala que históricamente, desde la creación de la Fiscalía General del Estado de Morelos como organismo constitucional autónomo, le han sido asignadas- conforme a los decretos señalados en el capítulo de antecedentes- las siguientes cantidades:

Luego, asegura que, en principio con relación a los recursos del año 2018, se adeuda un total de $139’823,431.63 (ciento treinta y nueve millones ochocientos veintitrés mil cuatrocientos treinta y un pesos 63/100 M.N.).

Además, refiere que ha existido una indebida disminución en los recursos estatales que se otorgaron para los ejercicios fiscales 2019 y 2020, esto es, en el ejercicio fiscal de 2019 lo fue por más de 50 millones de pesos, y en el ejercicio fiscal 2020, por más de 3 millones de pesos.

Señala que lo anterior evidencia una clara violación a lo previsto por el artículo 79-A, segundo párrafo, de la Constitución Local, que refiere en su parte conducente que el Decreto del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, la asignación de recursos destinados a la Fiscalía General del Estado nunca será menor a la que le haya correspondido en el Ejercicio Fiscal del año anterior; y, por lo tanto, se vulnera a esa institución de procuración de justicia en su autonomía financiera la cual está directamente relacionada con el principio de autonomía contenido en la fracción IX del artículo 116 constitucional.

Refiere que lo anterior desde luego atropella la esfera de competencia de esa Fiscalía, dado que para cumplir con los fines constitucionales para la que fue creada debe procurarse un correcto ejercicio de los recursos que le son asignados y, además, dada su naturaleza de organismo constitucional autónomo debe advertirse que cuenta con protección constitucional a su autonomía y, en esa medida, el Estado debe salvaguardar sus características orgánicas y funcionales esenciales, entre ellas, la libertad de administración.

Al respecto, aduce que, si bien ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte que la división funcional de atribuciones que establece el artículo 49 de la Constitución Federal no opera de manera rígida, sino flexible; no debe perderse de vista que el diverso artículo 133 constitucional que consagra el principio de supremacía, que impone la jerarquía normativa a la que deben sujetarse todos los órganos del estado, autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones. Por lo que, el hecho que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre aquellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que le corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna.

Además, señala que es de explorado derecho que el principio de división de poderes implica una distribución de funciones hacia uno u otro de los Poderes del Estado referidas preponderantemente a garantizar su buen funcionamiento.

Así, refiere que si con motivo de la distribución de funciones establecida por el Constituyente local se provoca un deficiente o incorrecto desempeño de uno de los Poderes u órganos primarios de la entidad federativa respectiva, tal situación transgrede el principio de división de poderes que encuentra justificación en la idea que el fraccionamiento de las atribuciones generales del Estado se instruye precisamente para hacer efectivas las facultades de cada uno de sus tres Poderes y no para entorpecer su desempeño.

Manifiesta que en ese sentido, si se tiene que los organismos constitucionales se encuentran a la par de los Poderes tradicionales, y los Poderes que por esta vía se demandan, han privado a esa Fiscalía General del presupuesto asignado para el debido cumplimiento del ejercicio de sus funciones encomendadas por la Constitución Federal de acuerdo con las normas legales aplicables, es evidente que con dicho actuar transgreden el principio de división de poderes y, no solo eso, sino que además con dicha afectación atropella los derechos humanos de los ciudadanos morelenses, puesto que con tal vulneración a su esfera competencial, en concreto a su autonomía financiera, se pone en riesgo el servicio público que tiene constitucionalmente conferido, esto es, la procuración de justicia, que indefectiblemente se traduce en una afectación directa a los derechos humanos de la ciudadanía morelense.

Lo anterior, en virtud de que los Poderes demandados privan a su representada de los medios económicos a que tiene derecho para poder atender la demanda social en materia de procuración de justicia, por lo que esta institución se encuentra en una situación financiera crítica en la que ha quedado subordinada claramente a los Poderes demandados y sus decisiones y actos unilaterales.

Razón por la cual se ve obligada a promover el presente medio de control constitucional, a fin de evitar el colapso operativo de ese organismo que representa y que se afecten, como consecuencia directa, los derechos humanos de los ciudadanos morelenses.

Precisa que para ilustrar lo señalado hasta ahora, resulta de explorado derecho que, en un caso análogo, del contenido del artículo 16, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la vulneración a los principios de autonomía o de independencia de un Poder Judicial Local no implica necesariamente la violación al principio de división de poderes, pues aquellos quedan comprendidos en éste, de manera que no puede hablarse de una auténtica división de poderes cuando uno de ellos no es autónomo ni independiente.

Refiere que, en ese caso análogo, este Máximo Tribunal ha sostenido que el principio de división de poderes, con especial referencia a los Poderes Judiciales de las entidades federativas, se viola cuando se incurre en las siguientes conductas:

a. Que en cumplimiento a una norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo;

b. Que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y

c. Que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal.

Manifiesta que para el caso concreto, cobra especial relevancia que la autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que los Poderes Judiciales Locales ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores. Además, dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Federal, que estatuye que la administración de justicia será pronta y expedita, así como gratuita, y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que pueden cumplirse difícilmente sin la referida autonomía presupuestal.

De esta manera, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los Poderes Judiciales Locales, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría una violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional.

Refiere que en ese contexto que es dable concluir que si de acuerdo con lo previsto por la fracción IX, del artículo 116 de la Norma Fundamental mexicana, las Constituciones de los Estados garantizarán que las funciones de procuración de justicia se realicen con base en los principios de autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos; el Constituyente Local determinó crear un organismo constitucional autónomo denominado Fiscalía General del Estado de Morelos, con las características inherentes a su naturaleza, entre ellas la autonomía financiera, es claro que cualquier acto u omisión que pretenda impedir o limitar esa autonomía financiera, se tratan de laceraciones graves a la autonomía de gestión presupuestal, garantía institucional con que cuenta este organismo y, por tanto, en principio, se actualiza la legitimación procesal activa de este organismo constitucional autónomo para acudir a la controversia constitucional, pues existe agravio en su contra, derivado del actuar de las autoridades responsables y la privación del presupuesto que le corresponde, dificultando el logro de la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la procuración de justicia.

En el entendido de que dichas protecciones constitucionales no pueden quedar sujetas a las limitaciones de otros poderes u órganos, pues de suyo conlleva a una violación al principio de división de poderes que establecen los artículos 49 y 116 constitucionales.

En mérito de lo anterior, aduce que se podrá advertir con facilidad que los actos y omisiones cuya invalidez se demanda implican los tres grados de violación al principio de división de poderes (intromisión, dependencia y subordinación) y que redunda en el impedimento para cumplir las funciones que tiene encomendada esa Fiscalía General en perjuicio de la sociedad, al impedirle acceder a los recursos que debe ejercer de acuerdo con su autonomía de gestión presupuestal.

Así concluye, que esa Fiscalía General se encuentra impedida para ejercer su autonomía de gestión presupuestaria, pues está atenida y subordinada a la actuación de otro Poder del Estado, quien lo ha privado de su presupuesto constitucional y legalmente asignado o bien que debe corresponderle; lo que se trata, sin duda, de una violación grave el principio de división de poderes y, por tanto, la Constitución Federal, en especial, en cuanto a la esfera de atribuciones que la Norma Fundamental le concede a esa Fiscalía General.