SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0740/2024-S1

(…)

Artículo 35. (ACTUACIONES PREVIAS). En las Acciones de Libertad, Amparo Constitucional, Protección de Privacidad, Cumplimiento y Popular, se aplicará el siguiente procedimiento:

(…)

2. La Jueza, Juez o Tribunal, de estimarlo necesario, ordenará la notificación para la audiencia a terceros interesados que puedan ser afectados en sus derechos o que aporten mayores elementos de juicio, para dictarse resolución.

(…)

La SCP 0245/2017-S2 de 20 de marzo, en su Fundamento Jurídico III.2. “De los terceros interesados en la acción popular” efectuó la siguiente definición:

“Se considera tercero interesado a aquella persona -natural o jurídica que puede resultar afectada en sus derechos con la decisión final dictada dentro de una acción tutelar de la que no fue parte inicial, ya sea en beneficio o en contra de sus intereses; en este sentido, su intervención se torna en necesaria y constituye una carga procesal atribuida al accionante, quien debe proveer las generales de ley para viabilizar la participación del tercero interesado y así, ingrese para asumir conocimiento de la causa, para que -en igualdad de condiciones ejerza defensa; todo ello, en razón a que nadie puede admitir una resolución que le sea perjudicial sin que al menos hubiera tomado conocimiento previo del proceso”.

Al respecto, el extinto Tribunal Constitucional, sobre la intervención del tercer interesado en la acción popular, a través de la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, se refirió de la siguiente manera:

“La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a partir de la SC 1351/2003-R, estableció como sub regla la notificación de los terceros interesados dentro del recurso -actual acción- de amparo constitucional, precautelando el derecho a la defensa de quienes podrían resultar afectados con la Resolución a pronunciarse como efecto de la ahora acción de defensa.

Dicha subregla también debe ser aplicada a la acción popular, pues, es innegable que, en muchos casos, de concederse la tutela, se podría afectar los intereses de terceras personas; es por ese motivo que, precautelando el derecho que tienen a ser oídos, es que los jueces y tribunales que conozcan esa acción deben disponer la notificación de los terceros interesados”.

Más adelante la SCP 1472/2012 de 24 de septiembre, efectuó un cambio de entendimiento en lo que respecta a la intervención de los terceros interesados en acciones populares, señalando lo siguiente:

“…el entendimiento defendible en la acción de amparo constitucional no resulta compatible con el derecho de acceso a la justicia, la propia naturaleza y finalidad de la acción popular, correspondiendo en consecuencia el cambio de entendimiento en lo que respecta a la intervención de los terceros interesados en acciones populares, ello en virtud a que:         

1.    La acción popular no busca tutelar derechos subjetivos sino derechos que corresponden a una colectividad; por lo que, en todo caso todos los miembros de esa colectividad tendrían que ser considerados terceros interesados entendimiento que resultaría de imposible cumplimiento.

2.    Siendo que la acción popular no tutela derechos subjetivos sino los de la colectividad, el derecho a participar en el proceso constitucional de acción popular de los miembros de esa colectividad no puede ser la de titulares de derechos subjetivos sino en su calidad de amicus curiae.

3.    No debe subsumirse el procedimiento y los requisitos de admisibilidad de la acción popular a los del amparo constitucional, ello en virtud a que ambas acciones constitucionales cuentan con finalidades diferentes.

4.    La exigencia de la identificación de terceros interesados en la acción popular además de resultar contraria con la finalidad que busca obstaculiza de manera indebida el acceso a la justicia constitucional respecto a una acción cuyo diseño constitucional no es residual, es informal se rige por el principio de prevalencia del derecho sustantivo sobre el adjetivo.

5.    Sin embargo, lo anterior no impide a la o al juez de garantías notificar de oficio con la demanda a instituciones o personas relacionadas del ámbito público o privado que pueda aportar información o fijar posición sobre el objeto procesal sin que dicha omisión implique la suspensión o la nulidad de la audiencia”.

Ahora bien, la SCP 0245/2017-S2 de 20 de marzo, efectuó una modulación tácita de la SCP 1472/2012 de 24 de septiembre, al referir que:

“…la SCP 0783/2013 de 10 de junio, señaló lo siguiente: "...conviene referirse al art. 35 del CPCo, que, con relación a las acciones de libertad, amparo constitucional, protección de privacidad, cumplimiento y popular, alude al procedimiento previo a la consideración y resolución propiamente dichas de las acciones de defensa mencionadas, señalando al efecto, entre otros preceptos normativos, en el numeral 2, que la Jueza, Juez o Tribunal, de estimar necesario, ordenará la notificación para la audiencia a terceros interesados que puedan ser afectados en sus derechos o que aporten mayores elementos de juicio, para dictarse resolución; tal previsión establece una facultad potestativa de los Tribunales de garantías para convocar, si creyera pertinente o necesario a terceros interesados.

La previsión normativa mencionada adoptada por legislador asume que para impartir Justicia constitucional, las autoridades llamadas a conocer las acciones de defensa referidas líneas arriba, para adoptar una resolución sobre un asunto sometido a su consideración, generalmente han de ponderar el derecho o garantía presuntamente lesionado invocado por la o el accionante o, en su caso, estudiar la norma cuya omisión se reclama como no cumplida (acción de cumplimiento) y, por otra parte, los derechos o base constitucional y legal en la que se sustenta la autoridad o particular recurridos en la acción u omisión incurridas; es decir, en el caso de la acción de amparo constitucional en particular, tal ponderación no requiere ni necesita de la opinión de un tercero, no obstante, es la propia norma que, precisamente, para mejor decidir, faculta a la autoridad adoptar la decisión de convocar a terceros cuando advierta que la decisión a adoptarse puede afectar a terceros interesados, o cuando se pueda de éstos obtener mayores elementos de juicio.

Al respecto, cabe mencionar que la norma es congruente con lo previsto en el art. 31 (comparecencia de terceros) del CPCo, cuyo parágrafo II establece: 'La Jueza, Juez o Tribunal, de oficio o a petición de parte cuando considere necesario podrá convocar a terceros interesados”. De hecho, si bien la norma citada en principio limita o restringe la citación al demandado y no impone como necesario e imprescindible citar a todo quien se creyera tercero interesado, de la lectura del parágrafo I, inclusive más allá de sus precedentes normativos por cuanto prevé que de estimar necesario, la autoridad puede admitir a cualquier persona, natural o jurídica, que pruebe interés legítimo y admitir sus alegaciones.

(…)´.

Ahora bien, siendo que llamar a un tercero interesado es una facultad potestativa; empero, la misma no puede dejar de lado consideraciones en virtud de las cuales se está ante el hecho que, en asuntos no sometidos a la jurisdicción ordinaria, la acción u omisión impugnadas a la autoridad o particular, haya provocado o afecte los derechos de una tercera persona que está en el ejercicio de un derecho por la o el accionante. En tal caso, se está, eventualmente, ante la posibilidad de tutelar un derecho privando a otro que, sin ser directo responsable del acto u omisión impugnado, debe sujetarse a una realidad concreta al momento antes de la interposición de la acción de defensa...'.

La jurisprudencia constitucional al respecto señaló: «Consecuentemente, la omisión del accionante en identificar al tercero interesado, no exime al tribunal de garantías del deber de ordenar la observancia de este requisito en la etapa de admisibilidad, quedando también implícita la obligación del Tribunal, tratándose de causas que no emergen de procesos judiciales o administrativos, de extraer de los hechos que motivan la acción, la existencia de terceros con interés legítimo, para así asegurar su debida citación y resguardar el debido proceso constitucional y la igualdad jurídica de las partes y de quienes se pudieren encontrar afectados con su resultado» así lo entendió la SCP 0137/2012 de 4 de mayo”(la negrillas nos pertenecen)”.

Finalmente la SCP 0612/2018-S4 de 2 de octubre, indicó lo siguiente:

“…cuando la omisión de citación al tercero interesado no ha sido advertida por el Juez o Tribunal de garantías, el Tribunal Constitucional Plurinacional, teniendo en cuenta que la no citación del tercero interesado, puede derivar en la lesión de sus derechos por las decisiones que pudieran ser asumidas en una acción tutelar, en los casos en que la omisión emerja del accionante, deberá denegar la tutela sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada; sin embargo, cuando, no obstante haberse identificado plenamente al tercero interesado en la demanda tutelar, el Juez o Tribunal de garantías omite su citación, tendrá que disponerse la nulidad de obrados, a partir de la admisión de la acción de defensa, ordenando que aquel, cuyos intereses pudieran verse afectados, sea debidamente convocado”            (las negrillas nos corresponden).

En conclusión, la jurisprudencia desarrollada por el extinto Tribunal Constitucional, a través de la SC 1977/2011-R, estableció que es aplicable a la acción popular la sub regla de la acción de amparo constitucional, referida a que la notificación de los terceros interesados precautela el derecho a la defensa de quienes podrían resultar afectados con la Resolución a pronunciarse como efecto de la acción de defensa; posteriormente la SCP 1472/2012, efectuó un cambio de entendimiento al señalar que el razonamiento respecto a la intervención de los terceros interesados defendible en la acción de amparo constitucional no es compatible con el derecho de acceso a la justicia, la propia naturaleza y finalidad de la acción popular; ello, porque la acción popular no tutela derechos subjetivos, sino aquellos que corresponden a una colectividad; por lo que, el derecho a participar en el proceso constitucional de acción popular de los miembros de esa colectividad no puede ser la de titulares de derechos subjetivos sino en su calidad de amicus curiae; sin embargo, ello no impide al juez de garantías notificar de oficio con la demanda a instituciones o personas relacionadas del ámbito público o privado que pueda aportar información o fijar posición sobre el objeto procesal sin que dicha omisión implique la suspensión o la nulidad de la audiencia. Al respecto, la SCP 0245/2017-S2, efectuó una modulación tácita, señalando que llamar a un tercero interesado es una facultad potestativa; empero, la misma no puede dejar de lado consideraciones en virtud de las cuales se está ante el hecho que, en asuntos no sometidos a la jurisdicción ordinaria, la acción u omisión impugnadas a la autoridad o particular, haya provocado o afecte los derechos de una tercera persona que está en el ejercicio de un derecho por la o el accionante. En tal caso, se está, ante la posibilidad de tutelar un derecho privando a otro que, sin ser directo responsable del acto u omisión impugnado, debe sujetarse a una realidad concreta al momento antes de la interposición de la acción de defensa. Finalmente, la SCP 0612/2018-S4 de 2 de octubre, estableció que cuando la omisión de citación al tercero interesado no fue advertida por el Juez o Tribunal de garantías, el Tribunal Constitucional Plurinacional deberá denegar la tutela sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada; sin embargo, cuando, no obstante haberse identificado plenamente al tercero interesado en la demanda tutelar, el Juez o Tribunal de garantías omite su citación, tendrá que disponerse la nulidad de obrados, a partir de la admisión de la acción de defensa, ordenando que aquel, cuyos intereses pudieran verse afectados, sea debidamente convocado.

III.2. Análisis del caso concreto

Los impetrantes de tutela denuncian la lesión de los derechos a la libre determinación en su dimensión interna, al territorio, a la titulación colectiva de las tierras y territorio, a la fundamentación y motivación; toda vez que, las autoridades demandadas incumplen los estándares interamericanos que forman parte del bloque de constitucionalidad y fragmentan la titulación colectiva de su territorio ancestral, priorizando los intereses de terceras personas, sin considerar la importancia que tiene el territorio para los pueblos indígenas y la obligación que tiene el Estado de garantizar la titulación colectiva de su territorio de manera pronta y efectiva; así: a) Respecto al INRA: a.1) A pesar que en la gestión 2006 la Marka Quila Quila presentó toda su documentación que ampara su derecho propietario ante el INRA, solicitando la conversión de sus tierras colectivas a tierras comunitarias, dicha documentación que avala su propiedad ancestral, fue desconocida; y al contrario, se priorizó la titulación de terceros; a.2) Impusieron requisitos en contra de las normas y estándares interamericanos como la exigencia del reconocimiento de la personería jurídica; y, a.3) Dio primacía a la titulación de los intereses de terceros basados en criterios de supuesto cumplimiento de la función social, sin considerar los precedentes interamericanos que establecen que dicho criterio es insuficiente tratándose de pueblos indígenas; b) Respecto al Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y al Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, anularon los títulos ejecutoriales en lo pro indiviso a través de la emisión de las Resoluciones Supremas 07302 (Tacchi) 07299 (Lecopaya), 07301 (Chullchuta), 07300 (Sisipuku), 07674 (Majada), 04660 (Chullpas) y 22786 (Niñumayu), bajo el fundamento de que se incumplió la función social emergente del abandono e inexistencia de actividad productiva de dichos predios por parte de los titulares iniciales; sin considerar que no es posible basarse en criterios de función social para el reconocimiento de su territorio; despojándoles de su territorio ancestral para repartirlo mayoritariamente a terceras personas pertenecientes al sindicato; y, c) Respecto a las Magistradas de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, a través de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 09/2023 de 3 de abril: c.1) Desconocieron los títulos de las comunidades Sisipuco, Chullpas, Chulchuta, Majada, Lecopaya y Tacchi, alegando que no se explicó de qué manera los mismos habrían sido desconocidos, convalidando la actuación del INRA respecto al supuesto cumplimiento de la función social; y, c.2) Carece de fundamentación y motivación al no haber aplicado los estándares de la Corte IDH que da prioridad a su derecho colectivo al territorio.

Precisado el problema jurídico de esta acción de defensa, previo a su respectivo análisis, resulta necesario contextualizar los antecedentes de la que emerge la misma; así, conforme la descripción realizada en las Conclusiones de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene: el Auto de 4 de agosto de 2008, emitido por Instituto Nacional de Reforma Agraria, dentro del trámite agrario seguido por los representantes de la Organización de Pueblos Indígenas Originarios de la Marka de Quila Quila, por el que se admite la solicitud de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen de la “Organización de Pueblos Indígenas Originarios de la Marka de Quila Quila” (Conclusión II.1); asimismo, se tienen las Resoluciones Supremas 04660 de 26 de noviembre de 2010 (Chullpas y Sayaca); 07299 de 15 de marzo de 2012 (Lecopaya); 07300 de 15 de marzo de 2012 (Sisipuco); 07301 de 15 de marzo de 2012 (Chulchuta); 07302 de 15 de marzo de 2012 (Tacchi); 07674 de 31 de mayo de 2012 (Majada); 22786 de 31 de enero de 2018 (Niño Mayu II, Niño Mayu, Huasi Maka, Niño Mayu III, Lloqueyoj, Pata Wichay, Era Pampa, Quellu Qhata, Cholo Kasa, Wayrana, Muyurina y Chuñu) (Conclusiones II.2, II.3, II.4, II.5, II.6 , II.7 y II.8); finalmente por Memoriales presentados el 9 de mayo y 3 de junio de 2022, las autoridades originarias del Pueblo Indígena Originario Marka Quila Quila, a través de una demanda contencioso administrativa solicitan la nulidad de las Resoluciones Administrativas: RA ST 0057/2022 y RA ST 0058/2022, ambas del 30 de marzo; y las RA ST 0059/2022, RA ST 0061/2022, RA ST 0065/2022 y       RA ST 0066/2022, todas de 31 de marzo (Conclusión II.9); teniendo como resultado la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 09/2023 de 3 de abril, que declaró improbada la referida demanda contencioso administrativa (Conclusión II.10).

Efectuada la contextualización de antecedentes, y bajo el alcance del acto lesivo denunciado supra, siendo que el reclamo formulado por la parte accionante, en lo medular, se encuentra enfocado en la nulidad de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 09/2023 de 03 de abril; las Resoluciones Administrativas posteriores a la Resolución de 4 de agosto de 2008; y, las Resoluciones Supremas que anularon sus antecedentes agrarios sobre su derecho colectivo al territorio; en consecuencia, corresponde realizar un análisis jurídico, para establecer si evidentemente existe dicha vulneración a los derechos invocados por la parte peticionante de tutela.

Al respecto el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, refiriéndose a la SCP 0137/2012 de 4 de mayo, estableció que la omisión del accionante en identificar al tercero interesado, no exime al tribunal de garantías del deber de ordenar la observancia de este requisito en la etapa de admisibilidad, quedando también implícita la obligación del Tribunal, tratándose de causas que no emergen de procesos judiciales o administrativos, de extraer de los hechos que motivan la acción, la existencia de terceros con interés legítimo, para así asegurar su debida citación y resguardar el debido proceso constitucional y la igualdad jurídica de las partes y de quienes se pudieren encontrar afectados con su resultado.