SENTENCIA CONSTITUCIONAL 2857/2010-R
Fecha: 10-Dic-2010
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 2857/2010-R
Sucre, 10 de diciembre de 2010
Expediente: 2009-19290-39-RAC
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
En revisión la Resolución 010/2009 de 18 de febrero, cursante de fs. 509 a 514, pronunciada por la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, presentado por Israel Hugo Centellas Vargas y Lorena Concepción Indaburu Irusta en representación de William Alberto Rojas Peñaloza, representante legal de la empresa constructora “Casa Propia” S.A. contra Juan Fernando del Granado Cossio, Alcalde; Luis Antonio Revilla Herrero, Presidente del Concejo Municipal; y César Rodolfo Mercado Mercado, Oficial Mayor de Gestión Territorial, todos del Gobierno Municipal de La Paz, alegando la vulneración de los derechos que representa su mandante al trabajo, a formular peticiones y a la propiedad privada, citando al efecto el art. 7 incs. d), h) e i) de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En el recurso presentado el 21 de enero de 2009, y el de subsanación de 9 de febrero del mismo año, cursantes de fs. 161 a 171 vta. y 213 a 215 vta., los recurrentes sostienen:
Un vez culminado en su totalidad la construcción de la obra gruesa del edificio “Valeria”, y no habiendo despachado el Gobierno Municipal de La Paz el trámite de aprobación de planos, se emitió la Ordenanza Municipal (OM) 312/2005 de 30 de junio, por la cual se aprobó “proceso voluntario, transitorio, excepcional y final de regularización de construcciones fuera de norma, edificadas hasta el 31 de diciembre de 2004”, con fecha límite de regularización hasta el 31 de diciembre de 2007, indicándose en la misma que se benefician con este proceso las edificaciones contenidas en las previsiones del art. 15 inc. c) de la OM 76/2004 de 17 de mayo, el cual hace mención a las construcciones que no tienen planos arquitectónicos aprobados, como es el caso del edificio “Valeria”.
Verificando que se encontraban dentro de las previsiones contempladas por la citada Ordenanza Municipal, se acogieron a la misma; sin embargo, mediante diferentes informes cursados por el Municipio, fundan la improcedencia del trámite en el hecho de que el edificio “Valeria” supuestamente no estaba concluido o construido el año 2004, señalando que la OM 312/2005, sólo abarca a las edificaciones concluidas hasta diciembre de 2004, advirtiendo que en el propio Municipio existía confusión con relación a los diferentes términos que se utilizaban con igual significado como construcción y edificación, por OM 650/2006 de 6 de diciembre, en su artículo segundo se define que se debe entender por construcción edificada “…a la que culminó la estructura, muros de cerramiento, tabiques, cierre de vanos con puertas y ventanas, (…) instalaciones eléctricas y sanitarias…” (sic); presupuesto que cumplía el edificio “Valeria” al 31 de diciembre de 2004, estando concluida en un cien por ciento la obra gruesa y en un noventa y cinco por ciento la obra fina, siendo el informe DAT-USCT 1476/2008, el último que se les entrega el 16 de octubre, por el que se les niega el trámite de regularización.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Los recurrentes a nombre de su representado sostienen que las autoridades recurridas vulneraron los derechos al trabajo, a formular peticiones y a la propiedad privada, citando al efecto el art. 7 incs. d), h) e i) de la CPEabrg.
I.1.3. Autoridades recurridas
Presenta recurso de amparo constitucional contra Juan Fernando del Granado Cossio, Alcalde; Luis Antonio Revilla Herrero, Presidente del Concejo Municipal; y César Rodolfo Mercado Mercado, Oficial Mayor de Gestión Territorial, todos del Gobierno Municipal de La Paz, solicitando que sea declarado procedente el recurso de amparo constitucional pidiendo que el Gobierno Municipal de La Paz, cumpla con la OM 312/2005, a favor de la empresa constructora “Casa Propia” S.A., debiendo proceder en los términos establecidos en la regularización del edificio “Valeria”, ubicado en la av. Hugo Estrada 82, esquina Guerrilleros Lanza de la zona de Miraflores, aceptando el pago de la multa determinada en el informe DAT-UAFP 559/2006 de 9 de agosto, de la Unidad de Administración y Fiscalización de Proyectos, conforme lo prevé el artículo sexto en sus “incisos a) o b)” (sic); hasta concluir con la entrega a cada uno de los copropietarios del edificio, de los planos de funcionamiento, hecho también previsto en el artículo décimo primero.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
En la audiencia pública celebrada el 18 de febrero de 2009, cursante de fs. 502 a 508 vta., a la que asistió la parte recurrente, las autoridades recurridas y los terceros interesados, en ausencia del representante del Ministerio Público, se suscitaron las siguientes actuaciones:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
Los recurrentes ratificaron los términos de su recurso.
I.2.2. Informe de las Autoridades recurridas
Los apoderados de las autoridades recurridas presentaron informe escrito cursante de fs. 490 a 501, ratificado en audiencia, en el que señalaron:
a) Encontrándose el edificio “Valeria” construido y habitado por los copropietarios, la demanda debió ser planteada por ellos o mediante poder especial.
b) El testimonio 31/03 de 12 de marzo de 2003, por el cual se otorga poder de representación por parte del Directorio a favor del presidente del Directorio William Alberto Rojas Peñaloza que en consideración a los Estatutos de la empresa se encuentra caducado en razón a que hasta el momento de la presentación del informe, transcurrieron más de cinco años, sin que conste en obrados documento alguno que acredite la restructuración del Directorio.
c) El recurso de amparo constitucional, fue deducido únicamente contra el Presidente del Concejo Municipal y no así contra todos los miembros del Concejo Municipal lo que amerita declarar la improcedencia, considerando que en el petitorio se solicita el cumplimiento de la OM 312/2005.
d) El Alcalde Municipal no ha tenido participación alguna en los supuestos hechos que han motivado el presente recurso, por la razón de que no tuvo participación en el proceso administrativo de referencia.
e) La empresa representada por el mandatario de los recurrentes incumplió las normas de uso de suelo, toda vez que el art. 15 inc. c) del Procedimiento Técnico Administrativo, establece como infracción a las disposiciones técnico administrativas municipales la construcción que no tenga planos arquitectónicos aprobados.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Los terceros interesados se hicieron presentes en la Audiencia, pero no intervinieron en esta, ni remitieron informe escrito alguno.
I.2.4. Resolución
Mediante Resolución 010/2009 de 18 de febrero, cursante de fs. 509 a 514, la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, denegó el amparo constitucional solicitado en contra de Juan Fernando del Granado Cossio, Alcalde Municipal; y Luis Antonio Revilla Herrero, Presidente del Concejo Municipal; y concedió la tutela disponiendo lo siguiente: 1) Queda abierta la vía para hacer valer sus derechos respecto a la Resolución Técnica Administrativa 08/2005 de 28 de enero; 2) Se aplique el procedimiento que imponen las normas internas de la Alcaldía Municipal, a partir de la Ley de Municipalidades en la tramitación efectuada en la cual se pretende el cumplimiento de la OM 312/2005, y se concluya de forma debida; tomando en cuenta las documentación y todas las pruebas presentadas por el impetrante y con su resultado se provea conforme a los antecedentes presentados por la parte recurrente y la reglamentación que corresponde a la Alcaldía Municipal de La Paz.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
El presente recurso de amparo constitucional, fue recibido el 25 de febrero de 2009; sin embargo, ante la renuncia de los Magistrados del Tribunal Constitucional, las causas en trámite quedaron paralizadas. Al haberse designado a las nuevas autoridades y reiniciado las labores jurisdiccionales por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, se produjo el sorteo de la presente causa el 19 de octubre de 2010, por lo que la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes cursantes en obrados, se llega a las siguientes conclusiones:
II.1. Por OM 312/2005 de 30 de junio, se aprobó “proceso voluntario, transitorio, excepcional y final de regularización de construcciones fuera de norma edificadas hasta el 31 de diciembre de 2004”, con fecha límite de regularización hasta el 31 de diciembre de 2007 (fs. 365 a 371).
II.2. Por informe DAT-USCT 1476/2008 de 29 de septiembre, Carol Lozano Pozo, Aprobadora de Proyectos Patrimoniales, Coordinadora Macro Distrito 7 - CUC del Municipio de La Paz, concluyó que en función a los antecedentes descritos y al haberse emitido el informe “INT. CPGT 40/08-09/JRC-072” (sic), en respuesta a similar solicitud, corresponde ratificar la improcedencia de la solicitud realizada para la regularización de los planos del edificio “Valeria”, siendo notificados los interesados el 16 de octubre de 2008 (fs. 88 a 89).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los recurrentes, ahora accionantes, sostienen que los recurridos, hoy demandados, lesionaron su derecho al trabajo, a formular peticiones y a la propiedad privada, por cuanto verificando que se encontraban dentro de las previsiones contempladas por la OM 312/2005, por la cual se aprobó “proceso voluntario, transitorio, excepcional y final de regularización de construcciones fuera de norma edificadas hasta el 31 de diciembre de 2004”, se acogieron a la misma; sin embargo, mediante diferentes informes cursados por el Municipio, fundan la improcedencia del trámite en el hecho de que el edificio “Valeria” supuestamente no estaba concluido el año 2004; empero, la obra gruesa estaba concluida en un cien por ciento y en un noventa y cinco por ciento la obra fina, siendo el informe Int. DAT-USCT 1476/2008, el último que se les entrega el 16 de octubre, por el que se les niega el trámite de regularización. En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si los actos ilegales son ciertos para conceder o denegar la tutela.
III.1. Consideraciones sobre la aplicación de la Constitución Política del Estado vigente
Como este recurso, ahora acción, fue presentado y resuelto por el Tribunal de garantías en vigencia de la Ley Fundamental abrogada, es pertinente determinar, antes de analizar la Resolución venida en revisión, qué norma constitucional se aplicará.
En ese sentido, conforme a los fundamentos desarrollados en la SC 0006/2010-R de 6 de abril, partiendo del principio pro hómine, contenido en los arts. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 13.IV y 256 de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), el juzgador debe aplicar aquellas normas que resulten más favorables para la persona, su libertad y derechos, así como interpretar esas normas de manera más amplia.
En similar sentido, de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la norma, entre varios entendimientos posibles, debe optarse por aquél que limite en menor medida el derecho o garantía que se denuncia como vulnerado; es decir, se debe elegir la interpretación más extensiva en cuanto al reconocimiento de derechos y una interpretación más restringida cuando se establezcan límites al ejercicio de los mismos.
Conforme a dichos principios, siendo, por regla general, más garantista la Ley Fundamental vigente, es natural aplicarla; empero, en cada caso concreto, se realizará el análisis de las normas constitucionales para dar preferencia a aquellas que resulten más favorables para el recurrente, actual accionante.
III.2. Sobre la armonización de términos procesales constitucionales
La Constitución Política del Estado vigente dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128, prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III, establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la acción de libertad…”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada, y en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…”.
Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…”.
En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante”, y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. De igual manera, en cuanto a la terminología con referencia a la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.
En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R de 10 de mayo y AC 0107/2006-RCA de 7 de abril, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la LTC, incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC). Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R de 6 de diciembre, inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” el recurso.
No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que: “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.
III.3. El amparo constitucional y el principio de subsidiariedad
Al igual que el hábeas corpus, la Constitución abrogada concebía al amparo constitucional como un recurso, y así se denomina también en la Ley del Tribunal Constitucional, en tanto que la Constitución vigente utiliza la denominación de acción de amparo constitucional, entendiéndola como el derecho que tiene la persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, frente a actos ilegales provenientes de funcionarios públicos o de particulares.
El amparo constitucional también está integrado por una serie de actos de procedimiento como la demanda, el informe, la audiencia, la resolución y su posterior revisión por el Tribunal Constitucional, que configuran un proceso constitucional autónomo, de carácter extraordinario, tramitación especial y sumaria, en el que existe un derecho o garantía presuntamente vulnerada y una pretensión, partes discrepantes, un procedimiento específico conforme al cual se lleva adelante el amparo, y un juez o tribunal que lo resuelve.
Además de la concepción del amparo constitucional como acción -derecho- y proceso, también se configura como un medio jurisdiccional para la defensa de derechos y garantías; y en ese sentido, debe ser entendida como una garantía constitucional jurisdiccional prevista a favor de las personas para la defensa de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. De ahí se explica, precisamente, la denominación otorgada por la Constitución Política del Estado vigente, que en el Capítulo VII, Título IV del Libro Segundo, hace referencia a las Garantías jurisdiccionales y acciones de defensa, encontrándose dentro de estas últimas el amparo constitucional.
La actual acción de amparo constitucional mantiene la configuración procesal prevista en la Constitución abrogada, aunque con algunas modificaciones no sustanciales, como la precisión relativa a la procedencia de la acción contra actos u omisiones ilegales o indebidas de servidores públicos, persona individual o colectiva. Esta acción comparte muchas de las características de la acción de libertad: sumariedad y el carácter inmediato de la protección, al consignarse un procedimiento rápido, sencillo y con escasos ritualismos, así como la generalidad, que implica que la acción puede ser presentada sin excepción contra los servidores públicos y particulares.
En la Constitución vigente se mantienen los principios que configuran el amparo constitucional: la subsidiariedad y la inmediatez. Por el primero, la acción de amparo constitucional sólo es procedente cuando no existen o se han agotado los mecanismos o recursos que franquea la ley, apareciendo esta acción como el único medio de defensa, para la protección inmediata del derecho o garantía, es así, que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado; y por tanto, tampoco otorgar la tutela.
En otras palabras, el recurso de amparo no puede reemplazar a los medios o recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para lograr la reparación de los derechos supuestamente vulnerados; sin embargo, el art. 129 de la CPE, al igual que el art. 19 de la CPEabrg hace referencia al principio de inmediatez, cuando señala que la acción de amparo se interpondrá “siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías”; ello significa que la acción de amparo constitucional busca proteger de manera oportuna el derecho o garantía y por eso, su configuración procesal es sencilla y expedita para la protección inmediata del derecho, despojada de todo trámite e incidente que podría demorar la tutela.
De acuerdo a lo anotado, en virtud al principio de subsidiariedad, el amparo constitucional no procede cuando existen otros mecanismos para la protección del derecho o garantía supuestamente lesionado. En ese sentido, el Tribunal Constitucional, en las SSCC 0648/2007-R, 0657/2010-R, 0692/2010-R, entre otras, ha reiterado las subreglas contenidas en la SC 1337/2003-R: “…cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y; b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.
III.4. El caso analizado
Los accionantes sostienen que las autoridades demandadas lesionaron su derecho al trabajo, a formular peticiones y a la propiedad privada, por cuanto verificando que se encontraban dentro de las previsiones contempladas por la OM 312/2005, por la cual se aprobó el “proceso voluntario, transitorio, excepcional y Final de regularización de construcciones fuera de norma edificadas hasta el 31 de diciembre de 2004”, se acogieron a la misma; sin embargo, mediante diferentes informes cursados por el Municipio, fundan la improcedencia del trámite.
De la literal que cursa en el expediente, se ha corroborado que el representado de los accionantes ante la emisión y notificación que se le hizo el 16 de octubre de 2010, con el informe DAT-USCT 1476/2008, emitido por la Aprobadora de Proyectos Patrimoniales del Municipio de La Paz, dando por finalizada su solicitud para la regularización de los planos del edificio “Valeria”, declarándola improcedente, pudo activar el recurso de revocatoria, específicamente contemplado en el art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), siendo procedente en el presente caso por disposición del art. 56 de la misma Ley, el cual dispone que: Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos a criterio de los interesados afecten o lesionen sus derechos subjetivos o intereses legítimos”. Corresponde aclarar que en el presente caso aplica la utilización de la Ley de Procedimiento Administrativo en supletoriedad de la Ley de Municipalidades, basado en el art. 2.I de la citada Ley de Procedimiento Administrativa, el cual preceptúa que los Gobiernos Municipales como parte de la Administración Pública ajustarán todas sus actuaciones a sus disposiciones.
Sin embargo, los accionantes al no interponer el recurso de revocatoria, desconocieron la naturaleza jurídica esencialmente subsidiaria en la protección de los derechos y garantías constitucionales que caracteriza al amparo constitucional, no pudiendo activarse esta acción tutelar, al no haberse agotado previamente las vías ordinarias de defensa, conforme se ha desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3.
En consecuencia, la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, al haber concedido parcialmente la tutela solicitada dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, no ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al presente caso
POR TANTO
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8 y 102.V de la LTC, REVOCA en parte la Resolución 010/2009 de 18 de febrero, cursante de fs. 509 a 514, pronunciada por la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; y en consecuencia, DENIEGA en todas sus partes la tutela solicitada; sin embargo, en virtud a los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, se dejan subsistentes los actos emergentes de la concesión de la tutela otorgada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA