ACCESO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA. FORMA DE GARANTIZAR EL DERECHO HUMANO RELATIVO TRATÁNDOSE DE PERSONAS INDÍGENAS.

c) El Poder Judicial de la Federación deberá implementar medidas administrativas derivadas de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los Casos Inés Fernández Ortega y Valentina Rosendo Cantú.

Debe señalarse que el tratamiento que se dará en esta ejecutoria a los incisos a) y b), tiene sustento por lo resuelto por este Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el diverso expediente "varios" 912/2010, en sesión de catorce de julio de dos mil once.

SÉPTIMO.-Control de convencionalidad ex officio en un modelo de control difuso de constitucionalidad. Una vez que se ha dicho que las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en las que el Estado Mexicano haya sido Parte son obligatorias para el Poder Judicial en sus términos y comprobado el hecho de que las obligaciones derivadas del fallo corresponden precisamente a aquellas que se comprometió a respetar, deberá pronunciarse sobre lo previsto en el párrafo 236 del Caso "Fernández Ortega" y el diverso 219 del Caso "Rosendo Cantú", respectivamente, de las sentencias emitidas por la Corte Interamericana, que establecen lo siguiente:

"236. Este tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado es parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus Jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. El Poder Judicial debe ejercer un ‘control de convencionalidad’ ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana."

"219. Este tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente que las autoridades internas están sujetas al imperio de la ley y, por ello, están obligadas a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado es Parte de un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus Jueces, también están sometidos a aquél, lo cual les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin. El Poder Judicial debe ejercer un ‘control de convencionalidad’ ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana."

Lo conducente ahora es determinar si el Poder Judicial debe ejercer un control de convencionalidad oficioso y cómo es que debe realizarse este control, ya que en cada Estado se tendrá que adecuar al modelo de control de constitucionalidad existente.

En este sentido, en el caso mexicano se presentó una situación peculiar, ya que derivado de una interpretación jurisprudencial, el control de constitucionalidad se ejerció de manera exclusiva por el Poder Judicial Federal, mediante los mecanismos de amparo, controversias y acciones de inconstitucionalidad. De manera expresa, a estos medios de control se adicionó el que realiza el Tribunal Electoral mediante reforma constitucional de uno de julio de dos mil ocho, en el sexto párrafo del artículo 99 de la Constitución Federal, otorgándole la facultad de no aplicar las leyes sobre la materia contrarias a la Constitución. Así, la determinación de si en México ha operado un sistema de control difuso de la constitucionalidad de las leyes en algún momento, no ha dependido directamente de una disposición constitucional clara, sino que, durante el tiempo, habrá resultado de distintas construcciones jurisprudenciales.(5)

En otro aspecto, el diez de junio de dos mil once se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo 1o. de la Constitución Federal para quedar, en sus primeros tres párrafos, como sigue:

"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales en la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley."

De este modo, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales firmados por el Estado Mexicano, sino también por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona.

Así, de la literalidad de los primeros tres párrafos del artículo en cita se desprende lo siguiente: (I) los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados de los cuales México sea parte integran un mismo conjunto o catálogo de los derechos; (II) la existencia de dicho catálogo tiene por origen la Constitución misma; (III) dicho catálogo debe utilizarse para la interpretación de los derechos humanos; y, (IV) las relaciones entre los derechos humanos que integran este conjunto deben resolverse partiendo de la interdependencia y la indivisibilidad de los derechos humanos, así como el principio pro persona, entendido como herramienta armonizadora y dinámica que permite la funcionalidad del catálogo constitucional de derechos humanos.

Al respecto, es importante reiterar que las fuentes normativas que dan lugar a los parámetros de constitucionalidad y de convencionalidad, son las normas de derechos humanos previstas en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es Parte, por lo que ambos parámetros forman parte del mismo conjunto normativo y, por ende, integran el parámetro de control de la regularidad; de modo que hablar de constitucionalidad o convencionalidad implica hacer referencia al mismo parámetro, aunque para efectos prácticos pueda diferenciarse entre el origen de la norma empleada para desarrollar el estudio de validez respectivo.

En efecto, este Alto Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 21/2011, sostuvo que desde la perspectiva sustantiva del principio de supremacía constitucional, cuando se estima que una ley viola un derecho humano reconocido en un tratado internacional o se realice la interpretación directa de una norma convencional que reconozca un derecho humano, a tal cuestión subyace un juicio de relevancia jurídica fundado en la idea de coherencia normativa. El escrutinio no se agota en la constatación de la consistencia de las normas entre sí -los criterios relacionales de creación de normas-, sino en verificar la coherencia del orden constitucional como una unidad dotada de sentido protector o promocional de los derechos humanos, el cual remite a argumentos sustanciales y no a razonamientos de índole formal.

Dicho en otras palabras, si bien la posible contradicción de una ley y una disposición normativa de un tratado internacional, en principio, no es una cuestión constitucional, por cuanto hace a la consistencia de su jerarquía normativa -pues, en ese caso, se trata de un problema atinente a la "debida aplicación de la ley", a menos de que se trate de la interpretación del mismo principio de jerarquía normativa-, sí lo es desde la perspectiva de la coherencia normativa de contenidos, cuando de por medio se encuentre un derecho humano, pues el estatus materialmente constitucional de todos ellos reconocidos en los tratados ratificados por México redunda en una valoración material, en donde lo relevante no es la jerarquía de su fuente normativa, sino la protección coherente de las relaciones jurídicas que la propia Constitución estableció como eje transversal de todo el ordenamiento jurídico.

Así lo prevé la jurisprudencia P./J. 22/2014 (10a.)(6) que se lee bajo el rubro: "CUESTIÓN CONSTITUCIONAL. PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO, SE SURTE CUANDO SU MATERIA VERSA SOBRE LA COLISIÓN ENTRE UNA LEY SECUNDARIA Y UN TRATADO INTERNACIONAL, O LA INTERPRETACIÓN DE UNA NORMA DE FUENTE CONVENCIONAL, Y SE ADVIERTA PRIMA FACIE QUE EXISTE UN DERECHO HUMANO EN JUEGO."

En este orden de ideas, la supremacía constitucional se predica a todos los derechos humanos incorporados al ordenamiento mexicano, en tanto forman parte de un mismo catálogo o conjunto normativo, por lo que las relaciones de los derechos humanos que integran el nuevo parámetro de control de regularidad deben desarrollarse en forma armónica, sin introducir criterios de jerarquía entre las mismas. En el entendido que de preverse en la Constitución Federal alguna restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, ya constitucionales, ya constitucionalizados, se debe estar a lo que indica la propia Carta Magna.(7)

Así, los mandatos contenidos en el nuevo artículo 1o. constitucional deben leerse junto con lo establecido por el diverso artículo 133 de la Constitución Federal para determinar el marco dentro del que debe realizarse este control de convencionalidad, lo cual claramente será distinto al control concentrado que tradicionalmente operaba en nuestro sistema jurídico.

Es en el caso de la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133, en relación con el artículo 1o., en donde los Jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario establecidas en cualquier norma inferior. Si bien los Jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados -como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 107 y 105 de la Constitución-, sí están obligados a dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados en esta materia.

De este modo, el mecanismo para el control de convencionalidad oficioso en materia de derechos humanos debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente, pues no podría entenderse un control como el que se indica en la sentencia que se analiza si el mismo no parte de un control de constitucionalidad general que se desprende del análisis sistemático de los artículos 1o. y 133 de la Constitución, y es parte de la esencia de la función judicial.

El parámetro de análisis de este tipo de control que deberán ejercer todos los Jueces del país, se integra de la manera siguiente:

• Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal (con fundamento en los artículos 1o. y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación.

• Todos los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea Parte.(8)

• La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. No obstante, la aplicación de dicha jurisprudencia debe hacerse en términos de colaboración y no contradicción con la jurisprudencia nacional, atendiendo en todo momento al principio pro persona.

Esta posibilidad de inaplicación por parte de los Jueces del país en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de las leyes, sino que, precisamente, parte de esta presunción, al permitir hacer el contraste previo a su aplicación.