SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 50/2002
Fecha: 12-Jun-2002
SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 50/2002
Sucre, 12 de junio de 2002
Expediente: 2001-03647-07-RTG
Partes: Fernando Alvarez Zapata y Jorge Saavedra Ayala contra Germán Velasco Cortés, Prefecto del Departamento de La Paz
Materia: RECURSO CONTRA TRIBUTOS Y OTRAS CARGAS PÚBLICAS
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
VISTOS: El Recurso contra Tributos y otras Cargas Públicas presentado por Fernando Alvarez Zapata y Jorge Saavedra Ayala contra Germán Velasco Cortéz, Prefecto del Departamento de La Paz, pidiendo la inaplicabilidad del Decreto Supremo 21320 de 3 de julio de 1986 y la Resolución Prefectural 220 de 27 de abril de 2001; y
CONSIDERANDO I
Por memorial presentado el 26 de noviembre de 2001, cursante de fs. 16 a 17, los recurrentes aseveran lo siguiente:
I.1. El Prefecto del Departamento de La Paz mediante la Resolución Prefectural 220 de 27 de abril de 2001 ha dispuesto en forma ilegal el cobro obligatorio de un impuesto “contribución” denominado Prestación Vial, disponiendo que las personas que no cumplan con ese pago no serán atendidas en instituciones públicas y en el Poder Judicial; en ese sentido, todos estos entes han emitido circulares para dar cumplimiento tanto a la Resolución Prefectural Nº 220 como al Decreto Supremo 21320 de 3 de julio de 1986; disposiciones que vulneran los principios de legalidad o de reserva y de generalidad ya que todo impuesto debe ser establecido por Ley pronunciada por el Poder Legislativo, de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 26, 59-1) y 27 de la Constitución Política del Estado; extremo respaldado por la doctrina tributaria que señala que no puede haber impuesto sin Ley.
I.2. Por otra parte, las normas impugnadas aplicadas por la Prefectura son también ilegales en virtud del art. 4 de la Ley 1340 de 28 de mayo de 1992 que prevé que sólo la Ley puede crear, modificar o suprimir tributos, así como definir el hecho generador de la relación tributaria, fijar la tasa o monto del tributo, la base de su cálculo e indicar el sujeto pasivo. Asimismo, la supremacía tributaria del Estado por la cual en forma unilateral puede imponer un impuesto a los habitantes del territorio nacional está limitada por el principio de legalidad contenido en el art. 26 de la Constitución Política del Estado.
I.3. Con esos antecedentes, plantean Recurso contra Tributos y otras Cargas Públicas y piden su admisión, para previos los trámites de ley se dicte Sentencia Constitucional disponiendo la Inaplicabilidad del Decreto Supremo 21320 de 3 de julio de 1986 y la Resolución Prefectural 220 de 27 de abril de 2001.
CONSIDERANDO II
Que por Auto Constitucional Nº 486/2001-CA de 29 de noviembre de 2001, de fs. 18 a 19, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional admitió el Recurso y dispuso se cite a la autoridad recurrida mediante provisión citatoria, lo que se cumplió en 18 de diciembre, según la diligencia de fs. 22.
CONSIDERANDO III
En el memorial presentado el 3 de enero de 2002 de fs. 46 a 49, Germán Velasco Cortés, Prefecto del Departamento de La Paz, responde negando el recurso planteado en su contra, en los siguientes términos:
III.1. La prestación vial se remonta a las prestaciones personales impuestas para la realización de servicios de bien general determinadas en la legislación española, y desde su creación, consistieron en la prestación de servicios personales a través del trabajo a ser realizado en los caminos, admitiéndose el pago supletorio en dinero a aquellas personas que no tienen la posibilidad de realizar el trabajo mencionado.
III.2. La prestación vial fue creada mediante Ley de la República de 16 de octubre de 1880 y se destinó a la apertura y conservación de las vías públicas, trabajo que debían realizar las personas de sexo masculino desde los 18 hasta los 40 años. Posteriormente sufrió algunas modificaciones plasmadas en la Ley de 4 de octubre de 1892, Decreto Supremo de 28 de octubre de 1892, Ley de 17 de diciembre de 1900 y Decreto Supremo de 10 de abril de 1902.
III.3 Que a diferencia de los tributos, sean impuestos, tasas, patentes, derechos y contribuciones especiales que deben legitimarse a través de leyes dictadas por el Congreso, la prestación vial no debe cumplir esa formalidad porque no es un tributo al no reunir las características de renta destinada, no debe ser pagado necesariamente en dinero, no puede ser destinado a diferentes objetivos y no precisa de un hecho generador. Que el tributo se encuentra regulado por el Código Tributario mientras la prestación vial lo está por una norma especial y que en materia tributaria el cobro se efectúa por la vía coactiva, mientras la prestación vial carece de medios legales que garanticen su cumplimiento por no existir un procedimiento. Concluye indicando que no es evidente que la prestación vial hubiese sido dejada sin efecto por la Ley 843 de 20 de mayo de 1986 o por la Ley 1340 de 28 de mayo de 1992, toda vez que no reviste las características de un tributo y porque fue dictada en forma posterior a la primera.
III.4. Que las normas sobre prestación vial en vigencia son: a) La Ley de 16 de octubre de 1880 que dispone que todos los habitantes de la República están obligados a trabajar en la apertura y conservación de las vías públicas por dos días al año, excepto las personas imposibilitadas por ocupación u otro motivo, quienes pagarán los jornales respectivos; b) El Decreto Supremo 21320 de 13 de julio de 1986, que dispone que sean tres los días de trabajo al que se encuentran obligados los mayores de 21 años y menores de 60 años bajo la dirección del Servicio Nacional de Caminos, con la única excepción de las personas imposibilitadas físicamente y los Beneméritos de la Patria, previéndose como alternativa el pago anual por el equivalente a tres días de salario mínimo nacional que serán descontados de las planillas de sueldos de los trabajadores de los sectores público y privado y c) La Resolución Prefectural 220 de 27 de abril de 2001, que autoriza al Servicio Prefectural de Caminos (SEPCAM) a imprimir los boletos de prestación vial con un valor de Bs35,50 para que sean entregados a las personas que por diversos motivos no concurran a prestar sus servicios personales en la construcción y mantenimiento de carreteras, siendo la Prefectura la encargada de la percepción de los recursos por dicho concepto con la facultad concedida por la Ley de Descentralización Administrativa que le permite la programación y ejecución de la prestación vial como un medio eficaz para la atención de las carreteras de la red departamental.
Efectuadas las consideraciones anteriores, agrega -la autoridad recurrida- que al no haberse infringido la Constitución Política del Estado pues mas bien el art. 8-c) de ese texto constitucional señala que es deber fundamental de toda persona prestar los servicios civiles y militares que la Nación requiera para su desarrollo, defensa y conservación, solicita se dicte sentencia declarándose la aplicabilidad del Decreto Supremo 21320 de 3 de julio de 1986 y de la Resolución Prefectural 220 de 27 de abril de 2001, con costas.
CONSIDERANDO IV
IV.1. Por Acuerdo Jurisdiccional 14/02 Bis de 12 de marzo de 2002, el Pleno del Tribunal Constitucional amplió el plazo procesal para la resolución del presente proceso por la mitad del término principal (fs.53).
IV.2. Mediante Auto Constitucional 107/2002-CA de 20 de marzo de 2002, la Comisión de Admisión dispuso que el Prefecto del Departamento de La Paz, Germán Velasco Cortés, remita en el plazo de 48 horas toda la progresión legislativa sobre la materia de prestación vial, así como la suspensión del plazo para el pronunciamiento de sentencia desde esa fecha hasta la remisión de la documentación solicitada (fs.57).
IV.3. Por decreto de 11 de abril de 2002, se dio por apersonada a Ana Elizabeth Violand de Basaure, Prefecta y Comandante del Departamento de La Paz, concediéndosele el plazo de 10 días para la remisión del resto de la documentación solicitada (fs.99), la que nuevamente fue enviada en forma incompleta.
IV.4. A través del proveído de 27 de mayo de 2002, se reanudó el cómputo del plazo para dictar la Sentencia, por lo que la misma se encuentra pronunciada dentro del plazo legal. (fs. 114).
CONSIDERANDO V
Que luego del análisis y minuciosa compulsa de las normas impugnadas, de la doctrina y las disposiciones aplicable al caso, se establecen las siguientes conclusiones:
V.1. El Recurso contra Tributos y otras Cargas Públicas, al tenor del art. 68 de la Ley Nº 1836, procede contra toda disposición legal que cree, modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución de cualquier clase o naturaleza, que hubiere sido establecida sin observar las disposiciones de la Constitución Política del Estado. Por su parte, el art. 59-2) del texto constitucional señala entre las atribuciones del Poder Legislativo, el imponer contribuciones de cualquier clase o naturaleza, suprimir las existentes y determinar su carácter nacional, departamental o universitario, así como decretar los gastos fiscales, a iniciativa del Poder Ejecutivo.
V.2. Acudiendo a la doctrina, el término “contribución” en su acepción fiscal es la cuota “en metálico o en especie, y en alguna oportunidad las prestaciones personales, que se imponen para atender necesidades del Estado, de las provincias o de los municipios”. Se emplea como sinónimo de impuesto, tributo, subsidio y gabela. (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, Tomo II, pág. 361). Por otra parte, los servicios o prestaciones personales se entienden como una “Contribución de hecho, a modo de trabajo forzoso, aunque ocasional, para realizar una obra o servicio de bien general” o como “un impuesto personal” (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, Tomo VI, pág. 385). Consiguientemente, la prestación vial constituye una contribución cuyo cobro si bien está señalado en dinero, tiene la particularidad de que su cumplimiento puede hacerse en dinero o en servicios personales, contando entre sus características la unilateralidad, la generalidad y la coacción además de reglamentar su tasa o monto, base de cálculo, sujeto pasivo, infracciones y sanciones, situación que determina claramente que se encuentra dentro de las “contribuciones de cualquier clase o naturaleza” a que se refiere el art. 59.2 de la Constitución, las que necesariamente deben ser impuestas mediante una Ley formal dictada por el Poder Legislativo.
V.3 Es precisamente en ese contexto doctrinal y jurídico que la prestación vial fue creada por Ley de 16 de octubre de 1880, norma que fue sustituida por la Ley de 2 de diciembre de 1904, que a su vez fue derogada por la Ley de 9 de diciembre de 1905, la que fue puesta en vigencia nuevamente por Ley de 16 de diciembre de 1907.
V.4. La mencionada Ley de 9 de diciembre de 1907 determina que la prestación vial es obligatoria para todos los varones mayores de 18 años y menores de 60, exceptuándose a los que tengan impedimento físico para el trabajo. Será exigible mediante un padrón, señalando la autoridad, las épocas, plazos y sitios en que deban prestar sus servicios los habitantes, no mayores a tres leguas de distancia de su domicilio. Los remisos serán compelidos a llenar su obligación bajo apremio, penándoseles con dos días de trabajo ó su equivalente en dinero. Esta ley fue complementada por Ley de 29 de noviembre de 1913, que prohíbe el pago en efectivo a los indígenas, debiendo éstos prestar sus servicios personalmente o mediante sustituto. Asimismo, por Ley de 4 de diciembre de 1941 se crea la Dirección General de Vialidad, que en virtud al art. 5-m) de dicha disposición legal, se encarga de la cobranza de la prestación vial en dinero o en trabajo. El Decreto Ley 0072 de 29 de marzo de 1944 eleva el impuesto de prestación vial a Bs40 de esa época, sin recargo alguno, siendo el trabajo personal de cuatro días útiles. Por último, a través del Decreto Ley 0081 de 31 de marzo de 1944, se establece que el boleto de prestación vial formará parte de la documentación personal del contribuyente, quien deberá presentarlo previamente para ser atendido en las oficinas públicas nacionales, departamentales o municipales, quienes deberán exigirle su exhibición bajo pena de desacato a la ley.
V.5. Por otra parte, corresponde aclarar que existe una profusa legislación pronunciada respecto a la prestación vial conformada por un sinnúmero de Decretos Supremos y Resoluciones Supremas que sin tomar en cuenta la jerarquía normativa establecida por el orden constitucional modificaron las normas citadas, y lo que es más, el Decreto Supremo de 27 de abril de 1937 “derogó” la Ley de 9 de diciembre de 1905, determinación que no puede ser tomada en cuenta dado que una Ley sólo puede ser derogada o sustituida por otra de igual jerarquía. En este entendido, toda esta normativa no puede ser tomada en cuenta, ya que la prestación vial al ser una contribución, sólo puede ser modificada por una Ley expresa pronunciada por el Poder Legislativo, ya sea en cuanto a la edad de los obligados, los días trabajados, el monto a cobrarse, su destino, la entidad recaudadora y administradora y las sanciones, para recién en base a ello proceder a su reglamentación mediante una disposición legal inferior.
V.6. Por lo señalado, el marco normativo vigente sobre la prestación vial se encuentra conformado por la Ley de 9 de diciembre de 1905, complementada por las Leyes de 29 de noviembre de 1913 y 25 de noviembre de 1931 y con las modificaciones introducidas por la Ley de 4 de diciembre de 1941, Decreto Ley 0072 de 29 de marzo de 1944 y Decreto Ley 0081 de 31 de marzo de 1944, y establecen que la prestación vial:
a) Es obligatoria para los varones mayores de 18 años y menores de 60, excepto los que tengan impedimento físico para el trabajo.
b) Corresponde a cuatro días de trabajo a una distancia que no exceda de tres leguas del domicilio de los obligados, ó su equivalente en dinero a 40 bolivianos antiguos, sin recargo alguno, prohibiéndose el pago de la prestación vial en efectivo a la raza indígena, la que prestará sus servicios personalmente o mediante sustitutos.
c) El boleto de prestación vial otorgado por esta contribución, formará parte de los documentos personales del contribuyente y las oficinas públicas nacionales, departamentales o municipales atenderán al interesado previa su exhibición, bajo sanción de desacato a la ley.
d) El destino de la prestación es para la construcción, mejora y terminación de caminos, puentes y calles.
e) Encarga a la Dirección General de Vialidad de la cobranza del impuesto de prestación vial en dinero o en trabajo y su forzosa inversión dentro de los respectivos distritos contribuyentes.
CONSIDERANDO VI
VI.1. Que, de lo anterior se constata que en total contradicción con las Leyes vigentes en materia de prestación vial, el Decreto Supremo 21320 de 3 de julio de 1986, emitido por el Poder Ejecutivo, expresa en su artículo primero que todos los habitantes y estantes de la República mayores de 21 años y menores de 60, cualquiera fuere su condición, excepto los imposibilitados físicamente para el trabajo y los excluidos expresamente por decreto supremo 4781 de 20 de mayo de 1964, están obligados a partir de la fecha al pago anual por prestación vial por un monto equivalente a tres (3) días del salario mínimo nacional vigente al día de la cancelación. La mencionada contribución puede pagarse en dinero o en servicios personales consistentes en tres días de trabajo en obras de construcción, reparación o conservación de los caminos de la República bajo la dirección y control de personal responsable del Servicio Nacional de Caminos. Asimismo, señala las formas de pago de la prestación vial, los agentes de retención, recaudadores, plazos, cobro coercitivo, multas, sanciones y el destino exclusivo de los fondos recaudados con esa contribución al mantenimiento y mejoramiento de la red vial nacional.
VI.2. Que, en consecuencia, el Poder Ejecutivo, a través del Decreto Supremo 21320 ha intentado modificar la Ley de 9 de diciembre de 1905, complementada por las Leyes de 29 de noviembre de 1913 y 25 de noviembre de 1931 y con las modificaciones introducidas por la Ley de 4 de diciembre de 1941, Decreto Ley 0072 de 29 de marzo de 1944 y Decreto Ley 0081 de 31 de marzo de 1944, referentes a la prestación vial, en cuanto a la edad, excepciones, tiempo de trabajo y administración de los fondos, ignorando que cualquier modificación debe hacérsela mediante Ley expresa y no a través de un Decreto Supremo. Por consiguiente, al dictar el DS 21320 ha quebrantado la jerarquía normativa consagrada por el art. 228 de la CPE, así como la expresa atribución del Poder Legislativo contenida en el art. 59-2) del texto constitucional, situación que determina la inaplicabilidad de la norma impugnada, con relación al caso concreto.
VI.3. Que, en cuanto a la Resolución Prefectural 220 de 27 de abril de 2001 se tiene que la misma fue pronunciada con el objeto de dar estricto cumplimiento al Decreto Supremo 21320 impugnado, por lo que en su calidad de norma conexa, también resulta inaplicable.
POR TANTO: El Tribunal Constitucional, ejerciendo la jurisdicción que le confieren los artículos 120.4ª de la Constitución Política del Estado, 7-3ª, 68 y siguientes de la Ley Nº 1836, declara la INAPLICABILIDAD al caso concreto del Decreto Supremo 21320 de 3 de julio de 1986 y de la Resolución Prefectural 220 de 27 de abril de 2001.
Regístrese y hágase saber.
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
DECANO
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
MAGISTRADA
CORRESPONDE A LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 50/2002
Fdo. Dr. Felipe Tredinnick Abasto
MAGISTRADO
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO