SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0038/2015

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0038/2015

Sucre, 19 de marzo de 2015

SALA PLENA

Magistrado Relator:     Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

Recurso directo de nulidad

Expediente:                  06786-2014-14-RDN

Departamento:             La Paz

En el recurso directo de nulidad interpuesto por Oscar Gabriel Rada Barrera, en representación legal del centro de salud “Emergencias Rio Seco”; Gloria Cleofé Agramont Carrillo y Fortino Jaime Agramont Botello, en representación legal del Establecimiento de Salud Central de Emergencias Nueva Esperanza (CENE) S.A. contra César Hugo Cocarico Yana, Gobernador del departamento de La Paz y Henry Santos Flores Zúñiga, Director Técnico del Servicio Departamental de Salud de La Paz (SEDES), demandando la nulidad de la Resolución Administrativa (RA) 018/2012 de 2 julio, publicada el 3 de abril de 2013.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA      

I.1. Contenido del recurso

Mediante memorial presentado el 23 de abril de 2014, cursante de fs. 52 a 60 vta., los recurrentes sostienen los siguientes fundamentos:        

I.1.1. Hechos que motivan el recurso   

El 28 de enero de 2009, el SEDES de La Paz, usurpó las atribuciones del Ministerio de Salud y Deportes -ahora Ministerio de Salud-, previstas en los arts. 90 inc. s) y 91 inc. j) del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, al emitir las Resoluciones Administrativas (RRAA) DIR-SEDES 01/2009 de renovación de funcionamiento y la 02/09 de apertura y funcionamiento, ambas de hospitales y/o clínicas, de 28 de enero de 2009, que nunca fueron notificadas para ser válidas y eficaces como manda el art. 32 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), y abrogadas por el art. 7 de la                RA 018/2012, publicada recién el 3 de abril de 2013, cuando es de conocimiento público que el SEDES de la Gobernación de La Paz, carecen de normativa legalmente válida de habilitación y clasificación de establecimientos de salud por niveles de atención, así como de manuales de procedimientos e instrumentos positivados de evaluación que hayan cumplido con la publicación prevista en los arts. 34 de la LPA y 47 del DS 27113 de 23 de julio de 2003.

A la fecha, como administrados continúan con sus trámites pendientes sobre solicitud de: a) Extender la normativa de habilitación y clasificación en el tercer nivel, en fotocopias legalizadas o certificar su inexistencia; b) Renovar o prorrogar la autorización de funcionamiento los establecimientos de salud Emergencias Rio Seco y CENE S.A., mediante resoluciones administrativas; y, c) Clasificar a la CENE S.A., en el tercer nivel de atención mediante resolución administrativa, entre otros trámites retardados o incumplidos. Sin embargo, con el objetivo de no admitir la inexistencia de normativa, el 3 de abril de 2013, se publicó la RA 018/2012, con la única firma del Jefe de la Unidad de Asesoría Jurídica del SEDES de La Paz, que cesó en sus funciones siete meses antes por destitución, arrogándose y usurpando atribuciones privativas del Ministerio de Salud y Deportes previstas en el art. 90 inc. s) del DS 29894, incurriendo en la nulidad prevista por el art. 122 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Impugnada la Resolución mediante el recurso de revocatoria, el 10 de abril de 2013, por incurrir en las causales previstas en el art. 35.I de la LPA y estar prevista la procedencia del recurso directo de nulidad en “el art. 52.II de la Ley 1760”, en relación al art. 146.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), aplicable a las demás autoridades y el art. 122 de la CPE; empero, el Director del SEDES, emitió la incongruente RA DIR-SEDES-005/2013 de 9 de mayo, determinación objetada a través del recurso jerárquico el 10 de mayo de 2013, solicitando su revocatoria y la consecuente nulidad de la RA 018/2012, radicada ante la Gobernación de La Paz y que accionado el silencio administrativo positivo, por memorial de 26 de agosto del mismo año y de acuerdo al art. 17.V de la LPA, solicitaron la declaratoria de nulidad de la RA 018/2012, bajo alternativa de impugnación judicial y medios de defensa constitucionales, siendo notificados extemporáneamente el 6 de septiembre de 2013, con la Resolución del recurso jerárquico 006/2013, de fecha antepuesta 27 de agosto de 2013.

No obstante, en el cuarto considerando de la resolución jerárquica, el Gobernador incongruentemente reconoce entre otros aspectos, que la autorización legal para el funcionamiento de los establecimientos de todos los sectores del Sistema Nacional de Salud es una atribución del Ministerio de Salud, bajo responsabilidad de la máxima autoridad departamental de salud en su jurisdicción y en cuanto a los requisitos para su funcionamiento, señaló que serán reglamentados en el marco de la norma nacional vigente y validada por el Ministerio de Salud y Deportes; evidenciándose que no se desvirtuó ninguna de las causales de nulidad de la RA 018/2012 y pese a la solicitud de aclaración y complementación, no fundamentó en la resolución jerárquica la atribución que tendría el SEDES de La Paz, de normar la habilitación y clasificación que es atribución exclusiva del Ministerio de Salud y Deportes, convirtiéndose en coautor de usurpación de funciones del Director del SEDES.

Consiguientemente, sea la elaboración de la RA 018/2012, de habilitación de clínicas y/u hospitales o simplemente el denominativo de requisitos básicos para la apertura y funcionamiento de establecimientos de salud pública, seguridad social, privados con o sin fines de lucro conforme señala el artículo primero, y esté dentro del marco del Sistema Nacional de Salud, al no estar regido por la normativa vigente elaborada y validada por el Ministerio de Salud, ese acto es nulo, más aún cuando es publicado con la firma únicamente de un funcionario que ha cesado en sus funciones siete meses antes, aspecto que les limita a cumplir con las exigencias previstas por el “art. 9 incs. a) y b)” de la Resolución Ministerial (RM) 0361/2005 de 30 de mayo.

I.1.2. Autoridades recurridas y petitorio

Interpone el presente recurso directo de nulidad contra Cesar Hugo Cocarico Yana, Gobernador del departamento de La Paz y Henry Santos Flores Zúñiga, Director Técnico del SEDES de La Paz, solicitando se declare fundado el recurso y en consecuencia, nula la RA 018/2012, publicada el 3 de abril de 2013 y consiguientemente, las Resoluciones de  los recursos de revocatoria 005/2013 de 9 de mayo y jerárquico 006/2013 de 27 de agosto, con remisión de antecedentes al Ministerio Público.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0146/2014-CA de 9 de mayo (fs. 61 a 65), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso directo de nulidad, disponiendo la citación de las autoridades recurridas, ordenando que de inmediato se remitan los antecedentes del recurso, constando la legal citación a César Hugo Cocarico Yana, el 22 de julio de 2014 (fs. 106); y el 23 de igual mes y año,  a Henry Santos Flores Zúñiga (fs. 102).

I.3. Alegación de las autoridades recurridas

Henry Santos Flores Zúñiga, Director Técnico del SEDES de La Paz, inicialmente por memorial de 25 de julio de 2013, cursante de fs. 248 a 249, remitió antecedentes del proceso administrativo seguido por Fortino Jaime Agramont Botello contra la RA 018/2012.

Asimismo, el 29 de julio de 2014, de acuerdo al memorial cursante de fs. 321 a 324 vta., señaló: 1) El 23 de diciembre de 2013, los recurrentes interpusieron demanda contenciosa administrativa contra la Resolución de recurso jerárquico 006/2013, admitida el 5 de febrero de 2014, en la que aún el Tribunal Supremo de Justicia no emitió fallo, generando un conflicto de competencias entre el Tribunal Constitucional Plurinacional y el Tribunal Supremo de Justicia; 2) La RA 018/2012, ha sido publicada por el medio escrito “Jornada” el 3 de abril de 2013, en estricta aplicación del art. 9 del DS 25233 de 27 de noviembre de 1998 y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, la cual establece requisitos básicos para la apertura y funcionamiento de establecimientos de salud púbicos, seguridad social, privados con y sin fines de lucro, constituyéndose en una disposición de carácter general y no específica; 3) El Ministerio de Salud, si bien es el ente normativo del sector salud, el art. 2 del DS 25233, dispone que: “los Servicios Departamentales de Salud (…) son órganos desconcentrados de las Prefecturas del Departamento…”; y en su    art. 9, establece que dentro de las atribuciones del Director Técnico del SEDES, está el de formular, normar, coordinar, supervisar y en su inc. j) establece “Normar y dirigir el proceso de supervisión y evaluación de la cobertura, calidad y calidez de los servicios de salud a nivel departamental…”; 4) El 10 de abril de 2013, los recurrentes, interpusieron recurso de revocatoria invocando la nulidad de la RA 018/2012, mereciendo la RA DIR-SEDES 005/2013, que rechazó el recurso y ratificó la precitada Resolución; 5) La cual a su vez, fue impugnada mediante recurso jerárquico el 10 de mayo de 2013, ratificando la nulidad de la RA 018/2012, que fue resuelto por César Hugo Cocarico Yana, Gobernador del departamento de La Paz, mediante Resolución 006/2013, en mérito a las facultades y competencias que emergen del art. 279 de la CPE, rechazando el recurso; y, 6) La RA 018/2012, ha sido emitida con la competencia que emana de los art. 1, 297.4 y 299.II.2 de la CPE; es decir, que su competencia emerge por la competencia compartida con el nivel central del Estado y departamental y nace en mérito al DS 25233, Resolución que tiene alcance general y no particular.   

César Hugo Cocarico Yana, Gobernador del departamento de La Paz, remitió informe cursante de fs. 469 a 473, en el cual señala: i) La RA 018/2012, emitida por el SEDES de La Paz, es un acto administrativo con carácter normativo, en virtud a que establece los requisitos básicos para la apertura y funcionamiento de establecimientos que prestan servicios en salud, y en ese sentido, se pronunció la resolución del recurso jerárquico, en cuyo cuarto considerando, establece que se recurre contra una resolución que determina requisitos de manera general y a nivel departamental y no así contra un procedimiento administrativo; ii) En relación a la competencia del SEDES de La Paz, la resolución jerárquica únicamente cita el art. 9 inc. j) del DS 25233; y, iii) El recurso directo de nulidad busca dotar al ciudadano de un medio de impugnación directo, rápido y oportuno; empero, si en la vía procesal de donde emerge la problemática existen medios, como ser el inicio de una demanda contenciosa administrativa, éstos deben ser agotados, conforme al AC 0040/2013-CA de 21 de febrero, el cual establece que “La exigencia de haber acudido previamente ante la autoridad demandada para que sea reparado el acto o resolución impugnada, no supone asignarle a este recurso constitucional un carácter subsidiario; es decir que con carácter previo se agoten los medios o recurso al alcance del recurrente para el propósito requerido para que la autoridad recurrida o demandada conozca la pretensión del recurrente y eventualmente, sin necesidad que se active el recurso, se produzca la nulidad esperada”, por lo cual, solicita se declare “infundado” el recurso interpuesto.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no encontrar consenso en la resolución de la causa, se procedió a un nuevo sorteo el 24 de noviembre de 2014, según Acuerdo Jurisdiccional 012/2012 de 20 de diciembre; asimismo, por decreto de 4 de diciembre de 2014, a solicitud del Magistrado Relator, la Comisión de Admisión de este Tribunal, dispuso la suspensión del cómputo de plazo, requiriendo la emisión de informe; recibido el mismo, se procedió a la reanudación del cómputo del plazo a partir de 18 de marzo de 2015, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro del plazo legal.

Por AC 002/2015 de 7 de enero (fs. 486 a 488), se declaró ilegal la excusa del Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

II. CONCLUSIONES

De los actuados producidos en este recurso, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  El 3 de abril de 2013, en el periódico “Jornada”, el SEDES de La Paz, publicó la RA 018/2012 de 2 de julio, que resuelve: “ARTICULO PRIMERO Establecer requisitos básicos para la apertura y funcionamiento de establecimientos de Salud públicos, seguridad social, privados con o sin fines de lucro…” (fs. 13 y 24 a 28 vta.).

II.2.  Contra dicha Resolución, Fortino Jaime Agramont Botello interpuso recurso de revocatoria de 10 de abril de 2013, invocando la nulidad de la RA 018/2012, emitiendo el Director Técnico del SEDES de La Paz, la RA DIR-SEDES 005/2013 de 3 de mayo, a través de la cual rechazó dicho recurso (fs. 14 a 17 y 37 a 39 vta.).

II.3.  Fortino Jaime Agramont Botello el 10 de mayo de 2013, interpuso recurso jerárquico contra la RA DIR.SEDES 005/2013, solicitando se revoque en su totalidad la citada Resolución y en consecuencia, se declare la nulidad de la RA 018/2012 (fs. 40 a 43 vta.). Mediante Resolución 006/2013 de 27 de agosto, el Gobernador de La Paz, rechazó de recurso jerárquico  (fs. 18 a 21).

II.4.  El 23 de diciembre de 2013, los recurrentes interpusieron demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Supremo de Justicia, solicitando se deje sin efecto la resolución jerárquica y la RA 018/2012, por estar viciada de nulidad (fs. 236 a 240 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los recurrentes demandan la nulidad de la RA 018/2012, publicada el 3 de abril de 2013, emitida por el Director del SEDES de La Paz, alegando que las autoridades recurridas dictaron la misma sin competencia que emane de la ley y por funcionario que cesó en sus funciones, ya que pretende regular los requisitos para la apertura y funcionamiento de establecimientos de salud públicos, seguridad social, privados con o sin fines de lucro, atribución que corresponde a la autoridad de salud representada por el Ministerio de Salud. No obstante, que la Resolución fue impugnada a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, pero fue confirmada.

Por consiguiente, corresponde determinar si lo denunciado es evidente a los efectos de declarar o no la nulidad de la citada resolución.

III.1.  Naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad

La SCP 1182/2014 de 10 de junio, señaló que: “El recurso directo de nulidad es un proceso constitucional por el cual se preserva y resguarda la delimitación de la jurisdicción y competencia, establecidas en las normas constitucionales o legales, mediante la declaratoria de nulidad de los actos o resoluciones de las autoridades públicas que usurpen funciones que no les competen, o que ejerzan jurisdicción y competencia de no emane de la Constitución o de la ley.

Se encuentra inserto en el art. 122 de la CPE, cuyo mandato dispone que: 'Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley'. Por lo tanto, es una vía de resguardo del Estado de derecho y de los principios de seguridad jurídica y de legalidad.

En ese orden, el art. 202.12 de la CPE, asigna como una de las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, conocer y resolver los recursos directos de nulidad. Normativa concordante con los arts. 143 y ss. del Código Procesal Constitucional (CPCo), de las cuales, se desprende que este tipo de recursos procede en los siguientes casos: 1) Cuando el acto o resolución que se cuestiona, hubiere sido asumido por una autoridad o servidor público que en ese momento no contaba con jurisdicción ni competencia reconocida en la Constitución Política del Estado y las leyes; 2) Cuando el acto o resolución lo hubiera adoptado quien, teniendo jurisdicción y competencia otorgada por la Norma Suprema o las leyes, estuviere cesante o suspendido de sus funciones; y, 3) Cuando el acto o resolución impugnado hubiese sido adoptado por quien tuvo jurisdicción y competencia establecidos por la Ley Fundamental y la ley, pero cuyo mandato feneció al momento en que asumió el acto o emitió la resolución. Situaciones, que de darse, vician de nulidad dichos actos o resoluciones.

De las normas contenidas en el art. 146 del CPCo, se desprende que este recurso no procederá contra: '1. Supuestas infracciones al debido proceso; y, 2. Las resoluciones dictadas por las autoridades judiciales, excepto cuando hubieran sido dictadas después de haber cesado o suspendidas en el ejercicio de sus funciones a causa de un proceso administrativo disciplinario en su contra. Esta última previsión es aplicable a las demás autoridades'.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional, en la SCP 0486/2012 de 4 de julio, señaló lo siguiente: '…el recurso directo de nulidad, se configura como una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades administrativas o judiciales, que invaden o usurpan competencias definidas por la Constitución Política del Estado y las leyes, con el objeto de declarar expresamente la nulidad de estos actos; es decir, por sus características este recurso es un medio jurisdiccional reparador'.

De lo expuesto, concluimos que el recurso directo de nulidad, se configura como una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades administrativas o judiciales, que invaden o usurpan competencias definidas por la Constitución Política del Estado y las leyes, con el objeto de declarar expresamente la nulidad de estos actos; es decir, por sus características este recurso es un medio jurisdiccional reparador”.

III.2.   De la duplicidad de recursos          

La SC 0035/2006 de 15 de mayo, ha establecido que: “…cuando las partes interesadas, en un procedimiento administrativo o en un proceso judicial: 'consideren que la autoridad actuó sin competencia, deben cuestionar tal falencia por las vías que los respectivos procedimientos les otorgan, y sólo cuando no exista ninguna, podrán ocurrir ante la jurisdicción constitucional, pues aceptar cuestiones de competencia acaecidos durante el desarrollo de procedimientos administrativos (…) no condice con la naturaleza del recurso directo de nulidad, ya que genera una duplicidad de recursos, pues las partes tienen los recursos ordinarios a su alcance; y de otro lado, no es la naturaleza del recurso directo de nulidad impedir el desarrollo de dichos procedimientos, lo que ocasiona al suspender la competencia de las autoridades a cargo de un trámite…'.

…y en cuanto a los actos y resoluciones administrativas, la Ley de Procedimiento Administrativo, en las normas previstas por el art. 35 inc. a) ha establecido que son nulos de pleno derecho los actos dictados por autoridad sin competencia; empero, que dicha nulidad sólo puede hacerse valer mediante los recursos administrativos previstos en esa Ley; vale decir, que la Ley de Procedimiento Administrativo también prevé mecanismos de control de la legalidad, lo que impone el deber de agotar éstos antes de acudir al recurso directo de nulidad, ya que éste no ha sido instituido para ser alternativo o paralelo a éstos y peor aún anularlos, lo que ocurre con la presentación del recurso antes de agotar los medios de impugnación administrativos”.

Jurisprudencia que ha sido asumida por la SCP 0265/2012 de 4 de junio, al concluir que: “…el recurso directo de nulidad busca dotar al ciudadano de un medio de impugnación directo, rápido y oportuno; empero, si en la vía procesal de donde emerge la problemática existen medios, como ser excepciones o incidentes, éstos deben ser agotados, y si no está previsto un recurso ulterior no es posible entrar a la consideración de dicho recurso.

 

Tal previsión de inviabilidad es aplicable de igual forma cuando el recurrente, ha planteado de manera simultánea o paralela una acción de amparo constitucional, caso en el que al ser este un recurso extraordinario de protección de los derechos constitucionales de las personas, impide que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, considere la pretensión buscada a través del recurso directo de nulidad, pues no resulta coherente que se esté ante la eventualidad de emisión de resoluciones contradictorias, puesto que si bien ambas instituciones procesal constitucionales difieren en su naturaleza el resultado esperado es el mismo”.

En base a dicho entendimiento, debe considerarse de igual forma su inviabilidad cuando el o los recurrentes de manera simultánea o paralela han acudido al proceso contencioso administrativo, el cual, se constituye en la vía jurisdiccional de control de los actos de la administración publica en el que las partes, en igualdad de condiciones hacen prevalecer sus derechos y pretensiones; teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico; lo que impide su consideración a través del recurso directo de nulidad; si bien, ambos institutos procesales difieren en su naturaleza jurídica, la pretensión buscada es la misma, por ello no resulta coherente que se esté ante la eventualidad de emisión de resoluciones contradictorias tanto en la jurisdicción ordinaria como en la jurisdicción constitucional.

III.3.   Análisis del caso concreto    

Los recurrentes demandan la nulidad de la RA 018/2012, publicada recién el 3 de abril de 2013, emitida por el Director Técnico del SEDES de La Paz, norma que según su art. 1 tiene por objeto “Establecer requisitos básicos para la apertura y funcionamiento de establecimientos de Salud públicos, seguridad social, privados con o sin fines de lucro…”. En ese sentido, consideran que las autoridades demandadas usurparon las atribuciones del Ministerio de Salud y Deportes, ya que solo a esa autoridad nacional le ha sido atribuida la competencia de normar los requisitos para la apertura y funcionamiento de establecimientos de salud.

En el caso concreto, de la documentación que informa el expediente se evidencia que los recurrentes, el 23 de diciembre de 2013, una vez concluido el trámite en la fase administrativa con la resolución del recurso jerárquico que les fue desfavorable, recurrieron al proceso contencioso administrativo buscando la nulidad de la RA 018/2012, ante el Tribunal Supremo de Justicia; no obstante, al activar la vía jurisdiccional de control de los actos de la administración pública, el 23 de abril de 2014, plantearon recurso directo de nulidad ante la jurisdicción constitucional, con la misma pretensión, cual es la nulidad de la tantas veces citada      RA 018/2012.

Al respecto, y conforme la jurisprudencia expresada en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, en cuanto se refiere a la duplicidad de recursos, tanto en la vía ordinaria como en la jurisdicción constitucional con la misma pretensión; cabe precisar, que si bien el recurso directo de nulidad no tiene carácter subsidiario, es decir, que para su activación no se requiere el agotamiento de los medios impugnatorios; empero, no es menos evidente que éste no ha sido instituido como un mecanismo alternativo a elección de las partes, con relación a los medios ordinarios de los que disponen para cuestionar los actos incompetentes.

Por lo cual, en el presente caso, el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, se ve impedido de considerar la petición buscada a través del recurso directo de nulidad, por cuanto no resulta coherente que se esté ante la eventualidad de emisión de resoluciones contradictorias, puesto que si bien, ambas instituciones procesales difieren en su naturaleza el resultado esperado es el mismo, cual es la nulidad de la RA 018/2012, ante tal constatación, el recurso debe ser declarado infundado.

Consiguientemente, la Resolución impugnada por los recurrentes no se encuentra dentro de los alcances del recurso directo de nulidad, por lo que, corresponde declarar infundado el recurso.

Por tanto

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.13 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve declarar: INFUNDADO el recurso directo de nulidad interpuesto contra la RA 018/2012 de 2 de julio y, publicada el 3 de abril de 2013.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene los Magistrados Dr. Ruddy José Flores Monterrey y la Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez, por ser ambos de voto disidente.

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

PRESIDENTE

         

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Efren Choque Capuma      

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO