SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1476/2010-R

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1476/2010-R

Sucre, 4 de octubre de 2010  

 

Expediente:                      2007-17130-35-RAC

Distrito:                            Chuquisaca

Magistrado Relator:         Dr. Juan Lanchipa Ponce

En revisión la Resolución 967/07 de 23 de noviembre de 2007, cursante de fs. 530 a 533, pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional interpuesto por Noemí Sonia Bernal Mendoza en representación de la sociedad comercial “Representaciones Santiago SBM S.R.L.” contra Rafael Fernando Uría García, Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la Corporación del Seguro Social Militar (COSSMIL); Ramiro Beltrán García, Autoridad Responsable del Proceso de Contratación (ARPC); y, Gonzalo Jurado Rodríguez, Juan Carlos Barrios Granados, Luis León Ponce, Madeleine Carrasco Linares y Luis Tejerina Ardiles, miembros de la Comisión Calificadora, alegando la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, trabajo, dedicarse al comercio y al debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a) y d) y 16.IV de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Por memorial presentado el 15 de octubre de 2007, cursante de fs. 407 a 413 vta., la recurrente manifiesta que la sociedad comercial “Representaciones Santiago S.B.M. S.R.L.”, fundada en 1996 como empresa unipersonal, se dedica a la importación, exportación y comercialización de mercaderías con experiencia en contrataciones estatales y privadas; habiendo decidido participar en la licitación pública nacional LPCN 01/2007 relativa a la compra de materiales y suministros de oficina gestión 2007, publicada el 29 de marzo de 2007 por COSSMIL, bajo la modalidad “por ítems”, adquiriendo el pliego de condiciones, presentando su propuesta el 27 de abril del citado año, además de la muestra; interviniendo también otras cuatro empresas que presentaron sus propuestas (Servitex, Villena, Industrias Lara Bisch S.R.L., y Carbol).

Refiere que luego de la apertura, calificación y evaluación de propuestas, la Comisión Calificadora emitió informe final de evaluación y recomendaciones de 14 de mayo del referido año, en cuyas conclusiones justifica la descalificación de su empresa aduciendo la falta de presentación del balance general de la última gestión fiscal y que el balance de transformación de 11 de mayo de 2006 que presentó, no cumple con el pliego de condiciones y que el certificado de representación para los materiales de computación se halla en otro idioma. Posteriormente, la ARPC emitió la Resolución Administrativa (RA) 10/2007 de 17 de mayo, resolviendo adjudicar ciertos ítems a las empresas Lara Bisch y Carbol, declarando desiertos otros por exceder el precio base y no haberse presentado propuestas, vulnerando el plazo establecido en el art. 51 inc. i) del Decreto Supremo (DS) 27328 de 31 de enero de 2004, pues la Resolución Administrativa de adjudicación y el informe de calificación y recomendaciones fueron notificados a su empresa recién el 8 de junio de 2007, es decir, aproximadamente dieciséis días hábiles después, cuando la norma establece dos días hábiles.

Asevera que como la Resolución Administrativa emitida lesiona interés y derechos de la sociedad que representa, es así que el 13 de junio de 2007, interpuso recurso administrativo de impugnación, amparado en el art. 155 y ss. del DS 27328, remitido el 15 de junio a conocimiento de la MAE de COSMILL, Rafael Fernando Uría García, quien fuera de plazo legal establecido, dictó la Resolución 058/2007 de 25 de junio, por la que confirma la Resolución impugnada, disponiendo la prosecución del proceso de contratación e instruyendo la ejecución de la boleta de garantía adjunta al recurso; notificándoseles el 26 de junio de 2007, por nota Stria. 548/07, por lo que conforme al art. 166 inc. b) del Reglamento del DS 27328, la vía administrativa quedó agotada no existiendo ningún otro recurso administrativo. 

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La recurrente estima vulnerados los derechos de la empresa a la que representa a la seguridad jurídica, trabajo, ejercicio del comercio y al debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a) y d) y 16.IV de la CPEabrg.

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

Con esos antecedentes interpone recurso de amparo constitucional contra Rafael Fernando Uría García, MAE de COSSMIL; Ramiro Beltrán García, ARPC; Gonzalo Jurado Rodríguez, Juan Carlos Barrios Granados, Luis León Ponce, Madeleine Carrasco Linares y Luis Tejerina Ardiles, miembros de la Comisión Calificadora; solicitando se declare procedente y se conceda la tutela, disponiendo que: i) Se deje sin efecto el informe final de evaluación y recomendaciones de 14 de mayo de 2007 y las Resoluciones Administrativas (RRAA), 10/2007 de 17 de mayo y 058/2007 de 25 de junio; ii) La Comisión de Calificación realice nueva evaluación otorgando el valor correspondiente al balance de transformación y en consecuencia emita un nuevo informe final de evaluación y recomendaciones, sobre el cual se pronuncie la ARPC; y, iii) Se disponga el pago de daños, perjuicios y costas ocasionadas a “Representaciones Santiago SBM SRL”, producto de los actos ilegales denunciados.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 23 de noviembre de 2007, conforme consta en el acta cursante de fs. 524 a 529 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El abogado de la recurrente ratificó los términos del recurso y ampliando señaló: a) Si bien el balance de transformación al 31 de mayo de 2006 que presentaron, no correspondía a las exigencias del pliego de condiciones, adjuntaron una certificación del Colegio de Auditores, acreditando que el mismo se equipara a un balance de apertura y no presentaron balance general porque recién fue aprobado tres días después del vencimiento del plazo para presentar propuestas; b) En cuanto a que no se adjuntó copia de la representación de material de computación y sólo en original y en ingles, de acuerdo al pliego de condiciones esta licitación era bajo la modalidad por ítems, por lo que los motivos de descalificación se debían hacer individualmente, entonces se debió descalificar en ese ítem y no totalmente; c) Se violó normas de procedimiento como el art. 162 del Reglamento del DS 27328, referente al plazo que tenía la MAE para resolver el recurso de impugnación que son cinco días hábiles, los cuales se cuenta desde la recepción, a este efecto presentaron el recurso el 15 de junio de 2007 y tenía el plazo de cinco días para resolver, sin embargo la Resolución 58/2007 fue emitida el 25 de junio, lo que quiere decir que perdió competencia, además la decisión fuera de término implicaba la aceptación del recurso por parte de la MAE, pero al contrario se descalificó a su empresa y se cobró la boleta de garantía; y, d) La entidad recurrida no devolvió las muestras presentadas.

I.2.2. Informe de la autoridad y personas recurridas

Las autoridades recurridas, presentaron el informe escrito cursante a fs. 517 a 522, donde señalan: 1) La empresa recurrente presentó recurso de impugnación citando como motivos de descalificación la mala interpretación del balance de transformación presentado, cuando el motivo de descalificación fue la no presentación del balance general y la inadecuada presentación del certificado de la empresa “Highwell Industrial Co. Ltd.”; 2) La descalificación se basa en la declaración jurada presentada a través del formulario A-8 de su propuesta que menciona en el inc. b) que la empresa cuenta con el balance general de la última gestión fiscal, de acuerdo a ello la Comisión verificó que el balance presentado no correspondía al balance de gestión, sino constituía un balance de transformación a 11 de mayo de 2006, siendo su obligación presentar balance al 31 de diciembre del referido año, según el numeral 20.3.6 del pliego de condiciones; 3) Al haberse presentado un documento diferente al jurado y como no se puede aceptar un balance de transformación como de apertura, pues la empresa al 31 de diciembre del citado año, tuvo movimiento de comercio de siete meses, periodo en el cual podía haber sufrido un descalabro económico o simplemente no reportar índice de liquidez, por lo que presentando un balance de apertura, se hubiese aceptado éste como válido, pero aun cuando jura tenerlo inexplicablemente no lo presenta ignorándose las razones, por lo que la declaración jurada contiene información falsa; y, 4) El segundo motivo de descalificación fue la inadecuada presentación del certificado de representación, pues el documento es un e-mail con traducción, que tampoco evidencia ser legal, ya que no cuenta con membrete de la casa matriz, no tiene sello y cuando la comisión quiso acceder al e-mail, el sistema registro “error” sin poder corroborar la legalidad y veracidad del documento.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 967/07 de 23 de noviembre de 2007, cursante de fs. 530 a 533, denegó la tutela, con los siguientes fundamentos: i) La Comisión verificó que el balance presentado en la propuesta no corresponde al balance de gestión, sino consistía en un balance de transformación al 11 de mayo de 2006, cuando en el formulario A8, la empresa jura que contaba con un balance de gestión siendo su obligación corroborar este extremo; ii) Al señalar que la resolución hubiera sido pronunciada fuera del plazo y que debió aplicarse el silencio positivo, al respecto se debe tener en cuenta el art. 165.2 del Reglamento del DS 27328 establece que una vez vencido el plazo, el recurrente solicitará mediante nota escrita el pronunciamiento expreso de la MAE sobre la reanudación del proceso, lo que fue omitido por la empresa representada por el recurrente; iii) En audiencia se estableció que no existe intención de retener las muestras, además llamaron para que la empresa las recoja para su devolución; y, iv) La autoridad recurrida se sujetó a los procedimientos que rigen la materia, el proceso de contratación pública fue desarrollado conforme a las normas jurídicas en cuanto a su trámite procedimental, además se detalló puntualmente la documentación por la cual fue descalificada y las Resoluciones ya están en ejecución, existiendo empresas adjudicadas, por lo que retrotraer el trámite va contra los intereses públicos.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional

Habiéndose designado Magistrados del Tribunal Constitucional en el marco de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, se reiniciaron las actividades jurisdiccionales, procediéndose al sorteo de la presente causa el 10 de agosto del presente año, por lo que la Sentencia es pronunciada dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis del expediente y de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:

II.1. El Gerente General de COSSMIL designó a Ramiro Beltrán García Cano ARPC mediante Resolución 018/2007 de 13 de febrero, procediéndose al proceso de licitación pública para la adquisición de material de escritorio y suministros (fs. 1 a 3); autorizándose el inicio del proceso de contratación (fs. 26 y 27), publicado en el Sistema de Información de Contrataciones Estatales (SICOES) el 23 de marzo de 2007 (fs. 28 a 31); emitiéndose el pliego de condiciones (fs. 32 a 95), realizándose la reunión de aclaración (fs. 96 a 109); designándose a la Comisión de Calificación (fs. 112 a 118).

II.2. El 27 de abril de 2007, se procedió a la apertura de propuestas (fs. 119 a 162); y el 14 de mayo del mismo año la Comisión de Calificación emitió el informe final de evaluación y recomendaciones en cuyas conclusiones establece que fueron descalificadas por observaciones en su documentación, entre otras, la empresa representada por la recurrente, por cuanto conforme al pliego de condiciones se establece la obligatoriedad de presentar el balance general de la última gestión fiscal o para las empresas de reciente creación balance de apertura, siendo que la indicada presentó balance de transformación al 11 de mayo de 2006, con lo que “no cumple” el requisito; asimismo, porque el certificado de representación para materiales de computación se halla en otro idioma (fs. 255 a 272).

II.3. Por RA 10/2007 de 17 de mayo, la ARPC, adjudicó la adquisición de algunos ítems, declaró desiertos otros y ratificó la descalificación, entre otras, de la empresa representada por la recurrente (fs. 273 a 283).

II.4. Contra la anterior determinación, la empresa representada por la recurrente interpuso recurso administrativo de impugnación (fs. 294 a 298 vta.); que fue resuelto por la MAE por Resolución 058/2007 de 25 de junio, confirmando la RA 010/2007 y asimismo, disponiendo la ejecución de la garantía presentada por la empresa recurrente (fs. 342 a 345).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La recurrente, ahora accionante, denuncia que las autoridades recurridas, hoy demandadas vulneraron los derechos a la “seguridad jurídica”, trabajo, a dedicarse al comercio y al debido proceso de la empresa que representa, porque ésta fue descalificada de la licitación pública de la compra de materiales y suministros de oficina, porque no presentó balance general al 31 de diciembre de 2006, sino un balance de transformación al 11 de mayo del mismo año; asimismo, por haber presentado en ingles la copia de representación para los materiales de computación, siendo que la licitación era por ítems, su descalificación debió ser individual por cada ítem y no total; por su parte, la MAE resolvió su recurso de impugnación por RA 058/2007 de 25 de junio, dictada fuera del plazo establecido por ley. En ese sentido corresponde en revisión, analizar si tales aseveraciones son ciertas y si dan lugar o no a brindar la tutela solicitada.

III.1. Consideraciones previas. Aplicación de la Constitución Política del Estado y el uso de terminología adecuada en la acción de amparo constitucional

        

“De conformidad a lo establecido en el art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE), al ser la Constitución la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y gozar de primacía frente a cualquier otra disposición normativa, a objeto de cumplir el mandato y las funciones establecidas por los arts. 1 y 7 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), 4 de la Ley 003, Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, mediante la SC 0011/2010-R de 6 de abril éste Tribunal determinó que toda su actuación será acorde al nuevo orden constitucional en observancia y coherencia con los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados por el país y que forman parte del bloque de constitucionalidad.

Asimismo, en el orden procesal en lo atinente a la terminología de esta acción tutelar, luego de un análisis normativo a través de la SC 0071/2010-R de 3 de mayo, se unificó criterios y se estableció que para referirse a la persona física o jurídica que interponga esta acción tutelar será “accionante”, y con relación a la autoridad, funcionario, o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. De igual manera, en cuanto a la terminología con referencia a la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.

En los casos en que no sea posible ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, se mantendrá la denegatoria, haciéndose constar tal situación, dado que el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.

Resoluciones que en virtud a los arts. 4 y 44 de la LTC, son de carácter vinculante para todas las autoridades judiciales que actúen como tribunal de garantías constitucionales, como para este Tribunal” (SC 0119/2010-R de 10 de mayo).

III.2. Sobre los derechos invocados

La accionante a tiempo de interponer su recurso de amparo constitucional, como se denominaba entonces, invocó como vulnerados sus derechos al debido proceso, al trabajo y a dedicarse al comercio.

En cuanto al derecho al debido proceso

El art. 115.II de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) establece que el Estado garantiza el derecho al debido proceso. Como garantía en el ámbito penal y sancionatorio administrativo-disciplinario, halla su consagración en el art. 117.I de la CPE, al señalar que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. En este sentido, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también administrativo.

Así también, la garantía del debido proceso, en cuanto a su alcance, ha sido desarrollada por el Tribunal Constitucional en la SC 0655/2010-R de 19 de julio, como: “En cuanto a sus alcances, este Tribunal a través de la SC 0160/2010-R de 17 de mayo, reiterando la jurisprudencia, señaló que:'…ya fue desarrollado y entendido por este Tribunal como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales'”.

Derecho al trabajo y a ejercer el comercio

La Constitución Política del Estado vigente, en la Primera Parte, Título II, Capítulo Quinto referido a los Derechos Sociales y Económicos, Sección III sobre el Derecho al Trabajo y al Empleo, en el art. 46 establece que: “I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna; 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”. En cuanto a su conceptualización, este Tribunal en la SC 549/2007-R citando a su vez como referente a la SC 1132/2000 señaló que el derecho al trabajo es la: "(…) la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia”.  

III.3. Análisis del caso de autos

De los antecedentes que cursan en obrados, se establece que la empresa representada por la hoy accionante, participó de la licitación pública para la provisión de materiales emitida por COSSMIL, sometiéndose a las exigencias establecidas en el pliego de condiciones que establece las reglas para participar en el proceso de contratación, donde en el punto 7.2 inc. a) referente a la descalificación de propuestas señala: “La Comisión de Calificación procederá a descalificar las propuestas presentadas, por las siguientes causas: a) Cuando el proponente hubiese omitido la presentación de cualquier documento requerido en el Pliego de Condiciones, entendiéndose como omisión no sólo la falta de documentos, sino que cualquier documento presentado no cumpla con las condiciones de validez requeridas y no se considere error subsanable.”; del mismo modo, según el punto 32.2 inc. l) “Se consideraran errores no subsanables, siendo objeto de descalificación, los siguientes: l) La ausencia de documentación y aspectos solicitados, específicamente en el Documento Base de Contratación, de acuerdo al tipo de Contratación.”. De otro lado, la empresa proponente presentó declaración jurada a través del formulario A-8 donde la representante jura que presenta “Balance General de la última gestión fiscal”; empero, de obrados se establece que la empresa no cumplió con este requisito, ya que presentó otro documento como es el “Balance de Transformación”, que no se encuentra dentro los requisitos, documentación diferente a la solicitada y a lo declarado por la empresa, y al no tratarse de una empresa de reciente creación tampoco podía presentar “Balance de Apertura”.

En autos, la Comisión de Calificación procedió a descalificar a la empresa representada por la recurrente por no cumplir con los requisitos establecidos en el Pliego de Condiciones; por su parte la ARPC siguiendo las recomendaciones de dicha Comisión, a través de la Resolución impugnada ratificó la decisión tomada, porque está se adecua a las normas que rigen el proceso de contratación como el DS 27328, vigente entonces, normativa a la que se sometió la empresa al participar en la licitación pública; por lo que al haber sido descalificada por incumplimiento de los requisitos establecidos, la ARPC y los miembros de la Comisión Calificadora no incurrieron en acto ilegal alguno.

Otro aspecto denunciado de ilegal es que la Resolución que resuelve la impugnación fue pronunciada fuera del plazo que establece el art. 162.II del Reglamento del DS 27328, aduciendo que por ello la autoridad perdió competencia, al respecto cabe señalar que se debe tener en cuenta lo establecido en la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, que sobre el particular señala: "la acción de amparo, es un mecanismo de protección eficaz y pertinente para el resguardo del derecho al debido proceso en todos sus elementos incluido el juez natural, pero, solamente en sus elementos imparcialidad e independencia", más adelante precisó que: "la protección del tercer componente del juez natural, es decir el referente a la competencia en cuanto a los supuestos de hecho referentes a la usurpación de funciones que no estén establecidas por ley, ejercicio de potestad administrativa que no emane de la ley y resoluciones judiciales emitidas en ejercicio de Jurisdicción que no emane de la Ley o que fueren pronunciadas por autoridad jurisdiccional suspendida en el ejercicio de sus funciones o que hubieren cesado en las mismas; se encuentran resguardados específicamente por el recurso directo de nulidad". Efectuada dicha precisión se constata que en este caso, la accionante debió acudir a la vía idónea, toda vez que la protección que solicita sobre la presunta pérdida de competencia de la MAE de acuerdo al entendimiento jurisprudencial citado es materia de un recurso directo de nulidad y no de una acción de amparo. A lo que se añade que este hecho en ningún momento fue denunciado o reclamado ante la propia MAE que emitió la Resolución, pues no cursa en obrados que la emisión de la Resolución fuera del plazo establecido haya sido oportunamente reclamada, por lo que se establece que la MAE tampoco vulneró los derechos constitucionales, sino que la accionante con su pasividad o inacción se sometió a la autoridad, no siendo inclusive ético, que ante el resultado adverso se cuestione lo no observado en tiempo oportuno, por lo que corresponde denegar la tutela.

Por lo expuesto precedentemente, el Tribunal de garantías al haber denegado el entonces recurso, ha compulsado debidamente los antecedentes del caso y dado aplicación correcta a los alcances de esta acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión resuelve APROBAR la Resolución 967/07 de 23 de noviembre de 2007, cursante de fs. 530 a 533, pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; y en consecuencia, DENIEGA la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene el Magistrado, Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés, por haber sido declarado en comisión.

Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce

PRESIDENTE

Fdo.Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO

Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA