SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0355/2013

Por memorial remitido por fax (fs. 78 a 86), recibido vía courier en este Tribunal el 5 de febrero de 2013, cursante de fs. 87 a 91 vta., el Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Álvaro Marcelo García Linera, como representante del órgano que generó la norma impugnada de inconstitucional, expresó: a) En cuanto al tema en concreto, el antes denominado Tribunal Constitucional pronunció la SC 2626/2010-R de 10 de diciembre, estableciendo que: “…no proceder a la revisión de títulos ejecutoriales agrarios tramitados por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, el ex Instituto Nacional de Colonización o el Instituto Nacional de Reforma Agraria, que aparentemente cuenten con vicios de nulidad absoluta o relativa que se encontrarían por el transcurso del tiempo dentro del radio urbano, a través del órgano encargado para ello que por el principio de especialidad se centra en el Tribunal Agrario Nacional, sería la aceptación de que estos son definitivos y que el transcurso del tiempo y circunstancias convalidaron los vicios con los que habrían sido emitidos, situación imposible de aceptación, por cuanto todo acto que se hubiere formado con vicios se tiene que éste nunca nació a la vida jurídica…”; b) Conforme a lo citado, la jurisdicción competente para revisar la validez o no de un título ejecutorial, es la jurisdicción agraria, sin importar que posteriormente el predio rural sea considerado como urbano, como sucede en el caso de autos; situación que al haber ya sido dilucidada por la jurisdicción constitucional, no debería volver a alegarse para fundamentar la inconstitucionalidad de los artículos que el accionante señala en su demanda; c) Si bien la acción menciona las disposiciones legales consideradas como inconstitucionales así como los presupuestos constitucionales supuestamente infringidos, omitió efectuar la fundamentación correspondiente respecto a cada artículo impugnado de inconstitucional y su vinculación con las normas constitucionales, limitándose a exponer una relación de hechos relativos al proceso en cuestión; d) En la acción se indica que la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, al disponer la nulidad del título ejecutorial que conlleva la nulidad del proceso agrario, el cual sirvió de base para la emisión del mismo, vulnera el art. 56 de la CPE; por cuanto, dicha nulidad no debería afectar a predios ubicados en el área urbana, restringiendo así el derecho a la propiedad privada. En ese sentido, resalta que este derecho no es absoluto y sin límite alguno, sino delimitado porque se debe tratar de un derecho eficaz y cumplir una función social; razón por la cual, la validez o invalidez de títulos ejecutoriales debe ser discutida en la vía agraria, sin que ello vulnere de modo alguno el derecho referido, siendo que es la propia Ley Fundamental la que reconoce la existencia de la propiedad urbana y rural; por tanto, al ser el origen del derecho de propiedad agraria el título ejecutorial, que por disposición constitucional es revisable, debe cuidarse que el derecho adquirido no sea consecuencia de procesos viciados con nulidad absoluta cual determina el art. 50.I, II, III y IV de la LSNRA; e) La nulidad puede viciar de ineficacia o invalidez permanente al título ejecutorial al conllevar que el acto nunca haya sido válido al tener una invalidez e ineficacia ab initio; es decir, su ineficacia se prolongaría desde el inicio del proceso agrario por la gravedad de las causales de nulidad absoluta que son materia de orden público; f) El accionante manifiesta que la propiedad privada urbana no está sujeta a reversión, por lo que la nulidad del título ejecutorial no podría tener como efecto que la propiedad vuelva al dominio originario del Estado, el cual no podría dotarla o adjudicarla conforme al régimen agrario, al tratarse de una propiedad reconocida como urbana. Al respecto, el art. 57 de la CPE, establece que la propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión, tratándose de una propiedad sujeta sólo a expropiación con los límites de orden legal; siendo claro que la norma constitucional indicada alude a un derecho de propiedad no discutido por ninguna vía, no pudiendo confundirse con una propiedad sujeta a nulidad y menos con la reversión constitucional de la propiedad rural que sí se halla permitida; g) La propiedad originalmente agraria ahora incorporada al área urbana, cuyo título ejecutorial fuere anulado, tendrá como consecuencia que las tierras nunca hubieran salido del dominio originario del Estado y el titular tendrá derecho de adquirirla por dotación si estuviese cumpliendo la función económica social, lo que no contradice la disposición constitucional nombrada, que se refiere exclusivamente a la prohibición de reversión de la propiedad urbana; h) La acción señala la infracción al art. 186 de la CPE, sin hacer mención a las razones o fundamentos de dicha contravención. Sin embargo, aclaran que esta disposición crea al Tribunal Agroambiental como máximo tribunal especializado de la jurisdicción agroambiental que se rige por los principios de función social, integralidad, inmediatez, sustentabilidad e interculturalidad, sustituyendo a la judicatura agraria; en ese orden, su competencia no puede ser desconocida en casos de nulidad absoluta de títulos ejecutoriales en los cuales se encuentra en discusión la validez o invalidez del mismo sobre un predio que fue rural al momento de ser otorgado; e, i) De acuerdo a lo explicado, el proceso judicial agrario es ahora administrado por operadores judiciales con jurisdicción y competencia, dentro de un marco legal en el que se resuelven los conflictos emergentes de la posesión y propiedad agrarias. La jurisdicción extraordinaria agraria es una excepción de la jurisdicción ordinaria a la que se hallan sometidos todos los habitantes, estando constituida por determinación expresa del legislador sin que ello constituya ninguna ilegalidad.

Considero que dicho argumento no es admisible en función de los siguientes argumentos: a) El derecho a la propiedad es un derecho fundamental, que implica la facultad de su titular de ejercerlo (usar, gozar y disponer) siempre que cumpla una función social (art. 56.I de la CPE) coincidente con el art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que dispone que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes, lo que implica que nadie puede ser privado de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa. Esto representa que la garantía de la propiedad implica que a partir de que el Estado brindó un reconocimiento jurídico de su titularidad, la única forma de revertirla es a través de un proceso expropiatorio en el que se incorpore el pago de una justa indemnización; b) Sin embargo de lo referido, debe hacerse una distinción entre la propiedad rural de la propiedad urbana, por la configuración territorial del Estado boliviano y la distribución natural de los asentamientos humanos, la propiedad sobre la tierra en general debe distinguirse de aquella que se ha dado en área urbana cuyo objeto principal es la vivienda, el establecimiento de instituciones públicas, entidades comerciales, espacios de esparcimiento y construcciones urbanas de acuerdo a un proceso de modernización de los asentamiento humanos; de aquella que se da en el área rural, cuyo objeto primordial es el desarrollo del sector agropecuario, la reserva de espacios ambientales protegidos y de lugares ecológicos destinados a la preservación de las especies animales y vegetales. Por ello no puede pensarse que el régimen jurídico podría llegar a equiparar ambos espacios en una misma lógica y dinámica, pues en el primer caso (urbano) se debe preservar la propiedad individual que fue adquirida en el transcurso del tiempo y cuyo objeto va ligado con la dignidad habitacional y ocupacional del ser humano, y en el segundo caso (rural) se debe preservar la vocación y la función social y colectiva de la propiedad agraria, pues contiene el reservorio natural y productivo del país; y, c) En la dinámica de lo señalado cuando un bien agrario rural pasa a ser urbano por una nueva configuración territorial, ésta ya no está sometido a reversión bajo la óptica de la Ley Agraria, al respecto, porque la función de la burocracia agraria ya no tiene sentido en cuanto a un bien urbano, pues ésta ya no tendrá la utilidad de un bien agrario, sino más bien cumplirá una finalidad urbana de acuerdo a lo anteriormente señalado, de ahí que la litigiosidad posible y la construcción de la traditio, si bien pueden tener antecedentes agrarios, deberán ser sometidos a la justicia civil y no a la justicia agraria máxime cuando la propiedad pudo haber pasado a terceros y por tanto se encuentra comprometida la seguridad jurídica y la buena fe del Estado.

Es decir, debe considerarse que la separación de materias entre lo civil y lo agrario que la Constitución efectúa no es arbitraria sino que deviene de la especialidad en este sentido cuando un terreno agrario se transforma en propiedad urbana todo vicio o error, etc. debe pasar a la competencia del juez ordinario civil lo que no implica se produzca una “legalidad automática” como dice la SCP 0355/2013, justamente porque por el transcurso del tiempo y la modificación de la realidad el título ya no es agrario sino corresponde a propiedad urbana. La separación entre un juez civil y agroambiental influye en el debido proceso, es decir, afecta el derecho a la defensa y al juez natural máxime si se considera que la mancha urbana crece vertiginosamente; terceros de buena fe que constantemente van adquiriendo propiedades agrarias ahora citadinas cuyos títulos bajo este criterio son revisables no por lógicas de derecho ordinario sino de función agroambiental lo que no resulta lógico y relativiza la propiedad urbana de grandes espacios geográficos de nuestras ciudades.

Debo hacer notar que el nivel central es competente para entregar títulos ejecutoriales, pero conforme al Decreto Supremo (DS) 24447 de 20 de diciembre de 1996, Reglamentario a la Ley de Participación Popular y Descentralización, era también competente para homologar la mancha urbana, por lo que se entiende que lo hacía previo saneamiento, en este sentido considero que una vez admitido el registro en derechos reales y aprobada la norma que amplia la mancha urbana e incluso se aprueban planos de aprobación de construcciones, los vicios en la traditio no pueden ya ser observados con criterios agroambientales, ello por el principio de buena fe que rige los actos estatales respecto de terceros de buena fe.

Asimismo debo hacer notar que la Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda en su art. 8, establece que: “Los Jueces Públicos en materia Civil y Comercial, tienen además de las competencias jurisdiccionales otorgadas por Ley, la de conocer y resolver en primera instancia las acciones judiciales individuales relativas a la regularización del derecho propietario sobre bienes inmuebles ubicados en el radio urbano o área urbana, definida en el marco del proceso de regularización y conforme a procedimiento establecido en el Artículo 13 de la presente Ley”, es decir, otorga competencia   a   los   jueces   ordinarios   de   forma   que  bajo  el  criterio  de  la  SCP 0355/2013, resultaría inconstitucional.

Considero que debió condicionarse la constitucionalidad de las normas sometidas a control constitucional al criterio de que en situaciones en las cuales la propiedad agraria se haya devenido en urbana por el principio de seguridad jurídica y el juez natural debe regirse por las leyes civiles y la competencia debe ser del juez civil y no del agroambiental.