SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0441/2014

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0441/2014

Sucre, 25 de febrero de 2014

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  04769-2013-10-AAC

Departamento:             La Paz

En revisión la Resolución 54/2013 de 17 de septiembre, cursante de fs. 202 a 205, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Franz Quispe Ruíz contra Rigoberto Sánchez Villanueva, Presidente, Alejandro Grandy Cabero, Asesor Jurídico, Juan Barrionuevo Tambo, Secretario y Marcelo Maydana, Oficial de Diligencias, todos del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 26 de agosto y 2 de septiembre de 2013, cursantes de fs. 58 a 63 y de fs. 67 a 71 vta., el accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su calidad de funcionario de la Policía Boliviana, fue sometido a un proceso disciplinario, dentro del cual fue pronunciado el Auto Inicial de Proceso de 14 de octubre de 2010, derivando en la emisión de la Resolución 384/2011 de 7 de septiembre, mediante la cual fue sancionado con la baja definitiva sin derecho a reincorporación, Resolución que fue apelada, impugnación que derivó en que el 3 de abril de 2012, el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana pronuncie la Resolución 781/2012, por la cual fue confirmada la Resolución refutada.

Agrega que, el proceso administrativo adolece de las siguientes irregularidades: a) Mediante oficio 0339/2013 de 26 de abril, el Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana instruyó la notificación al ahora accionante con la Resolución 781/2012, después de más de un año de haber sido emitida, contraviniendo lo dispuesto por el art. 84 del Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional (RDSPN), que establece que los fallos deben ser notificados en el plazo máximo de veinticuatro horas de pronunciados; b) En la fecha en que fue notificado con la Resolución 781/2012, ya se encontraba vigente el Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, aprobado por la Disposición Transitoria Segunda, Parágrafo II de la Ley 101 de 4 de abril de 2011, norma que dispone que los procesos disciplinarios que se encuentran en trámite continuarán rigiéndose por el Reglamento de Faltas Disciplinarias, debiendo concluir en un plazo máximo de doce meses desde la publicación de la Ley y se aplicará en todo caso la norma más favorable a los procesados; y, c) Únicamente por justificar el incumplimiento de deberes, procedieron a notificarle con una Resolución que no fue ejecutoriada dentro del plazo legalmente establecido; consecuentemente, al hallarse inconcluso el proceso disciplinario de referencia, correspondía la aplicación de la norma más benigna en su favor.

I.1.2. Derechos, garantías y principios supuestamente vulnerados

El accionante señala como lesionados sus derechos al trabajo, al debido proceso, y los principios de legalidad y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 46.I y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la acción, y se ordene: 1) La nulidad del acto de notificación con la Resolución 781/2012 al amparo de una norma abrogada; 2) Se anule la Resolución 0121/2013 del Comando General de la Policía Boliviana; y, 3) Se proceda a su inmediata reincorporación a la Policía Boliviana.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 17 de septiembre de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 196 a 201, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó los argumentos del memorial de demanda, los presupuestos fácticos y las mismas normas supuestamente vulneradas.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

El representante legal de Rigoberto Sánchez Villanueva, en audiencia expresó: i) Los codemandados Alejandro Grandy Cabero, Juan Barrionuevo Tambo y Marcelo Maydana, no han emitido ninguna resolución, por tanto deben ser excluidos de la presente acción de amparo constitucional; ii) Una vez sustanciado el proceso administrativo en primera instancia, se procedió a su tramitación en la etapa de impugnación, llegando a pronunciarse la Resolución 781/2012, misma que quedó ejecutoriada por el simple hecho de ser inapelable al corresponder su emisión a la máxima instancia de decisión; iii) Si bien la Resolución 781/2012 fue notificada el 2 de mayo de 2013, éste hecho se debe a que el ahora accionante no pudo ser habido en La Paz, ciudad en la que presentó el recurso de apelación; iv) La demora en la notificación tiene su origen en los lamentables hechos sucedidos el 22 de junio de 2012, cuando grupos de personas en una actitud delincuencial saquearon, quemaron e hicieron desaparecer numerosos expedientes en una cantidad de ochocientos, mismos que no pudieron ser notificados, dando lugar a un laborioso proceso de reposición de obrados; v) Una vez notificada la Resolución 781/2012, dicho actuado fue remitido al Comando General de la Policía Boliviana, para su cumplimiento de acuerdo a procedimiento; vi) El accionante ya fue dado de baja de la Policía Boliviana en varias oportunidades por deserción, tal cual ocurrió en la presente acción de amparo constitucional; y, vii) La prueba aportada por el accionante se encuentra en fotocopias simples, por lo tanto dicha documentación no es válida para su consideración de acuerdo a lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional.

Los demandados Marcelo Maydana y Juan Barrionuevo, en uso de la palabra manifestaron no haber suscrito ninguna resolución administrativa.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

La apoderada de Walter Villalpando, Director Nacional de Personal de la Policía Boliviana, en audiencia expresó que de acuerdo al art. 105 de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana (LOPN), las resoluciones emitidas por los Tribunales Disciplinarios son independientes y remitidas al Comando General, simplemente para su cumplimiento, por lo tanto solicitó la denegatoria de la tutela.

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 54/2013 de 17 de septiembre, cursante de fs. 202 a 205, dispuso denegar la tutela solicitada, al no haberse cumplido con la legitimación pasiva, menos restringido garantía ni derecho constitucional; bajo los siguientes fundamentos: a) En la acción de amparo constitucional no se fundamentó de qué forma y específicamente qué artículos de la Ley 101 fueron transgredidos, lo que sí se cuestiona son actos posteriores a la emisión de la Resolución 781/2012; b) Si bien se denuncia la supuesta  ausencia de respuesta a la solicitud de extinción de la acción efectuada por Franz Quispe Ruiz, dicha petición es posterior a la emisión de la Resolución 781/2012, decisión que únicamente debió ser notificada por cuanto ya nació a la vida jurídica; c) No se encuentra vulneración del debido proceso en la supuesta tardía notificación con la Resolución 781/2012, por cuanto todo el proceso disciplinario fue sustanciado en estricto apego a la normativa vigente; d) Existe ausencia de legitimación pasiva en los demandados, debido a que fueron demandados por suscribir el Auto de “03 de septiembre de 2013” (sic), lo que hace incomprensible la acción tutelar propiamente dicha; e) La solicitud de extinción de la acción disciplinaria por parte del accionante no es válida, toda vez que ya fue emitida la Resolución 781/2012 de 3 de abril, encontrándose el proceso en fase de ejecución de fallos; y, f) No se halla transgresión al debido proceso en la supuesta irregular notificación al accionante con la Resolución 781/2012, en razón a que simplemente se dio cumplimiento a un actuado procesal.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. Cursa Resolución 384/2011 de 5 de septiembre, mediante la cual el Tribunal Disciplinario Departamental Permanente Liquidador de Santa Cruz sancionó a Franz Quispe Ruiz con baja definitiva sin derecho a reincorporación, por “…la falta tipificada en el Art. 6to. Inc. 'D' Num. 25, conforme lo establece el Art. 20 Inc. d) y el Art. 123 Inc. a) y b) RFDSPN” (sic) (fs. 132 a 135).

II.2.  El Tribunal Disciplinario de la Policía Boliviana, conformado por Julio César Reinaga Rojas, Rosario Irene Chávez Alurralde, María Elena Escobar Mejía, Rommel César Raña Pommier, Mario Hinojosa Rassit y Walter Arévalo Andrade, el 3 de abril de 2012, pronunció la Resolución 781/2012, determinando: “CONFIRMAR la Resolución Nº 384/2011 de fecha 05 de Septiembre de 2011…”(sic) (fs. 150 a 151).

II.3.  Rigoberto Sánchez Villanueva, Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, el 22 de abril de 2013, ordenó la notificación a Franz Quispe Ruíz con la Resolución 781/2012 de 3 de abril, en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas a partir de la recepción de la instrucción (fs. 14). 

II.4.  El 2 de mayo de 2013, el Oficial de Diligencias del Tribunal Disciplinario Departamental Liquidador de Santa Cruz, notificó personalmente al accionante con la Resolución 781/2012 (fs. 157).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega que las autoridades demandadas lesionaron sus derechos al trabajo, al debido proceso, además de los principios de legalidad y seguridad jurídica, dado que en calidad de funcionario policial fue sometido a un proceso disciplinario sustanciado en su contra que derivó en primera instancia en el pronunciamiento de la Resolución 384/2011, mediante la cual fue sancionado con la baja definitiva de la Policía Boliviana sin derecho a reincorporación, fallo que fue apelado dando lugar a la emisión de la Resolución 781/2012, por la cual el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, confirmó la Resolución impugnada, incurriendo sin embargo en las siguientes irregularidades: 1) Mediante Oficio 0339/2013 de 26 de abril, el Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana instruyó la notificación al accionante con la Resolución 781/2012, después de más de un año de haber sido emitida, contraviniendo lo dispuesto por el art. 84 del RDSPN, que establece que los fallos deben ser notificados en el plazo máximo de veinticuatro horas de pronunciados; 2) En la fecha en que fue notificado con la Resolución 781/2012, se encontraba vigente el Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, aprobado por la Disposición Transitoria Segunda, Parágrafo II de la Ley 101, norma que en su Disposición Transitoria Segunda, Parágrafo II dispone que los procesos que se encuentran en trámite continuarán rigiéndose por el Reglamento de Faltas Disciplinarias, debiendo concluir en un plazo máximo de doce meses desde la publicación de la Ley; y, 3) Los demandados únicamente por justificar el incumplimiento de deberes en el que incurrieron, procedieron a notificarle con una resolución que no fue ejecutoriada dentro del plazo legal establecido, consecuentemente al hallarse inconcluso el proceso de referencia, correspondía la aplicación de la norma más favorable a su persona, tal cual lo establece la Ley 101.

En consecuencia, se procederá a analizar si en el presente caso corresponde conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional y principios que la rigen

“El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los 'actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley'.

Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección” (SCP 0002/2012 de 13 de marzo).

Dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la subsidiariedad y la inmediatez, al señalar en el art. 129.I de la CPE, que esta acción: “…se interpondrá (…) siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. En virtud al primero de los citados, corresponde a los accionantes agotar todos los recursos de impugnación idóneos que la ley les otorga para el reclamo de sus derechos y garantías que consideren vulnerados; y de persistirse en su lesión, recién podrán solicitar la tutela constitucional, cuidando, en virtud al segundo principio de los citados, que sea activada dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o de la notificación con la última decisión judicial o administrativa que se considere lesiva  de los derechos y garantías alegados, en cumplimiento a lo preceptuado por el art. 129.I y II de la norma constitucional, que impele a las partes al cumplimiento de ambos principios previa interposición de este mecanismo de defensa preventivo y reparador, norma concordante con los arts. 54 y 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Sobre el principio de subsidiariedad, la SC 0150/2010-R de 17 de mayo, señaló lo siguiente: “…el amparo constitucional se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron la vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte recurrente debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde fueron vulnerados, esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores a ésta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia”.

La SC 0770/2003-R de 6 de junio, definiendo la naturaleza y alcance del principio de inmediatez, afirmó que: “…el recurso debe ser presentado hasta dentro de los seis meses de ocurrido el acto ilegal u omisión indebida o de agotados los medios y recursos judiciales ordinarios o administrativos idóneos para hacer cesar el acto, vale decir, que el recurso no podrá ser presentado cuando el plazo de los seis meses esté superabundantemente vencido o cuando habiendo sido presentado dentro del referido plazo no se acudió previamente a las instancias competentes para denunciar la lesión al derecho fundamental”. Plazo de caducidad que como se demostró precedentemente, se instituyó expresamente por nuestra Ley Fundamental, dado que: “…por principio general del derecho ningún actor procesal puede pretender que el órgano jurisdiccional esté a su disposición en forma indefinida, sino que sólo podrá estarlo dentro de un tiempo razonable, pues también es importante señalar que si en ese tiempo el agraviado no presenta ningún reclamo implica que no tiene interés alguno en que sus derechos y garantías le sean restituidos” (SC 1157/2003-R de 15 de agosto).

III.2. El acto administrativo, sus caracteres y efectos

Sobre el acto administrativo, la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, determinó lo siguiente: “Según el tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales. Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.

En coherencia con la doctrina, el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), señala que: 'Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo'.

La jurisprudencia constitucional por su parte, entre otras, en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: «Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad».

En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva”.

En cuanto a los principios que rigen la actividad administrativa, resulta conveniente revisar algunos de éstos que rigen la actividad administrativa, sobre los cuales, en la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, se realizó un desarrollo, en los siguientes términos:

“III.1.1. El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: 'La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso'; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que 'El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables'.

Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: 'I La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley'.

(…)

III.1.3. Principio de los límites a la discrecionalidad. La discrecionalidad se da cuando el ordenamiento jurídico le otorga al funcionario un abanico de posibilidades, pudiendo optar por la que estime más adecuada. En los casos de ejercicio de poderes discrecionales, es la ley la que permite a la administración apreciar la oportunidad o conveniencia del acto según los intereses públicos, sin predeterminar la actuación precisa. De ahí que la potestad discrecional es más una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, según los intereses públicos, sin predeterminar cuál es la situación del hecho. Esta discrecionalidad se diferencia de la potestad reglada, en la que la Ley de manera imperativa establece la actuación que debe desplegar el agente.

Esta discrecionalidad tiene límites, pues siempre debe haber una adecuación a los fines de la norma y el acto debe ser proporcional a los hechos o causa que los originó, conformándose así, los principios de racionalidad, razonabilidad, justicia, equidad, igualdad, proporcionalidad y finalidad. La Ley del Procedimiento Administrativo, en el art. 4. inc. p), establece en forma expresa el principio de proporcionalidad, que señala que 'La Administración Pública actuará con sometimiento a los fines establecidos en la presente Ley y utilizará los medios adecuados para su cumplimiento'.

III.1.4. Principio de buena fe. Junto al principio de legalidad, singular importancia tiene el principio de buena fe, reconocido en el art. 4 inc. e) de la LPA, que establece que 'en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo'. Este principio ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en la SC 0095/2001 de 21 de diciembre, señalando que '…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas'.

III.1.5. Principio de presunción de legitimidad. Según este principio, las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario [art. 4 inc. g) de la LPA]). La presunción de legitimidad del acto administrativo, como la ha establecido la Sentencia antes aludida, '…se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y su defensa".

III.3. Validez de los actos administrativos

El art. 32 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), señala que: Los actos de la administración pública sujetos al derecho administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

La validez de los actos administrativos depende únicamente de la concurrencia de los elementos constitutivos. En el caso de falta absoluta o parcial de alguno de esos elementos, la ley establece sanciones, siendo la nulidad una de ellas; empero, en derecho administrativo, el particular o administrado solamente puede pedir la nulidad si está legitimado para hacerlo, es decir, sólo en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos.

El art. 35 de la LPA, dispone que son nulos de pleno derecho los actos administrativos que: a) Se dictaron por autoridad administrativa sin competencia; b) Los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible; c) Los que hubieren sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado; y, e) Cualquier otro establecido expresamente por ley.

El art. 36 de la propia LPA, determina que son anulables los actos administrativos que incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, distinta de las previsiones del art. 35 de la LPA; sin embargo, el segundo parágrafo agrega que los defectos en las formas sólo determinarán la anulabilidad, cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados; las actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo da lugar a la anulabilidad de acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

III.4. El debido proceso en el área disciplinaria

El modelo de Estado definido por la Asamblea Constituyente del Estado Plurinacional de Bolivia, se sustenta entre otros, en el valor fundamental de la justicia social, para vivir bien, valor de sociedad que se ve reflejado en la administración de justicia, que su vez tiene como uno de sus principios procesales al debido proceso.

 

El art. 115.II de la CPE señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. Por su parte, el art. 117.I, establece: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…”.

Por su parte el art. 14.III, expresa: “El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos”.

El art. 7 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, Adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948, dispone: “Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley”.

El debido proceso es una garantía constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es también aplicable a los procesos sancionatorios en sede administrativa, dentro los cuáles se deba decidir respecto a la existencia o no de faltas disciplinarias, que con mayor razón deberá observarse en segunda instancia, con el objeto de garantizar en revisión un fallo justo razonable y equitativo, que proporcione certeza al administrado respecto a la decisión asumida.

A su vez, el derecho a la defensa irrestricta, componente del debido proceso, se halla proclamado por el art. 115.II de la CPE, cuando señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa…”. El derecho a la defensa irrestricta, es un elemento integrante transversal a todas las fases sustantivas del proceso penal y también es inherente a la totalidad de procesos disciplinarios sin exclusión. Al respecto, Binder afirma: “El Derecho a la Defensa cumple dentro del Proceso Penal, un papel particular, por una parte actúa en forma conjunta con las demás garantías; por la otra, es la garantía que torna operativas a todas las demás”.

La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita que el administrado reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando en qué grado estas omisiones o distorsiones han afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada.  

III.5.Jurisprudencia respecto a la legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional

La SC 1086/2010-R de 27 de agosto, ha dispuesto “Al respecto el doctrinario, De Vescovi, manifiesta que; «a legitimación es un presupuesto de la sentencia de mérito; el juez, previamente a la decisión, debe analizar si las partes que están presentes en el proceso, son las que deben estar, esto es, aquellas que son los titulares de los derechos que se discuten. Así, si se demanda a dos condóminos por la propiedad, y estos son tres, carecerán de legitimación…». 'La legitimación no es sino la idoneidad de la persona para actuar en juicio inferida de su posición respecto al litigio'. (Teoría General del Proceso', segunda Edición, Editorial Temis S.A., Santa Fé de Bogotá - Colombia, 1999).

(…)

En ese sentido la SC 0095/2010-R de 4 de mayo, ha señalado: 'En la SC 0325/2001-R de 16 de abril, con relación a la legitimación pasiva este Tribunal ha establecido que: ´…para la procedencia del amparo constitucional es ineludible que el Recurso sea dirigido contra el sujeto que ejecutó el acto ilegal o la omisión indebida, es decir, el agraviante´. En ese sentido, un recurrido carece de legitimación pasiva cuando no se da esta coincidencia, así la SC 0410/2001-R de 8 de mayo, establece que: «…no se presenta la coincidencia que tiene que darse entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quién se dirige la acción» (las negrillas nos corresponden).

(…)

En el marco de lo señalado, debe establecerse que ya en etapa de resolución y también en etapa de revisión de la acción tutelar de amparo constitucional, una vez verificada la existencia de acto o actos lesivos a los derechos del accionante, el presupuesto de la legitimación pasiva para el caso de funcionarios públicos, se tendrá por cumplido cuando exista una coincidencia o nexo de causalidad entre dicho acto o actos lesivos y la autoridad que responda -en el momento del análisis de fondo del acto lesivo, al ejercicio de una potestad pública determinada.

(…)

La legitimación pasiva en materia de derecho procesal, implica la facultad de la parte demandada para presentarse en la demanda; lo que significa que a quien se hubiese demandado, cuente con las obligaciones y/o derechos que el demandante pretende que se diluciden dentro del proceso de la acción interpuesta.

En términos absolutamente simples; legitimación pasiva significa, que de quien se pretende algo, si sea la persona que pueda responder al reclamo efectuado.

El art. 128 de la CPE, señala que: 'La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de personas individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley'”.

III.6. Posición jurisprudencial del Tribunal Constitucional Plurinacional en relación a la seguridad jurídica  

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 1781/2013 de 21 de octubre, en relación al principio de seguridad jurídica, ha precisado: “La SC 0511/2011-R de 25 de abril, respecto a la seguridad jurídica como principio, expresó que cuando se alegue la vulneración de la misma como derecho, no es posible conceder la tutela, dado que está instituida en la Constitución Política del Estado, como principio rector de los actos de la jurisdicción judicial o administrativa, al señalar:

'La SC 0788/2010-R de 2 de agosto estableció que: «Sobre la seguridad jurídica», invocada en su momento por la accionante, como 'derecho fundamental', cabe señalar que, si bien la Constitución Política del Estado abrogada, en el catálogo de derechos fundamentales contenidos en su art. 7 inc. a), establecía que toda persona tiene el derecho: «A la vida, la salud y la seguridad», a partir de lo cual, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional estableció la consagración del 'derecho a la seguridad jurídica' como derecho fundamental, y en su mérito, ante la constatación de su vulneración, en repetidas ocasiones otorgó la tutela del amparo. No obstante, al presente, y en vigencia de la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, la seguridad jurídica, no se encuentra consagrada como derecho fundamental, sino como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo (art. 178 de la CPE); y por otro lado, como un principio articulador de la economía plural en el modelo económico boliviano (art. 306.III de la CPE). Esta característica actual, es coincidente con lo establecido por otra Constitución y Tribunal Constitucional, tal el caso de España que en su Constitución en el art. 9.3, establece a la seguridad jurídica como principio, y en su jurisprudencia, a través de la STC 3/2002 de 14 de enero, ha señalado que: «a seguridad jurídica es un principio general del ordenamiento jurídico y un mandato dirigido a los poderes públicos que no configura, sin embargo, derecho fundamental alguno a favor de los ciudadanos que pueda interesarse en el proceso constitucional de amparo»'.

En consecuencia, y volviendo a la realidad jurídica nacional actual, se debe tener claramente establecido que «la seguridad jurídica» al ser un principio, no puede ser tutelado por el recurso o acción de amparo constitucional que tiene por finalidad proteger derechos fundamentales -no principios-, reconocidos por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos reconocidos y/o ratificados por el país (que conforman el bloque de constitucionalidad) y las leyes; sin embargo, por su reconocimiento constitucional, no puede ser inobservado por las autoridades jurisdiccionales y/o administrativas, a momento de conocer y resolver un caso concreto sometido a su competencia, por tanto es de inexcusable cumplimiento”.

III.7. Análisis del caso concreto

El accionante alega que las autoridades demandadas lesionaron sus derechos al trabajo, al debido proceso, además de los principios de legalidad y seguridad jurídica, puesto que en su calidad de funcionario policial fue sometido a un proceso disciplinario sustanciado en su contra que derivó en primera instancia en el pronunciamiento de la Resolución 384/2011, mediante la cual fue sancionado con la baja definitiva de la Policía Boliviana sin derecho a reincorporación, Resolución que fue apelada dando lugar a la emisión de la Resolución 781/2012, por la cual el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana confirmó la Resolución impugnada, incurriendo sin embargo en las siguientes irregularidades: i) Mediante Oficio 0339/2013 de 26 de abril, el Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana instruyó la notificación al ahora accionante con la Resolución 781/2012, después de más de un año de haber sido emitida, contraviniendo lo dispuesto por el art. 84 del RDSPN que establece que los fallos deben ser notificados en el plazo máximo de veinticuatro horas de pronunciados; ii) En la fecha en que fue notificado con la Resolución 781/2012, se encontraba vigente el Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional, aprobado por la Disposición Transitoria Segunda, Parágrafo II de la Ley 101, norma que en su Disposición Transitoria Segunda, Parágrafo II, dispone que los procesos que se encuentran en trámite continuarán rigiéndose por el Reglamento de Faltas Disciplinarias, debiendo concluir en un plazo máximo de doce meses desde la publicación de la Ley; y, iii) Los demandados únicamente por justificar el incumplimiento de deberes en el que incurrieron, procedieron a notificarle con una resolución que no fue ejecutoriada dentro del plazo legal establecido, consecuentemente al hallarse inconcluso el proceso de referencia correspondía la aplicación de la norma más favorable a su persona, tal cual lo establece la Ley 101.

Hecha la valoración de antecedentes y considerando que el art. 128 de la CPE, dispone que la acción de amparo constitucional ha sido instituida como una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la misma Constitución y la ley, se concluye lo siguiente:

III.7.1. En cuanto los codemandados Alejandro Grandy Cabero, Juan Barrionuevo Tambo y Marcelo Maydana, Asesor Jurídico, Secretario y Oficial de Diligencias del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana

Rigoberto Sánchez Villanueva, en su calidad de Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, el 22 de abril de 2013, fue quien ordenó la notificación a Franz Quispe Ruíz con la Resolución 781/2012, en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas a partir de la recepción de la instrucción y no así los codemandados Alejandro Grandy Cabero, Juan Barrionuevo Tambo y Marcelo Maydana, Asesor Jurídico, Secretario y Oficial de Diligencias del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, por lo tanto dichos miembros del ente colegiado carecen de legitimación pasiva dentro de la presente acción de amparo constitucional, debido a que no existe nexo alguno entre las denuncias efectuadas por el ahora accionante respecto a la vulneración de sus derechos y la inacción de los nombrados.

III.7.2. En relación al fondo de la problemática planteada

El 5 de septiembre de 2011, fue emitida la Resolución 384/2011, mediante la cual el Tribunal Disciplinario Departamental Liquidador de Santa Cruz, sancionó al accionante, con baja definitiva sin derecho a reincorporación, por “la falta tipificada en el art. 6to. Inc. “D” Num. 25, conforme lo establece el Art. 20 Inc. d) y el Art. 123 Inc. a) y b) RFDSPN” (sic).

Impugnada la Resolución 384/2011, el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, conformado por Julio César Reinaga Rojas, Rosario Irene Chávez Alurralde, María Elena Escobar Mejía, Rommel César Raña Pomier, Mario Hinojosa Rassit y Walter Arévalo Andrade, pronunciaron la Resolución 781/2012, determinando: “Confirmar la  Resolución Nº 384/2011 de fecha 05 de septiembre de 2011 (…)”.

Si bien Rigoberto Sánchez Villanueva, Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, ordenó la notificación a Franz Quispe Ruíz con la referida Resolución 781/2012, recién el 22 de abril de 2013, éste hecho no implica que la nombrada Resolución sea anulable por la supuesta demora, ya que como se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, existen causales de nulidad y anulabilidad de las resoluciones administrativas determinadas por la propia Ley de Procedimiento Administrativo, dentro de las cuales no se encuentra el retardo en la notificación con un fallo que ya hubo nacido a la vida jurídica, lo que sí ha existido es un diferimiento de sus efectos, por cuanto no fue conocida por el ahora accionante hasta el 2 de mayo de 2013.

El hecho que existiese retraso en la notificación a Franz Quispe Ruíz con la Resolución 781/2012, pronunciada por el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, no implica que la referida Resolución deje de ser válida de acuerdo al Fundamento Jurídico III.3, lo que no significa que esta importante observación pueda generar cierto grado de responsabilidad a los funcionarios públicos que supuestamente incurrieron en retardación; quienes a su vez podrán argumentar los descargos relacionados a fuerza mayor o caso fortuito como eximentes o atenuantes de responsabilidad aplicables al ámbito administrativo. Al respecto corresponde aclarar que ni Reglamento de Faltas Disciplinarias y sus Sanciones de la Policía Nacional Boliviana de 9 de febrero de 2004, ni la Ley 101 de 4 de abril de 2011, establecen que la demora en la notificación con algún actuado procesal fuera causal de nulidad o anulabilidad, por lo tanto no es válida la aplicación del art. 3.II inc. f) de la LPA, al presente caso.

Por todos los antecedentes expuestos, se concluye que no son atendibles las pretensiones del accionante relacionadas con anulación de los actuados administrativos pronunciados en sede administrativa.  

Por lo precedentemente señalado, el Tribunal de garantías al haber denegado la acción de amparo constitucional, efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes procesales.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución 54/2013 de 17 de septiembre, cursante de fs. 202 a 205, pronunciada por la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, y en consecuencia; DENEGAR la tutela solicitada con relación a todos los derechos y contra las autoridades demandadas.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani

MAGISTRADO