SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0438/2023-S1

La accionante por medio de su representante, denuncia la lesión de sus derechos a la petición y a la propiedad privada; toda vez que, como consecuencia de haber adquirido un inmueble de los herederos de Hugo Córdova Espinoza, con una extensión superficial de 37,846 m²; posteriormente, tuvo que realizar una cesión gratuita de terreno a favor del GAM de Cochabamba, de 11.092 m² de superficie que estaba destinado para área de equipamiento; asimismo, quedando un sector restante de 26.754 m² para residencias, la cual no fue aprobada por el Ejecutivo Municipal debido a que los Concejales de la Comisión Segunda de Desarrollo Territorial y Medio Ambiente de dicha institución, no abrogaron la Resolución Municipal 5098/2008 de 23 de septiembre, en consecuencia: 1) Por memorial de 10 de septiembre de 2021, dirigido a la Presidenta del Concejo Municipal y a los Concejales ahora demandados, reiteró la solicitud de abrogación de la citada Resolución Municipal, sin obtener respuesta de dichas autoridades;                       2) Los Concejales demandados, mediante Comunicación Interna 0013/2022 de 10 de enero, objetaron el sentido de la Sentencia 1/2021 de 12 de marzo, emitida por el Juzgado Público Civil y Comercial Décimo Tercero de la Capital del departamento de Cochabamba, resolviendo mantener vigente la ya mencionada Resolución Municipal; al no acatar la disposición de la referida Sentencia, desconocieron y omitieron de manera flagrante la determinación de la autoridad judicial, vulnerando el principio de aplicación directa y eficaz del derecho fundamental de la propiedad, evitando su consagración plena en sus elementos de uso, goce y disfrute; y, 3) Por memorial de 14 de febrero de 2022, dirigido a Marylin Carol Rivera Peralta autoridad -ahora demandada-, solicitó copias legalizadas del expediente con los números de trámite 1538/18 y 2155/18 de los últimos actuados desde el 17 de diciembre de igual año hasta la fecha de presentación de dicha solicitud, recibiendo como respuesta el 14 de marzo de mismo año, las comunicaciones internas 0013/2022 de 10 de enero y 0197/2022 de 22 de febrero, informe dado a conocer por los miembros de la Comisión Segunda a la Presidenta del Consejo Municipal de Cochabamba, el 8 de marzo de similar año, donde no acompañaron las copias solicitadas, ni los actuados con relación a la notificación y convocatoria a Basilio Catalán Terrazas en calidad de tercero posible afectado.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: i) La protección del derecho a la petición en base al estándar jurisprudencial más alto; ii) La legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional; iii) La subsidiariedad de la acción de amparo constitucional; y, iv) Análisis del caso concreto.

III.1. La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto

En relación al derecho a la petición, la SCP 0112/2020-S1 de                  21 de julio, aplicando las razones jurisprudenciales desarrolladas en la SCP 0587/2018-S2 de 28 de septiembre, que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.

En ese marco, según la referida jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.

En mérito a la asunción del razonamiento más progresivo señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derechos fundamentales y previsto en el art. 24 de la Norma Suprema, debe ser protegido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la CPE que establece: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

A partir de dicha previsión, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad; y, la misión de ejercer la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas^[1]; constituyéndose en el máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidos en la Norma Suprema; ello, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé el art. 13 de la CPE, es así que dentro del catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de derechos.

Ahora bien, independientemente de que la solicitud esté inmersa o no dentro de un proceso judicial o administrativo, para abordar el derecho a la petición deben considerarse las siguientes temáticas: a) Contenido esencial; b) Requisitos de procedencia; c) Legitimación activa; d) Legitimación pasiva; y, e) Plazo para emitir respuesta.

En referencia al contenido esencial la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[2], estableció que una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser: 1) Emitida de forma pronta y oportuna^[3], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; 2) Formal^[4]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; 3) Material^[5], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, 4) Argumentada^[6], lo que implica que la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos

Respecto a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R de 10 de marzo a efectos de su tutela, en ese mérito sólo se debe cumplir con tres requisitos: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto la                    SCP 0112/2020-S1 precisó:

“Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente;       c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: ii.a) Ausencia de respuesta formal; ii.b) Falta de respuesta material; ii.c) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, iii) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito”.

Asimismo, en relación a la legitimación activa referenciando la                              SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales: 0083/2015-S3 de 10 de febrero; 0449/2017-S3 de 26 de mayo; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.

En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la                   SC 0275/2003-R de 11 de marzo^[7], para posteriormente referenciar las       SSCC 0310/2004-R^[8], 0560/2010-R^[9], 1995/2010-R^[10]; y, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0085/2012 de 16 de abril^[11], 2051/2013 de 18 de noviembre^[12]; y, 1064/2019-S2 de 3 de diciembre^[13], concluyó que tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de amparo constitucional por vulneración del derecho a la petición: a) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante de tutela en su pretensión; y, b) Las personas particulares.

Respecto al plazo para responder a la petición efectuada, la jurisprudencia constitucional determinó que se deberá emitir pronunciamiento: 1) En el término establecido por ley^[14]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[15].

De los argumentos descritos en la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: i) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; ii) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del impetrante de tutela pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; iii) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del accionante; y, iv) Argumentada, relacionada a que la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición.

Finalmente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para lo cual, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercido dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).

III.2. La legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional

La legitimación pasiva^[16] es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción; empero, debe entenderse que la demanda debe estar dirigida contra la “autoridad” que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra.

Reiterando aquella línea precedentemente mencionada, la SCP 1745/2011-R de 7 de noviembre^[17] señaló que la legitimación pasiva viene a ser aquella calidad que adquiere por la coincidencia que se presenta entre la autoridad que causó la vulneración a derechos y garantías y aquella contra quien se dirige la acción de defensa.

Siguiendo dicha línea jurisprudencial la SCP 0123/2012 de 2 de mayo^[18] señaló que la legitimación pasiva resulta aquella coincidencia que existe con la calidad adquirida por un servidor público o persona individual o colectiva que probablemente con actos u omisiones ilegales e indebidas provocó la vulneración o amenaza de restricción de derechos y garantías constitucionales de una persona, por lo que la acción de defensa deberá estar dirigida contra esa persona que incurrió en vulneración de derechos; a ello, se debe agregar que la acción de amparo constitucional debe dirigirse tanto contra el servidor público, persona individual o colectiva, que cometió la vulneración así como contra la que tiene la facultad para revisarla, modificarla o en su caso dejarla sin efecto sin que hubiera corregido; en ese sentido, la acción de amparo constitucional deberá encontrarse dirigida contra la primera autoridad que ejecutó determinada decisión considerada conculcadora de derechos y garantías pero también deberá dirigirse contra la autoridad de apelación que teniendo la prerrogativa de corrección no lo hizo.

Por su parte la SCP 1302/2012 de 19 de septiembre^[19] siguiendo la línea precedente, señaló que la acción de amparo constitucional debe estar dirigida contra aquella persona o autoridad que resulte ser responsable de la vulneración de derechos y garantías; empero, si el afectado acudió a la autoridad llamada por ley, con las facultades y prerrogativas de poder corregir, modificar o dejar sin efecto el acto cuestionado, omitiendo dicha autoridad su labor de corregir, o anular el acto reclamado de vulneratorio; entonces la acción de defensa también deberá encontrarse dirigida con esta última autoridad que teniendo la oportunidad de corregir no lo hizo.

Coincidiendo con las líneas jurisprudenciales precedentemente mencionadas, la SCP 1874/2012 de 12 de octubre^[20] señaló que la acción de defensa deberá estar dirigida contra la autoridad de última instancia que en su momento procesal tuvo la oportunidad de modificar, confirmar o revocar el acto o resolución impugnada en su momento, de no proceder de esta manera, la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede valorar la problemática si no fue recurrida ante la autoridad de instancia superior que tenía la facultad de poder corregir, por lo que la acción constitucional deberá dirigirse contra esta última autoridad de instancia superior.

Finalmente, siguiendo esa misma línea de entendimiento jurisprudencial, la SCP 0098/2013 de 17 de enero^[21]refirió que la legitimación pasiva no solamente la adquiere la persona que cometió el acto ilegal y contra quien debe direccionarse la acción de defensa, a fin de que responda por los actos ilegales atribuidos en su contra; ahora bien, cuando ese actos o actos considerados vulneradores de derechos devengan de un proceso administrativo o judicial, la legitimación pasiva recae no solo contra la autoridad que ejecuta el acto considerado ilegal, sino también sobre el juez o tribunal u órgano que asumió en grado de apelación la decisión de confirmar el acto vulneratorio; toda vez que, esta última autoridad contando con la facultad de poder corregir el acto ilegal, no lo hizo, por lo que también cuenta con legitimación pasiva para ser demandado.

III.3. La subsidiariedad de la acción de amparo constitucional

La Constitución Política del Estado, en su art. 128, establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley”; asimismo, en su    art. 129.I, señala:

“La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas son nuestras). 

En coherencia con la última disposición, el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), respecto a la subsidiariedad e inmediatez dispone:

“I. La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo.