SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1604/2014

Conforme a dicho texto, la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales” (SC 1412/2011-R de 10 de octubre).

Sobre el objeto de la acción de cumplimiento, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, estableció lo que sigue: “A partir de esta regla constitucional, se infieren dos presupuestos específicos de activación de esta garantía jurisdiccional: a) El caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales; y, b) El caso de incumplimiento de la ley.

En el marco de estos dos supuestos, debe establecerse que esa 'construcción colectiva del Estado', hace que el Estado Plurinacional de Bolivia, asegure una efectiva protección a todos los derechos con idéntica jerarquía reconocidos por la Constitución Política del Estado; en ese orden, la protección de la ley y la Constitución Política del Estado en cuanto a la omisión en su cumplimiento, hace que inequívocamente por su naturaleza, ésta sea una garantía constitucional diferente y específica a la acción de amparo constitucional y todas las demás disciplinadas por el Capítulo Segundo de la Primera Parte de la norma fundamental.

En efecto, la protección de la ley y la Norma Suprema en cuanto a la omisión en su cumplimiento, encuentran su génesis constitucional en el derecho de igualdad, disciplinado en el art. 14 de la CPE, derecho que a su vez constituye piedra angular del Estado Social y Democrático de Derecho -aspecto plasmado en el art. 1 de la CPE- y que además, responde a las orientaciones axiológicas de la parte dogmática de ésta, ya desarrolladas en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia. Asimismo, esta garantía jurisdiccional, encuentra también fundamento en el llamado principio de supremacía constitucional, reconocido por el art. 410 de la CPE, aspecto ya reconocido por la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, por tanto, a partir de este postulado, se puede establecer que al ser la Constitución Política del Estado, la norma en virtud de la cual, las demás disposiciones infra constitucionales, encuentran validez tanto formal como material, inequívocamente su cumplimiento sustenta a su vez una verdadera y real vigencia del Estado Social de Derecho, pilar indiscutible del Estado Plurinacional de Bolivia, entonces, su protección para su cumplimiento, en definitiva responde a una 'construcción colectiva del Estado', ya que la inobservancia de preceptos constitucionales, no sólo afecta la vigencia y validez del principio de supremacía constitucional y por ende el derecho a la igualdad para un individuo en particular, sino que este incumplimiento puede generar una 'irradiación' con efectos en una colectividad, por tanto, la garantía del cumplimiento de la ley, evidentemente responde a una 'construcción colectiva del Estado' y además resguarda derechos fundamentales de una manera no aislada, siguiendo así las directrices axiológicas del nuevo orden constitucional.

Similar razonamiento debe aplicarse al incumplimiento de la ley, la cual en el marco de una jerarquía normativa y distribución competencial, de acuerdo al art. 410 de la CPE, al ser una disposición de carácter general que a su vez responde al principio de supremacía constitucional, su incumplimiento, implica una vulneración de este principio y el derecho a la igualdad, aspecto que en un Estado Social y Democrático de Derecho, no afecta aisladamente a una persona o personas, sino que incide también en una colectividad.

Sin perder la coherencia argumentativa, en este punto, es pertinente aclarar que el vocablo 'ley', debe ser interpretado a la luz de criterios sistémicos y teleológicos de interpretación constitucional, en tal sentido, de acuerdo al diseño del Estado Plurinacional de Bolivia, la tutela frente al incumplimiento de la ley, no puede ser reducida a la ley en sentido formal, sino también a la ley en sentido material, es decir a toda la normativa, que independientemente de su fuente de producción, tiene el carácter de generalidad'”.

De la jurisprudencia constitucional glosada, es posible concluir que el objeto de protección de la acción de cumplimiento, es garantizar la materialización de los preceptos constitucionales y legales formales y materiales, protegiendo con ello, los principios de Constitución Política del Estado como norma jurídica, legalidad, seguridad jurídica y primacía de la misma.

En definitiva, tal como se demostró, los antecedentes, la naturaleza jurídica, así como el objeto de protección y las causales de improcedencia estipuladas para este tipo de acciones son propias y exclusivas, no obstante, como la SCP 0902/2013 de 20 de junio ha reconocido, la acción de cumplimiento encuentra también entre su ámbito de protección y su competencia, la protección de derechos fundamentales, pues se articula al sistema de control tutelar mediante la exigencia de materialización de la naturaleza objetiva de los mismos: “…debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”.

Si bien de acuerdo a lo estipulado por el art. 134.II de la CPE, la acción de cumplimiento debe ser tramitada de la misma forma que la acción de amparo constitucional, ello se refiere exclusivamente a su trámite procesal, detallado en las normas del art. 129 de la CPE, en el que se dispone que la resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la información de la autoridad demandada y, a falta de está lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. Si la autoridad judicial encuentra cierta y efectiva la demanda, concederá la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido. La decisión será elevada, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, en el plazo de veinticuatro horas, sin que por ello se suspenda su ejecución.

Más, otras disposiciones como el plazo para la activación del amparo constitucional, la subsidiariedad, que no son normas procesales, no son aplicables a este tipo de recursos, como ha manifestado la referida SCP 0902/2013, oportunidad en la cual se ha descrito las características de la acción de cumplimiento y la no presencia de plazo de caducidad de la misma ni del principio de subsidiariedad que se aplica al amparo constitucional: “a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

Al respecto se debe señalar que hasta antes de la promulgación del Código Procesal Constitucional, existía una norma específica que imponía los plazos para la interposición de las acciones de defensa, entre ellas, el art. 59 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que limitaba el término para su activación a seis meses computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial; sin embargo, dicho criterio legislativo fue eliminado de las normas del Código Procesal Constitucional; lo que resulta lógico y razonable, pues si bien la jurisdicción constitucional no puede permanecer abierta de manera indefinida para atender los reclamos efectuados por las partes, la denuncia sobre un deber omitido respecto al cumplimiento de una norma, no puede limitarse temporalmente, por cuanto las normas legales tienen vigencia indeterminada en el tiempo, de ello emerge un deber permanente en su acatamiento, tanto por gobernantes como gobernados, en sujeción estricta al principio de legalidad; de ese silogismo se deduce la inviabilidad de la caducidad de la acción de cumplimiento; y por ese motivo, no se encuentra inmersa dentro de las causales de improcedencia regladas por el art. 66 del CPCo, que en definitiva ni siquiera se refiere al transcurso del tiempo.

De igual modo, la subsidiariedad característica del amparo constitucional, tampoco es aplicable a la acción de cumplimiento, puesto que la materialización de los mandatos de las normas legales por parte de las autoridades, así como por los particulares, no necesita de petición de parte, ya que las normas legales deben cumplirse desde su promulgación, conforme dispone el art. 164.II de la CPE: “La ley será de cumplimiento obligatorio desde el día de su publicación, salvo que en ella se establezca un plazo diferente para su entrada en vigencia”; por lo que no sería apropiado exigir la culminación de trámite o procedimiento sea administrativo o de otro tipo, destinado al cumplimiento de una ley; empero, es prudente que se verifique una petición de cumplimiento efectuada a la autoridad o funcionario encargado de la ejecución de un mandato legal, y su renuencia a la actuación exigible, sin que ello implique exigir el agotamiento de vías ordinarias o administrativas, sino sólo la exigencia al obligado al cumplimiento de la norma y su renuencia tácita o expresa; conforme lo ha determinado la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, al determinar que es necesario: “Precisar la renuencia del deber constitucional y legal omitido”; lo que se demuestra con la petición expresa de cumplimiento del mandato normativo incumplido, y la respuesta negativa o el silencio administrativo, no siendo necesario ningún otro requisito para activar este tipo de acciones de cumplimiento.