SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1985/2014

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1985/2014

Sucre, 13 de noviembre de 2014

SALA PLENA

Magistrado Relator:    Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Recurso directo de nulidad

Expediente:                  04821-2013-10-RDN

Departamento:             La Paz

En el recurso directo de nulidad interpuesto por Iris Apaza Condori, Elsa Elena Condori Ramos e Iván Rogelio Torrejón Paredes contra Yhamir Milton Alí Sucapoca, Secretario Ejecutivo de la Federación Universitaria Local (FUL), Jhenny Fabiola Cruz Condori, y, Roby Ramiro Ticona López, Secretarios Ejecutivos de los Centros de Estudiantes de la carrera de Ciencias de la Educación y la carrera de Derecho, respectivamente, todos de la Universidad Pública de El Alto (UPEA), demandando la nulidad de la Resolución 0001/2012 de 18 de septiembre y su ejecución “ilegal” por el Centro de Estudiantes y el Director de la carrera  de Economía.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Mediante memorial presentado el 27 de septiembre de 2013, cursante de fs. 53 a 59 vta., los recurrentes expresan los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El 29 de octubre de 2012, la Secretaría General de la UPEA, en respuesta a la solicitud de informe sobre la existencia de procesos universitarios o veto interpuesto en su contra; señalaron que, no se sustanció ninguno y que los miembros de la Comisión Sumarial y del Tribunal de Procesos Universitarios cesaron en sus funciones, debiendo ser designadas las nuevas autoridades por el Consejo Universitario conforme determinó la Dirección de Asesoría legal de esa casa de estudios superiores.

Refieren que, pese a los informes indicados, fueron sorprendidos con la nota interna UPEA/VCR 0188/2013 de 28 de marzo, en la que adjuntaron fotocopias legalizadas de la Resolución 0001/2012, emitida por la FUL, habiéndose dispuesto el veto universitario, la expulsión con ignominia y la instalación de proceso universitario en su contra; y, nota  interna RED/FUL 0025/2013 de 18 de igual mes, firmada por el Secretario Ejecutivo de la FUL, declarándolos anti autonomistas, afirmando que son procesados, vetados y expulsados.

Añaden que, dicha Resolución fue dictada usurpando funciones de la Comisión Sumarial Universitaria, Tribunal Permanente del Consejo Universitario, los que, de acuerdo al reglamento de procesos universitarios, son los únicos entes que tiene la facultad de procesar o imponer sanciones.

Finalmente, alegan la vulneración de su derecho a la educación, puesto que debido a la resolución impugnada, no se permitió inscribirse en la carrera de Economía a Iris Apaza Condori.

I.1.2. Autoridades recurridas y petitorio

Plantean el presente recurso directo de nulidad contra Yhamir Milton Alí Sucapoca, Secretario Ejecutivo de la FUL, Jhenny Fabiola Cruz Condori, Secretaria Ejecutiva, y, Roby Ramiro Ticona López, ambos Secretarios Ejecutivos de los Centros de Estudiantes de las carreras de Ciencias de la Educación y de Derecho, respectivamente, todos de la UPEA, demandando la nulidad de la Resolución 0001/2012, emitida por la FUL y siete centros de estudiantes de la UPEA.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0408/2013-CA de 14 de octubre (fs. 61 a 64); la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso directo de nulidad presentado por Iris Apaza Condori, Elsa Elena Condori Ramos e Iván Rogelio Torrejón Paredes, y ordenó la citación de Yhamir Milton Alí Sucapoca, Secretario Ejecutivo de la FUL, Jhenny Fabiola Cruz Condori, y, Roby Ramiro Ticona López, ambos Secretarios Ejecutivos de los Centros de Estudiantes de las carreras de Ciencias de la Educación y Derecho, todos de la UPEA, para que de manera inmediata remitan los antecedentes del recurso, citaciones que fueron practicadas el 6 de diciembre de 2013 (fs. 86 a 87).

I.3. Informe de las autoridades recurridas

Las autoridades recurridas no presentaron informe alguno.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional 

Por decreto de 24 de febrero de 2014 reiterado el mismo el 22 de mayo del mismo año, se dispuso la suspensión del plazo con el fin de recabar documentación complementaria requerida; sin embargo, no fue atendido dicho requerimiento, procediéndose a la reanudación del mismo, a cuyo efecto la presente Resolución se pronuncia dentro del plazo legal.

II. CONCLUSIONES

De los actuados producidos en este recurso, se llega a la siguiente conclusión:

II.1.  Por Resolución 0001/2012, emitida por la FUL de la UPEA, en asamblea general estudiantil, resolvieron:

“ARTICULO PRIMERO: Apoyar las medidas tomadas en contra los implicados de los actos de corrupción y dar seguimiento a la misma

ARTICULO SEGUNDO: El respeto a las autoridades estudiantiles, FUL y Centros de Estudiantes legal y legítimamente constituidos para que culminen con su gestión.

ARTICULO TERCERO: Aprobar el CONGRESO ESTUDIANTIL y las resoluciones emanadas del Pre Congreso Estudiantil con estricto cumplimiento, y la homologación de las mismas con resolución del Honorable Consejo Universitario mediante resolución correspondiente.

ARTICULO CUARTO: Instalar proceso, veto universitario y expulsión con ignominia a los estudiantes que atentaron en contra la estabilidad del estamento estudiantil y el Estatuto Orgánico de la Universidad Pública de El Alto…” (sic), citando entre otros a los ahora recurrentes (fs. 35 a 36).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los recurrentes piden la nulidad de la Resolución 0001/2012 emitida por la FUL de la UPEA, manifestando que dicha Resolución fue pronunciada sin competencia para procesar ni sancionar; pues, esa facultad se encontraría prescrita en su Estatuto Orgánico solamente a favor de la Comisión Sumarial, el Tribunal de Procesos Universitarios; y, el Tribunal Permanente del Consejo Universitario.

En consecuencia, corresponde establecer, si lo denunciado es evidente a los efectos de determinar o no la nulidad de indicados actuados.

III.1. Naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad

El recurso directo de nulidad es una garantía constitucional instrumentado por la Constitución Política del Estado, para el resguardo de algunos de los principios de organización del Estado Plurinacional, es así que el art. 122 de la CPE, dispone que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”, constituyendo un proceso constitucional a través del cual se preserva y resguarda la delimitación de la jurisdicción y de la competencia efectuada por la propia Constitución Política del Estado vigente.

De igual manera, el recurso directo de nulidad protege la distribución de competencias establecidas mediante las leyes del Estado y de las autonomías territoriales, declarando la nulidad de los actos o resoluciones de los servidores públicos que incurran en un exceso de poder, ya sea asumiendo funciones que no les competen, o ejerciendo la misma fuera de su jurisdicción y competencia de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Estado o las leyes; por ende, es una vía de resguardo del Estado de derecho, de los principios de seguridad jurídica, de legalidad y de interdicción de la arbitrariedad, instituyendo un sistema constitucional en el que los funcionarios públicos, sin importar su jerarquía, sólo pueden actuar cuando de forma expresa una norma jurídica formal les ha concedido la potestad de hacerlo, debiendo abstenerse de efectuar un acto cuando no existe esa permisión legal, o le ha sido asignada a otro funcionario. En ese marco, deben esclarecerse las normas del art. 202.12 de la CPE, que asigna como una de las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, conocer y resolver los recursos directos de nulidad; concordante con lo establecido en los arts. 157 y ss., de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), así como con los preceptos de los arts. 143 y ss., del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Para comprender adecuadamente el alcance del recurso directo de nulidad, es ineludible tomar en cuenta lo desarrollado por la jurisdicción constitucional en Bolivia, puesto que, el recurso estudiado tiene una presencia enraizada en la tradición jurídica, razones por las cuales la Constitución Política del Estado actual lo recicló para una nueva etapa de vigencia en el sistema de garantías jurisdiccionales, con el objetivo específico de proteger la vigencia de los principios democráticos, de división de funciones públicas, de seguridad jurídica, de legalidad y de interdicción de la arbitrariedad, mediante la anulación de actos emitidos sin competencia o jurisdicción.

Por la proyección retrospectiva en el tiempo del recurso directo de nulidad, es importante analizar la forma en que ha sido interpretado y aplicado en esta jurisdicción constitucional, puesto que sólo una adecuada asimilación de las experiencias acumuladas posibilitará su perspectiva íntegra hacia el futuro, tarea que facilitará la delimitación de su alcance y objetivos.

En ese orden, se tiene que los supuestos fácticos que constituyen la materia del recurso directo de nulidad ya se encontraban presentes en la Constitución Políticas del Estado abrogada, casi en idéntica formulación a la efectuada por el art. 122 de la CPE, así el art. 321 de la CPEabrg, disponía lo siguiente:

“Son nulos los actos de los que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.

Para efectos de verificación de la similar nomenclatura con lo establecido por la Constitución Política del Estado vigente, tenemos que el art. 122 de la CPE, estipula que:

“Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley” (las negrillas son agregadas).

Identificándose como única diferencia, la inclusión de una expresa alusión a que los actos sancionados de nulidad deben ser de personas, sustituyendo la referencia genérica expuesta por el artículo determinado masculino plural “los”, por la identificación del ser humano como sujeto activo del acto susceptible de ser nulo; novedad que, aunque mejora la formulación de la nulidad por ausencia de competencia, no implica evolución del recurso directo de nulidad hacia una perspectiva nueva o diferente.

Conforme ha sido anotado, no existe sustancial diferencia en la formulación de los supuestos de nulidad que conforman la materia del recurso directo de nulidad, identificable en el art. 122 de la CPE, con los que existían en el art. 31 de la CPEabrg, y por ello, una fuente importante de información para la interpretación del actual recurso directo de nulidad, se encuentra en la doctrina desarrollada por el extinto Tribunal Constitucional.

Al efecto justificado previamente, conviene analizar lo que se ha construido en la jurisdicción constitucional respecto del recurso directo de nulidad; así, la Sentencia Constitucional (SC) 97/2002 de 18 de noviembre, expuso lo siguiente:

“…dada la naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad, se colige que es una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades públicas, cuya finalidad es la de declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución y las leyes, ya que es un medio jurisdiccional reparador.

III.2 Que, el art. 79 LTC, que desarrolla los presupuestos del art. 31 CPE, en su parágrafo II señala que el recurso directo de nulidad: 'También procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado'”.

El desarrollo inicial del recurso directo de nulidad fue complementado por lo expuesto en la SC 0020/2004 de 4 de marzo, que estableció la siguiente doctrina constitucional: 

“…en resguardo de la distribución de las competencias y la delimitación de atribuciones para el ejercicio del poder político, la norma prevista por el art. 31 de la Constitución dispone que 'son nulos los actos de los que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley', adviértase que la norma constitucional citada sanciona con la nulidad los 'actos' usurpadores de funciones; como quiera que la nulidad no se opera de hecho sino de derecho, el Constituyente ha previsto como vía jurisdiccional para declararla el recurso directo de nulidad, asignándole la competencia para sustanciar este recurso al Tribunal Constitucional…”

Los antecedentes constitucionales y doctrinales expuestos, encuentran repercusión en el actual sistema constitucional, que como ha sido repasado, el art. 31 de la CPEabrg, ha sido reiterado en el art. 122 de la CPE aprobado el 2009 y en actual vigencia, siendo en consecuencia, aplicables los razonamientos desplegados por la jurisdicción constitucional, que llevan a una adecuada interpretación del art. 122 de la CPE y de las normas legales que codifican el alcance del recurso directo de nulidad, previstas por el art. 143 y ss. del CPCo, que disponen:

“ARTÍCULO 143. (OBJETO). El Recurso Directo de Nulidad tiene por objeto declarar la nulidad de los actos de Órganos o autoridades públicas que usurpen funciones que no les competen, así como ejercer jurisdicción o potestad que no emane de la Ley” (las negrillas fueron agregadas).

La norma transcrita estructura la relación entre lo dispuesto por el art. 122 y 202.12 referido al recurso de nulidad, ambos de la CPE, reiterando la formulación de la cláusula protectora que impone la sanción de nulidad, a los actos emitidos en usurpación de funciones o sin jurisdicción ni potestad emanada de la ley; lo que, conforme a la referida SC 0020/2004, ha posibilitado sistematizar los supuestos en que opera el recurso directo de nulidad, que son:

“…1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima para ello; lo que significa el ejercicio ilegítimo, por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocida a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de las mismas por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, es decir, ejerza una jurisdicción o competencia inexistente en el ordenamiento jurídico”.

Hasta este punto se verifica que la organización constitucional y legal del recurso directo de nulidad, es coincidente con la estructura que tenía antes de la promulgación de la Constitución Política del Estado de 2009 y del Código Procesal Constitucional, pero es precisamente este último compilado legal, el que introduce una sustancial diferencia a ser empleada a partir de su vigencia, que consiste en una expresa limitación a su ámbito de aplicación, que restringe sustrayendo expresamente de su alcance algunas situaciones concretas:

“ARTÍCULO 146. (IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DIRECTO DE NULIDAD). No procede el Recurso Directo de Nulidad contra:

1.       Supuestas infracciones al debido proceso.

2.       Las resoluciones dictadas por las autoridades judiciales, excepto cuando hubieran sido dictadas después de haber cesado o suspendidas en el ejercicio de sus funciones a causa de un proceso administrativo disciplinario en su contra. Esta última previsión es aplicable a las demás autoridades”.

Las normas precedentes imponen expresas limitaciones al recurso directo de nulidad, determinando que en ningún caso procede contra infracciones al debido proceso, lo que, toda denuncia de vulneración de la competencia en los procesos jurisdiccionales por afectar al debido proceso, no puede ser a través de este medio recursivo; y de igual manera, no procede para impugnar resoluciones emitidas por las autoridades judiciales, es decir, contra decisiones jurisdiccionales, excepto en dos casos concretos.

En ese orden, a partir de la garantía constitucional instituida por el art. 122 de la CPE, el legislador ha visto oportuno, que los ciudadanos cuenten con un recurso directo que permita defender sus derechos constitucionales ante la vulneración, por parte de alguna autoridad o ex autoridad de forma ilegal; entendiendo que la legitimación pasiva, recae sobre: las Autoridades públicas, sean administrativas o judiciales y los órganos públicos, entre ellos el Legislativo, ejecutivo, Judicial, Electoral de los diferentes niveles de gobierno.

Sobre el punto, “…es necesario precisar que las nuevas normas constitucionales previstas por la Ley Fundamental, confirman la progresión del principio, de una perspectiva clásica de poderes divididos, a la moderna y funcional separación de funciones; así, las normas del art. 12 de la CPE disponen:

'Artículo 12.

El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado.

Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí'

El análisis de las normas enunciadoras del principio de separación de funciones, arroja como resultado que el Estado Plurinacional de Bolivia instituye cuatro órganos, los cuales son: el Órgano Legislativo, Órgano Ejecutivo, Órgano Judicial y Órgano Electoral, que se encuentran impelidos a ejercer las competencias expresamente atribuidas a cada uno de ellos, bajo los subprincipios de: independencia, separación, coordinación y cooperación.

La distribución de la soberanía popular, en cuatro órganos del Estado Plurinacional, no alcanza a compartir todas las funciones y tareas con las que se compromete el texto constitucional, por ello ha instituido que otras funciones sean ejercidas de modo distinto y por otros entes; así, resalta la independencia de algunas instituciones, que aunque podrían estar consideradas al interior de alguno de los órganos estatales, el diseño constitucional las ha emancipado; claro ejemplo de ello es la función de control de constitucionalidad, encargado al Tribunal Constitucional Plurinacional, el cual ha sido independizado del Órgano Judicial, proclamándose su tácita autonomía en el art. 179.III de la CPE.

De igual manera, además de los órganos instituidos por la norma constituyente del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009, ésta instrumenta otras funciones que no podrán ser ejercidas por ninguno de los cuatro órganos estatales, creando instituciones propias para que ejerzan cada una de esas funciones específicas, que son: la de Control, Defensa de la Sociedad y Defensa del Estado” (SCP 0591/2012 de 20 de julio).

III.2. Análisis del caso concreto

Ahora bien, dentro de la problemática planteada, las universidades públicas del Estado, se encuentran regidas por los arts. 92 y 93 de la CPE y por sus normas internas propias, ya que una de sus  características primordiales de existencia y funcionamiento es la de constituirse en entidades autónomas, calidad que se encuentra delimitada constitucionalmente en su artículo 92, como la libre administración de sus recursos, el nombramiento de sus autoridades, personal docente y administrativo; la elaboración y aprobación de sus estatutos orgánicos, planes de estudio, presupuestos anuales; la aceptación de legados y donaciones, así como la celebración de contratos, para realizar sus fines, sostener y perfeccionar sus institutos y facultades.

En ese orden, el Estatuto Orgánico que rige a la UPEA, en su CAPITULO I, referida a los ÓRGANOS GENERALES DE LA UNIVERSIDAD señala que:

“Artículo 24 (ÓRGANOS DE DECISIÓN), la UPEA asume como estructura de gobierno, por orden de la jerarquía, lo siguiente:

I.    A nivel nacional:

1) El congreso Nacional de Universidades.

2) La Conferencia Nacional de Universidades.

II.  A nivel local:

1) El Congreso Interno de la Universidad.

2) La Asamblea General Docente Estudiantil (AGDE)”

Por su parte, el artículo 25 precisa que, los órganos de gobierno de dicha casa superior de estudios, son:

“1) El Honorable Consejo Universitario (HCU), los Honorables Consejos de Área (HCA) y el Honorable Consejo de Carrera (HCC)

2) Las Autoridades Universitarias: Rector y Vicerrector, Decanos de Área y Directores de Carrera” (las negrillas son nuestras).

Así, conforme el artículo 26, “…La Asamblea General Docente Estudiantil (AGDE) constituye el máximo nivel de decisión y gobierno de la UPEA entre Congreso y Congreso. Es una Expresión de la democracia directa y por lo mismo, es superior en jerarquía a todas las formas de democracia delegada o representativa, sus determinaciones son de carácter imperativo.

La Asamblea General Docente Estudiantil se establece en dos modalidades y será dirigida por los representantes de docentes y estudiantes (FUD Y FUL); encontrando sus atribuciones, enmarcadas en el artículo 28 del referido estatuto” (las negrillas fueron agregadas).

 

Por su parte el artículo 29, refiere: “MÁXIMO NIVEL DE DECISIÓN: CONGRESO.- El nivel de decisión más alto es el Congreso Interno de la UPEA que expresa la democracia delegada, el mismo que será convocada en dos modalidades:

1) Congreso Ordinario. Se realizará obligatoriamente cada tres años.

2) Congreso Extraordinario. Se convocará cuando al menos dos tercios de las Carreras lo determinen.

Finalmente, el artículo 33, prescribe: “…El Honorable Consejo Universitario es el órgano deliberativo, normativo, resolutivo y de fiscalización de la universidad después de la AGDE y del Congreso Interno, y tiene carácter paritario” (las negrillas fueron añadidas), siendo sus atribuciones las referidas en el artículo 34 de su texto.

Ahora bien, en el marco de lo antes referido, dada la naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad, expuesta en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se colige que es una acción jurisdiccional de control de legalidad que tiene por objeto declarar la nulidad de los actos de Órganos o autoridades públicas; pues, a partir de esta garantía constitucional, el legislador ha visto conveniente que los ciudadanos cuenten con un recurso directo que, les permita defender sus derechos constitucionales ante cualquier vulneración, por parte de un órgano del estado o autoridad que actué de forma ilegal, situación que no es atendible en el marco de lo señalado precedentemente; pues se establece que, la FUL de la UPEA constituida en Asamblea General Estudiantil, no cuenta con la capacidad procesal para ser recurrida conforme el precepto legal contenido en el art. 143 del CPCo, en tal sentido, no constituye una autoridad pública o funcionario que asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico; es decir, asignada por la Constitución Política del Estado y la ley; menos, constituir un órgano dentro de la estructura mediante la cual se organiza el poder público del Estado Boliviano.

En consecuencia, corresponde declarar improcedente el presente recurso directo de nulidad, sin ingresar al análisis del fondo de la causa.

Por tanto

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, y el art. 12.13 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, declara la IMPROCEDENCIA el recurso directo de nulidad formulado por Iris Apaza Condori, Elsa Elena Condori Ramos e Iván Rogelio Torrejón Paredes.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que no intervienen los Magistrados de la Sala Tercera, Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez y Dr. Ruddy José Flores Monterrey, por ser de voto disidente.

Fdo. Dr. Efren Choque Capuma

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortéz Chávez

MAGISTRADO