SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2570/2012

         El Estatuto del Funcionario Público (EFP) en el art. 45 y ss., así como el Reglamento al Estatuto del Funcionario Público (DS 25749 de 24 de abril de 2000), determinan el régimen de derechos laborales aplicables a servidoras y servidores públicos, con disposiciones relativas a jornada laboral, horario de trabajo, permisos, licencias, vacaciones y remuneraciones, aguinaldo y otros.

         Estos derechos laborales de los servidores y las servidoras públicas son reconocidos en el seno de la normativa que regula el ejercicio de la función pública, existen disposiciones laborales que por su naturaleza también deben abarcar a los servidores públicos, pues si bien éstos no se encuentran dentro del régimen laboral común, al brindar servicios públicos para el Estado en relación de dependencia, éstos ejercen el derecho al trabajo, mismo que como todos los derechos fundamentales tiene un contenido mínimo esencial (núcleo esencial) que no puede ser desconocido ni restringido.

         Al respecto, reconocido el derecho fundamental para los servidores públicos es menester que éste cuente con las garantías jurisdiccionales que permitan su materialización, porque la garantía jurisdiccional es la posibilidad concreta de que un derecho se efectivice, sin la existencia de la garantía correspondiente al derecho, éste se convierte en una declaración prosaica de una aspiración que nunca podrá llegar a efectivizarse. El Constituyente en Bolivia, al diseñar el modelo de Estado ha tomado las previsiones al trazar el contenido normativo de los derechos fundamentales, de crear los marcos normativo procesales, para que estos derechos al igual que los derechos legales cuenten con aptos mecanismos procesales de efectivización, en miras a no permitir la impunidad en el incumplimiento del principio del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte del Estado y de particulares (en los casos de aplicación horizontal).

         En esa dimensión para efectivizar elementos del derecho al trabajo de las servidoras y servidores públicos, se ha previsto en el art. 52 del EFP, que el Órgano Rector del Sistema de Administración de Personal, propondrá al Poder Ejecutivo, ahora Órgano Ejecutivo, en un plazo no mayor a seis meses a partir de la publicación del Estatuto del Funcionario Público, para su vigencia mediante decreto supremo, las normas reglamentarias referidas al Régimen Laboral. De ahí que el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, dicta a través de la Resolución Ministerial (RM) 14/10 del 18 de enero de 2010, el Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos, que tiene por objeto establecer el procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación al régimen laboral establecido en el Estatuto del Funcionario Público.

         La norma descrita determina concretamente el procedimiento de impugnación por incumplimiento del régimen laboral, el mismo procesalmente está contenido por dos recursos el de revocatoria y el jerárquico; el primero se presenta ante la misma autoridad que hubiese emitido el acto administrativo objeto de impugnación, ante la negativa expresa de concesión del recurso o ante la negativa emergente del silencio administrativo, el impugnante podrá presentar el recurso jerárquico ante la misma autoridad que no concedió el recurso de revocatoria, quien elevará el recurso a conocimiento del Ministro del Trabajo, Empleo y Previsión Social. El art. 34 del glosado Reglamento, establece los presupuestos en los que queda agotada la vía administrativa impugnatoria en relación a los derechos de las servidoras y servidores públicos por infracción de derechos laborales.

         El Constituyente boliviano en 2009, ha diseñado un modelo de Estado que ha cambiado radicalmente en relación al anterior modelo de Estado (Constitución de 1967 reformada en 1994 y en 2004), pues ha incorporado a la noción de Estado Unitario la noción de Estado con Autonomías, esto quiere decir que el Estado burocráticamente ya no se configura como en 1994 en un Estado central en búsqueda de la descentralización administrativa, sino más bien se configura en un Estado unitario cuya esencia es la redistribución de las funciones de poder público no sólo entre los órganos tradicionales de la democracia occidental (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sino más bien, entre una pluralidad de instancias de Gobierno que asumen responsabilidades al igual que el nivel central de Gobierno en cuanto a la satisfacción de los derechos fundamentales (en el marco competencial prediseñado), planteando un modelo de microcosmos político cuya vocación en cuanto a la protección de los derechos fundamentales es la protección multinivel de los derechos.

         La autonomía municipal, es uno de los primeros regímenes autonómicos que aparece formalmente en el ordenamiento jurídico boliviano (junto con el universitario), aunque su configuración inicial (Constitución de 1938) dista mucho de la esencia de la autonomía, recordemos por ejemplo que el Presidente era quien designaba al Alcalde en ese sistema. Sin embargo, el proceso real y concreto de avance autonómico se da en el escenario de la Constitución de 1967 (que recoge la Constitución de 1947) sobre una manera autónoma de elección del Alcalde municipal, ese proceso se fue fortaleciendo con la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985, en plena era democrática y se profundiza con la reforma constitucional de 1994, la Ley de Participación Popular de 1994 y la Ley de Municipalidades de 1999, dando pie cada vez más a una verdadera estructura autónoma cuyo desarrollo progresivo se ve finalmente alumbrado por la redefinición estatal que realiza el Constituyente el 2009. Un elemento de suma relevancia a la configuración de la autonomía en el seno municipal es la pretensión normativa de establecer la institucionalización de los funcionarios municipales, esto a partir de la consagración de la labor asignada a los municipios de llevar adelante procesos de instauración interna de un sistema de carrera administrativa municipal.

         En ese cometido, por analogía se puede hacer referencia a la interpretación que realizó el anterior Tribunal Constitucional en la SC 1801/2011-R de 7 de noviembre, que moduló el entendimiento sobre la obligatoriedad que tenían los funcionarios municipales de acudir a la Superintendencia del Servicio Civil, para ejercer reclamaciones relativas a su desempeño (ingreso, promoción y retiro del servicio público municipal), señalando: “En principio, corresponde recordar que si bien este Tribunal a través de la         SC 0022/2004-R, de 7 de enero, estableció que los funcionarios municipales debían acudir ante la Superintendencia del Servicio Civil mediante recurso jerárquico; empero, en el marco de una interpretación sistemática de las disposiciones legales que regulan la administración de los recursos humanos y el uso de los recursos de revocatoria y jerárquico en el ámbito municipal; es preciso reencausar el entendimiento jurisprudencial referido precedentemente, con relación al agotamiento de las instancias legales previas, en este propósito, corresponde señalar que por mandato expreso del art. 228 de la CPE 'La Constitución Política del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones'; por otra parte, conforme al art. 1 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000 que modifica el art. 3.III del Estatuto del funcionario público (EFP), las carreras administrativas en los Gobierno Municipales se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido del referido Estatuto; concordante con el art. 3.I inc. a) del Anexo al Decreto Supremo 26740, la Carrera Administrativa Municipal se rige por el Título IV, Capítulo V de la Ley de Municipalidades.

Asimismo, en cuanto a los trámites administrativos, éstos deben sujetarse al procedimiento de los recursos de revocatoria y jerárquicos, especialmente a lo previsto en el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 en su art. 7, que señala: 'Carrera Administrativa con Legislación Especial. I. Los funcionarios de las carreras con Legislación Especial, en aplicación de lo establecido en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, no se encuentran sometidos a la jurisdicción de la Superintendencia. II. Las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable, serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas'.

         En este contexto, se concluye, que en función de lo dispuesto por el art. 228 de la CPE y del art. 3.I inc. a) del Anexo al DS 26740 de 4 de agosto de 2002, es de preferente aplicación la Ley de Municipalidades a la problemática planteada; en cuyo mérito, en el caso concreto, debió haber sido tramitado y resuelto en la instancia municipal, los recursos jerárquicos presentados por los actores, conforme además preveé el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 en su art. 7, al disponer que las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable -municipal- serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas”.

         Si bien el entendimiento no fue producido sobre el escenario de supuestos fácticos similares el razonamiento es en lo absoluto importante a la resolución del caso de autos en cuanto a la aplicación del principio de subsidiariedad, pues se dejó sentado con el entendimiento pronunciado en aquella oportunidad que el escenario de regulación de los derechos de las servidoras y servidores municipales es el escenario municipal y no así el central, ello no obedece simplemente a la sistematización de las normas glosadas en la jurisprudencia referida sino como se dijo a la reconfiguración filosófica misma del Estado, pues resulta lógico y proporcional que los derechos de los funcionarios municipales sean regulados a nivel municipal, pues la autonomía lejos de ser un discurso de organización administrativo es una realidad palpable que implica la existencia de deberes concretos de las autoridades autonómicas, entre ellos de crear normativa en el marco de sus competencias de acuerdo al art. 7 inc. 9) de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), que señala como fines de los gobiernos autónomos: “Promover la participación ciudadana y defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado y la ley”. En ese orden de cosas el Gobierno Autónomo Municipal tiene como finalidad contribuir a la satisfacción de las necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y el desarrollo humano sostenible del Municipio.

Conforme al fin señalado, y ejerciendo la autonomía municipal, que consiste en la potestad normativa, fiscalizadora, ejecutiva, administrativa y técnica ejercida por el Gobierno Autónomo Municipal en el ámbito de su jurisdicción territorial y las competencias establecidas por la Constitución y la ley, así cada Autonomía Municipal tiene la potestad de dictar normas y resoluciones, determinando sus políticas y estrategias municipales, la programación y ejecución de toda gestión jurídica, administrativa, técnica, económica, financiera, cultural y social; como también la potestad coercitiva para exigir el cumplimiento de sus disposiciones. El art. 3 del EFP, establece un régimen especial de carrera administrativa en los Gobiernos Municipales, por lo que de conformidad al art. 61 de la LM, se establece la carrera administrativa municipal; sin embargo, hasta la fecha como informa el Director General del Servicio Civil del Ministerio del Trabajo, ningún Gobierno Autónomo Municipal en Bolivia ha implementado la carrera administrativa municipal (fs. 103).

         La singularidad y aparente “sencillez” de un problema social, puede llegar a develar una terrible patología en el seno de una sociedad, pues el hecho de que una Secretaria que no recibe sus salarios y después de diez años de trabajo en instituciones municipales sin haber sido institucionalizada, no tenga cauces claros de impugnación en la misma institución municipal, encontrándose en desprotección devela la sistemática situación de otros miles de funcionarios municipales.

         La nueva concepción de Estado en Bolivia incorpora nuevos principios ético morales de la sociedad, los mismos que deben irradiar las relaciones sociales en este país, en ese orden de cosas a la luz de los principios suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) resulta totalmente irrazonable esta situación sistemática inconstitucional en los Gobiernos con Autonomía Municipal.

Consecuentemente, la accionante sólo tenía la vía extraordinaria del amparo constitucional para demandar el respeto de su derecho lesionado, por ende corresponde realizar un análisis del fondo de la problemática, no sin antes señalar que llama la atención que el Gobierno Autónomo Municipal no ha asumido el deber que tiene de garantizar el goce efectivo de los derechos de los servidores públicos en cuanto a tales, permitiendo a éstos tener vías expeditas de reclamación a nivel de la Municipalidad, ya que no resulta razonable que sea directamente el Alcalde quien deba ocuparse de trámites de Administración de Personal, es decir, como Máxima Autoridad del Ejecutivo Municipal (MAE) su rol y compromiso con la población es dedicarse a labores de trascendencia municipal en miras al bienestar de la comunidad local. Por ello la problemática concreta devela la inexistencia de cauces jurídicos claros a efectos de hacer valer derechos de servidores públicos municipales, quienes tienen que recurrir directamente ante la MAE, y posteriormente a la vía de la acción del amparo constitucional, desnaturalizando ambas instancias; de un lado la MAE Municipal, que como se dijo debería ocuparse de la buena gestión y dirección ejecutiva de la Municipalidad; y la vía de la acción de amparo constitucional que tiene naturaleza subsidiaria y extraordinaria, una vez agotadas las instancias de impugnación previstas.