SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0048/2015

Sucre, 26 de marzo de 2015

                                            

SALA PLENA

Magistrada Relatora:  Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales

Expediente:                  06596-2014-14-RTG

Departamento:            La Paz

El recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales interpuesto por Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ley del Presupuesto General del Estado-gestión 2013 (Ley 317 de 11 de diciembre de 2012), por ser presuntamente contraria a los arts. 1, 272, 283, 297, 298.I.19, 302.I.19 y 323 de la Constitución Política del Estado (CPE).

        

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.  Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 2 de abril de 2014, cursante de fs. 4 a 11 vta., el recurrente expresa los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El art. 297 de la CPE, establece que las competencias definidas son: a) Privativas; b) Exclusivas; c) Concurrentes; y, d) Compartidas, dentro de las cuales se prevé que las competencias exclusivas son: “…aquellas en las que un nivel del gobierno tiene sobre una determinada materia facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”, en ese entendido, el numeral 19 del parágrafo I del art. 302 de la CPE, determinó expresamente, dentro de las competencias exclusivas que los gobiernos autónomos municipales ejercen en su jurisdicción, la: “Creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales”; estableciéndose a tal efecto, en el parágrafo II del art. 323 de la CPE que señala: “Los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional serán aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Los impuestos que pertenecen al dominio exclusivo de las autonomías departamental o municipal, serán aprobados, modificados o eliminados por sus Concejos o Asambleas, a propuesta de sus órganos ejecutivos. El dominio Tributario de los departamentos descentralizados y regiones estará conformado por impuestos departamentales tasas y contribuciones especiales respectivamente”; entendiéndose de las citadas disposiciones, que los impuestos que pertenecen al dominio exclusivo de las autonomías municipales serán aprobados, modificados o eliminados por los concejos municipales o en su defecto a propuesta de los órganos ejecutivos, a través de la facultad legislativa otorgada en forma particular a los gobiernos autónomos municipales dentro de su jurisdicción.

Sin embargo, el gobierno nacional sin tomar en cuenta que la Norma Suprema no reconoce al nivel central del Estado, en forma expresa la facultad legislativa dentro de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos municipales en su jurisdicción, el 11 de diciembre de 2012 promulgó la Ley del Presupuesto General del Estado-gestión 2013, la cual en forma vulneratoria y contraria a la Ley Fundamental, determina en su Disposición Adicional Segunda que: “A los fines de lo dispuesto en el inciso c) del Artículo 8 de la Ley N° 154, están fuera del dominio tributario municipal las transferencias onerosas de bienes inmuebles y vehículos automotores realizadas por empresas que sean unipersonales, públicas, mixtas o privadas u otras sociedades comerciales, cualquiera sea su giro de negocio”; disposición que de acuerdo a la naturaleza de las competencias exclusivas, debía ser ejercida en forma especial por las entidades territoriales autónomas (ETA) municipales, generando con este tipo de determinaciones un desplazamiento de la participación de los gobiernos autónomos municipales respecto a la facultad legislativa en su jurisdicción, siendo que correspondía a éstas emitir la legislación pertinente dentro de su municipio y no así al gobierno nacional.

De lo referido, se evidencia que la disposición legal impugnada, no solamente contraviene al ordenamiento jurídico constitucional, sino que trata de privar, entre otros municipios, al gobierno autónomo municipal de la ciudad de La Paz, de la percepción de los recursos económicos recaudados por los impuestos a las transferencias de inmuebles y vehículos automotores, los cuales resultan de primordial importancia para la política fiscal del municipio, tanto para su propia subsistencia así como para la inversión pública en beneficio de los ciudadanos paceños.

La norma jurídica ahora impugnada, que contraviene principios y preceptos constitucionales referidos al carácter autonómico que tiene el Estado Plurinacional, conforme lo previsto por el inc. j) de la Disposición Adicional Segunda de la Ley del Presupuesto General del Estado-gestión 2014, permanece vigente para su aplicación durante esa gestión.

Respecto a las competencias exclusivas, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, en su SCP 2055/2012 de 16 de octubre, expresa que “las competencias exclusivas del Estado y de las autoridades territoriales autónomas, se enuncian directamente en la Constitución, en conclusión el legislador estatal, no tiene legitimidad constitucional para dictar normas referidas al ámbito competencial de las autonomías, que interpreten, integren o alteren el texto constitucional…”; asimismo, respecto a la distribución de las competencias constitucionales señaló que: "...efectuada por el constituyente, se advierte que esta es de carácter cerrado, esto implica que ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno, sino únicamente deben circunscribirse al ejercicio de las competencias expresamente establecidas en el listado competencial para su correspondiente nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, estas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades”.

El nivel central del Estado, al momento de emitir la norma jurídica ahora impugnada, no consideró apropiadamente que la materia de creación y administración de impuestos de carácter municipal, corresponde a una competencia exclusiva de los gobierno autónomos municipales, por lo que se arrogó indebidamente para sí el ejercicio de la facultad legislativa desplazando arbitrariamente la competencia de las ETA como viene a ser el caso de los municipios respecto a esta materia, no puede concebir que el legislador estatal adicione, integre o modifique el contenido de las competencias exclusivas de las ETA, como viene ocurriendo en similar situación, donde se pretende que el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) usurpe una facultad ejecutiva correspondiente a la competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales dentro de su jurisdicción, conforme lo establecido por el art. 302 parágrafo I numeral 19 de la CPE.

En este afán, por implementar tendencias centralistas, la disposición impugnada no sólo vulnera las referidas previsiones constitucionales, sino también las disposiciones contenidas en la “LEY N° 154 DE CLASIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE IMPUESTOS DE DOMINIO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS”, que en su art. 8 inc. c) es clara al determinar que este tipo de impuesto es de competencia municipal, misma que fue erróneamente interpretada por la norma impugnada, pretendiendo excluir del dominio tributario municipal a toda persona jurídica cualquiera sea su giro de negocios, sin tomar en cuenta que los impuestos a las transferencias provenientes de dichas actividades, resultan de primordial importancia para la política fiscal de los municipios, tanto para su propia subsistencia, así como para la inversión pública en beneficio de los propios ciudadanos, la cual demanda la inversión de recursos económicos que en su gran parte dependen de los tributos recaudados y contemplados por este tipo de impuestos, los mismos que deben regirse en base a principios constitucionales, hecho que no fue observado en el presente caso, y que por el contrario, a través de la disposición impugnada se pretende regular un aspecto referente al impuesto municipal a la transferencia, de competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales donde quedan fuera del dominio tributario municipal de la ciudad de La Paz, conforme la normativa vigente, debidamente aprobada y enmarcada bajo los fundamentos de la Constitución Política del Estado y basada en la Ley Básica de clasificación de impuestos (Ley 154 de 14 de julio de 2011); las ventas de inmuebles y vehículos automotores, realizadas dentro de su giro por casas comerciales, constructoras importadoras y fabricantes; las transferencias de inmuebles y/o vehículos automotores a título gratuito incluidas las declaraciones de herederos y/o gananciales; la reorganización de empresas realizadas mediante fusión, escisión y transformación de empresas; y las transmisiones de inmuebles y/o vehículos automotores efectuados como aportes de capital a una sociedad; cuya recaudación a través del SIN no así, el pago de impuestos a la transferencia de cualquier persona jurídica sin importar el giro de negocios que tenga, ni tomar en cuenta que se está tratando de afectar y ocasionar un perjuicio económico a la política fiscal de los gobiernos autónomos municipales respecto a los recursos económicos percibidos por los referidos impuestos.

Corresponde señalar que, la disposición también vulnera los principios tributarios constitucionales establecidos por el art. 323 de la CPE, en especial respecto al control y capacidad recaudatoria, ya que la precitada norma no toma en cuenta que los gobiernos autónomos municipales cuentan con la información necesaria para recaudar y fiscalizar el Impuesto Municipal a las Transferencias (IMT) en su justa medida, mediante un padrón municipal que no solo registra la información necesaria sobre inmuebles y vehículos, sino que en todos los casos, consigna el historial o movimiento de los mismos, lo que le permite al municipio el control de la información, precisamente para recaudar el impuesto dentro de su jurisdicción, cumpliendo a cabalidad con los principios constitucionales. El nivel central el Estado no cuenta con tales instrumentos, ni con la información necesaria para tal fin, lo que le da ventaja a los municipios al contar con un padrón municipal cumpliendo con el principio de control y capacidad recaudatoria establecida en la Ley Fundamental.

En este contexto, en observancia a los fundamentos expuestos, está demostrado que el pago de las transferencias por la venta de inmuebles y vehículos automotores realizadas por empresas, sean estas unipersonales, públicas, mixtas o privadas u otras sociedades comerciales, se realiza en los gobiernos autónomos municipales, salvo que su giro de negocios y/o actividad comercial sea la compra y venta de bienes. No pudiendo ningún nivel de gobierno ampliar sus competencias cuando éstas han sido otorgadas por la Norma Suprema, clasificada por la Ley 154, en relación a los gobiernos autónomos municipales.

Por otra parte, el nivel central del Estado tampoco puede aplicar el principio de supletoriedad previsto por el art. 11 de la Ley Marco de Autonomías “Andrés Ibáñez” (LMAD) y sus alcances, toda vez que el GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL de La Paz, en aplicación a las facultades y competencias otorgadas por la Constitución Política del Estado promulgó la “Ley de Creación de Impuestos Municipales N° 12 de 3 de noviembre de 2011” (sic), la misma que en su art. 17 del Capítulo IV, trata sobre el impuesto municipal a las transferencias onerosas de inmuebles y vehículos automotores como impuesto de dominio tributario municipal, de competencia exclusiva del gobierno autónomo municipal de la ciudad de La Paz; es decir, que en el presente caso, ésta institución pública realizó el ejercicio efectivo de la facultad legislativa respecto a la materia de “Creación y administración de impuestos de carácter municipal…”, conforme lo previsto por el numeral 19 del art. 302.I de la CPE.

En ese sentido, de ninguna manera puede entenderse que en aplicación de la cláusula de supletoriedad del nivel central del Estado se consigue normar (legislar o reglamentar) sobre competencias exclusivas departamentales, municipales o indígena originario campesinas (IOC); es decir, no puede entenderse a la supletoriedad de la norma como una cláusula universal atribuida a favor del nivel central del Estado sobre cualquier competencia, incluidas las exclusivas de las ETA, ya que un entendimiento contrario, podría suponer que el nivel central del Estado se atribuya la legislación de las competencias de las ETA a falta de un ejercicio efectivo de las competencias atribuidas a los gobiernos autónomos subnacionales, lo cual iría en contra del modelo de Estado autonómico planteado por la Ley Fundamental.

I.1.2. Autoridades recurridas y petitorio

Por lo anteriormente expuesto, se interpone el presente recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales, contra el Vicepresidente del Estado Plurinacional como representante del órgano emisor de la norma impugnada, solicitando se declare la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ley del Presupuesto General del Estado, por lo que conforme a lo dispuesto por el numeral 2 del art. 138 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en consecuencia surta el efecto derogatorio de la misma, por su inaplicabilidad y se exhorte al nivel central del Estado, enmarque sus facultades en materia de presupuestos a la naturaleza de las competencias exclusivas correspondiente a un Estado Plurinacional Autonómico.

I.2. Admisión y citación

Mediante AC 0127/2014-CA de 17 de abril marzo (fs. 12 a 15), posteriormente enmendado por el AC 068/2014-CA-ECA/S del 20 de mayo (32 a 33), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso y dispuso citar al presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, diligencia que se llevó a cabo el 15 de septiembre de 2014, conforme cursa a fs. 88.

I.3. Alegaciones de las autoridades pertenecientes al órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante memorial presentado el 2 de octubre de 2014, cursante de fs. 91 a 104, solicita que se declare la constitucionalidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ley del Presupuesto General del Estado-gestión 2013, en base a los siguientes fundamentos:

1.    Se debe entender que la procedencia de este tipo de recursos se fundamenta en un elemento esencial, que es “la creación, modificación o supresión de tributos”, significa que la disposición impugnada crea, modifica o suprime un tributo, impuesto, tasa o patente, derecho o contribución de cualquier naturaleza vulnerando preceptos constitucionales. Como se puede advertir, el recurso tiene por objeto el restituir el régimen constitucional frente a una eventual situación en la cual el Estado tienda a crear, modificar o suprimir tributos, sin sujetarse al procedimiento constitucional; por ello, se tiene que para la interposición del recurso contra tributos, es preciso que la ley objetada tenga previamente que haber creado, modificado o suprimido inconstitucionalmente un tributo, una patente, derecho o contribución especial, pero vulnerando los preceptos constitucionales, debe reflejarse mínimamente la existencia de los siguientes elementos como: la voluntad de crear un tributo, el hecho generador, la base imponible, tasa o alícuota o la indicación del sujeto pasivo. En el caso de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 317 de 11 de diciembre de 2012, no se evidencia ninguna voluntad para crear o modificar algún tributo, sea de dominio nacional o de las ETA, razón por la que tampoco contiene los otros elementos del tributo. 

2.    La Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos (Ley 154 de 14 de julio de 2011), en su art. 8 inc. c) dispone lo siguiente: “Impuestos de dominio municipal. Los gobiernos municipales podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: c) La transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial”; ahora bien, la Ley del Presupuesto General del Estado impugnada en su Disposición Adicional Segunda únicamente aclara en función a la previsión normativa antes descrita que las transferencias onerosas de bienes inmuebles y vehículos automotores, “realizadas por empresas unipersonales u otras sociedades comerciales, cualquiera sea su giro de negocio”, vale decir, aquellas que no están consignadas en el ya cita do artículo, están fuera del dominio tributario municipal. De acuerdo a lo esgrimido, la interposición del recurso referido carece de fundamento jurídico, ya que la disposición legal impugnada no crea, modifica o suprime ningún tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución especial, por lo que, el objeto del presente recurso es inexistente. 

3.    La Disposición impugnada constituye una norma jurídica, cuya función es aclarar el art. 8 inc. c) de la Ley 154, que emerge de la reserva legal prevista en el art. 323.III de la CPE, por lo que, de acuerdo a lo expuesto, esta no vulnera el régimen autonómico establecido en el   art. 1 de la CPE, toda vez que, la clasificación y definición descritas en el art. 323.III de la Ley Fundamental, que en materia política fiscal sostiene que la Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley clasificará y definirá los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal. Este mandato faculta a éste órgano, a desarrollar la normativa de referencia, definiendo el art. 8 de la Ley 154, como los hechos generadores sobre los cuales los gobiernos municipales pueden crear impuestos, uno de los cuales es la transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial, esto es, recaudación por determinadas transferencias de ventas “no habituales” de inmuebles y vehículos automotores. Ahora bien, por lógica, se encuentran fuera del dominio tributario las transferencias onerosas de bienes inmuebles y vehículos automotores, “realizadas por empresas unipersonales, públicas, mixtas o privadas u otras sociedades comerciales”, cuando sea su giro de negocio, vale decir, aquellas que no están definidas en la previsión normativa del   art. 8 en su inciso c), que correspondan al nivel central del Estado.

4.    El art. 8 inc. c) de la citada Ley, otorga a los municipios la facultad de crear impuestos que graven la transferencia de bienes inmuebles y vehículos automotores con la única salvedad de que no pueden alcanzar a las personas que tienen por giro de negocio esta actividad o personas que tuvieren cualquier otra actividad comercial, en otras palabras, la Ley 154, define que los municipios pueden gravar las transferencias onerosas que no sean habituales, por lo que, están fuera de su dominio tributario las transferencias efectuadas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que realicen actividades comerciales de acuerdo a la definición que se prevé en el art. 4 del Código de Comercio (Ccom), aclarando que las personas dedicadas a ejercer actos de comercio por su habitualidad, están fuera del alcance de la potestad tributaria de los gobiernos autónomos municipales.

5.    Por expresa disposición del art. 158.I.3 de la CPE, la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene la atribución de dictar leyes, interpretarlas, derogarlas o modificarlas, precisamente en el ejercicio de su facultad interpretativa, mediante la Disposición Adicional Segunda de la Ley 317, interpreta y aclara los alcances del inc. c) del art. 8 de la Ley 154, en el marco del art. 323.III de la CPE, a fin de que los gobiernos autónomos municipales puedan crear y administrar los impuestos dentro del ámbito de sus competencias, según la clasificación y definición de impuestos contenida en la Ley 154, cumpliéndose los principios de legalidad y seguridad jurídica.

6.    La finalidad de la norma objetada, es que en el ejercicio de la potestad tributaria tanto del nivel central del Estado como de las ETA, no se produzca la creación de impuestos sobre hechos imponibles análogos que correspondan a otro dominio tributario, generando una doble imposición por el mismo hecho y un posible conflicto de competencias entre las diferentes facultades tributarias del Estado, situación que afectaría la seguridad jurídica de los contribuyentes al momento de pagar el impuesto. Al respecto, el art. 323.IV de la CPE, establece que los gobiernos autónomos municipales con atribuciones para la creación de tributos no podrán crear impuestos cuyos hechos imponibles sean análogos a los impuestos nacionales, departamentales o municipales existentes, independientemente del dominio tributario al que pertenezcan.

I.4.  Trámite procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 18 de diciembre de 2014, cursante a fs. 119, se solicitó a la Asamblea Legislativa Plurinacional remita fotocopias debidamente autenticadas sobre la exposición de motivos y debates sobre la aprobación de la Ley 317 del Presupuesto General del Estado gestión 2013; a cuyo efecto, se dispuso la suspensión del plazo, recibida la documentación requerida se procedió a la reanudación del mismo, el 24 de marzo de 2015.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  La parte recurrente denuncia la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ley de Presupuesto General del Estado-gestión 2013, de 12 de diciembre de 2012, cuyo contenido es el siguiente:

“SEGUNDA. A los fines de lo dispuesto en el inciso c) del Artículo 8 de la Ley N° 154, están fuera del dominio tributario municipal las transferencias onerosas de bienes inmuebles y vehículos automotores realizadas por empresas sean unipersonales, públicas, mixtas o privadas u otras sociedades comerciales, cualquiera sea su giro de negocio”.

II.2.  La Disposición Adicional Segunda de la Ley 317, a denuncia del recurrente, vulnera presuntamente los arts. 1, 272, 283, 297, 298.I.19, 302.I.19 y 323 de la CPE, cuyo contenido es el siguiente:

“Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país.

(…)

Artículo 272. La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones.

Artículo 283. El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.

(…)

          Artículo 297

I.  Las competencias definidas en esta Constitución son:

1.     Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado.

2.     Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas.

3.     Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva.

4.     Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas.

II.  Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por Ley.

(…)

          Artículo 298.

I.   Son competencias privativas del nivel central del Estado:

(…)

19. Creación de impuestos nacionales, tasas y contribuciones especiales de dominio tributario del nivel central del Estado.

(…)

          Artículo 302.

I.   Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción:

(…)

19. Creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales.

Artículo 323.

I.     La política fiscal se basa en los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria.

II.    Los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional serán aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Los impuestos que pertenecen al dominio exclusivo de las autonomías departamental o municipal, serán aprobados, modificados o eliminados por sus Concejos o Asambleas, a propuesta de sus órganos ejecutivos. El dominio tributario de los Departamentos Descentralizados, y regiones estará conformado por impuestos departamentales tasas y contribuciones especiales, respectivamente.

III.   La Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley, clasificará y definirá los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal.

IV.   La creación, supresión o modificación de los impuestos bajo dominio de los gobiernos autónomos facultados para ello se efectuará dentro de los límites siguientes:

1.     No podrán crear impuestos cuyos hechos imponibles sean análogos a los correspondientes a los impuestos nacionales u otros impuestos departamentales o municipales existentes, independientemente del dominio tributario al que pertenezcan.

2.     No podrán crear impuestos que graven bienes, actividades rentas o patrimonios localizados fuera de su jurisdicción territorial, salvo las rentas generadas por sus ciudadanos o empresas en el exterior del país. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales.

3.     No podrán crear impuestos que obstaculicen la libre circulación y el establecimiento de personas, bienes, actividades o servicios dentro de su jurisdicción territorial. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales.

4.     No podrán crear impuestos que generen privilegios para sus residentes discriminando a los que no lo son. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Dentro la presente causa, el accionante demanda la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ley del Presupuesto General del Estado-gestión 2013, por ser presuntamente contraria a los arts. 1, 272, 283, 297, 298.I.19, 302.I.19 y 323 de la CPE.

III.1.  Sobre la naturaleza jurídica y los alcances del recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales.

           El recurso contra tributos, doctrinal y jurisprudencialmente es conceptualizado como un proceso constitucional que tiene por finalidad el someter a juicio de constitucionalidad una disposición legal, que cree, modifique o en su caso suprima tributos en general, con el objeto de verificar su compatibilidad o incompatibilidad con la Constitución Política Estado.

           Si se sostiene que este recurso tiene por objeto o finalidad someter a juicio de constitucionalidad una disposición legal, entonces se debe concluir que el mismo forma parte del control normativo de constitucionalidad con carácter posterior o correctivo, en mérito a que a través de este proceso se procede a un control objetivo de las normas con carácter tributario, para sanear el ordenamiento jurídico del Estado dentro de esta materia, en la que la jurisdicción constitucional contrasta los preceptos legales objeto de impugnación del presente recurso con los valores supremos, los principios fundamentales, los derechos y garantías constitucionales y normas orgánico estructurales del texto constitucional, retirando del ordenamiento jurídico en caso de que la norma impugnada sea efectivamente contraria o incompatible con la Constitución Política del Estado.

           Establecido el objeto de este proceso constitucional, resulta de vital importancia definir el alcance del mismo, por lo que dentro de este punto la doctrina sostiene que: “…a través de este proceso no se revisa el contenido material del tributo emitido, la liquidación efectuada por la Administración Tributaria, ni los intereses o penalidades impuestas, tampoco la legalidad o irregularidad del proceso de fiscalización tributaria; lo que se somete a control o revisión constitucional es la disposición legal que crea, modifica o suprime un tributo, en los casos en los que sus normas presenten duda razonable sobre su compatibilidad con Norma Suprema.

           En definitiva, se trata de una vía de control normativo de constitucionalidad que tiene por objeto garantizar el cumplimiento del principio de reserva de Ley en el ámbito tributario, así como los demás principios sobre los que se configura el régimen tributario del Estado, de manera que, a través de este recurso, el órgano encargado del control de constitucionalidad procede a la verificación de compatibilidad o incompatibilidad formal o material de la disposición legal que crea, modifica o suprime el tributo con las normas de la Constitución y el bloque de constitucionalidad”.

           Dentro de este orden de ideas, la SC 0030/2010 de 20 de septiembre, estableció que: “Al respecto y con un razonamiento acorde al nuevo texto constitucional la SC 0051/2005 de 18 de agosto, en cuanto al alcance del control de constitucionalidad, sostiene: '…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control…'.

Dentro de ese marco, el recurso contra tributos y otras cargas públicas, establecido en el art. 68 de la LTC, procede contra toda disposición legal que cree, modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución de cualquier clase o naturaleza que hubiere sido establecida sin observar las disposiciones de la Constitución Política del Estado.

Ello implica que el presente recurso se constituye en una acción de puro derecho que forma parte del control normativo de carácter correctivo o a posteriori, porque tiene por finalidad el control objetivo de la normatividad, es decir, de la disposición legal creadora, modificadora o supresora del tributo, para sanear el ordenamiento jurídico del Estado, sobre la base de una contrastación de las normas de la disposición legal impugnada, con los preceptos de la Ley Fundamental, con la finalidad de que esa normativa no sea aplicada al caso concreto; es decir, que sea declarada inaplicable”.

           En este entendido, el referido razonamiento es aplicable, toda vez que, conforme ha señalado el art. 133 del CPCo, el objeto o finalidad del recurso contra tributos, es “…garantizar que toda disposición que cree, modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución, sea establecido de acuerdo a la Constitución Política del Estado”; por ende, este recurso en esencia, constituye un mecanismo de control normativo, porque a través del mismo se verifica la compatibilidad o incompatibilidad de una disposición legal creadora, modificadora o supresora de un tributo, con la Ley Fundamental; por lo que, constituye un recurso constitucional autónomo y separado de la acción de inconstitucionalidad, porque tiene sus propias normas y objeto de control.

           Una vez establecida su naturaleza jurídica y alcances, es claro que este proceso constitucional es autónomo y separado de la acción de inconstitucionalidad, precisamente por las normas objeto de control y por las características establecidas por el Código Procesal Constitucional, que establece una legitimación activa amplia, en la cual, cualquier persona jurídica o natural que sea sujeto pasivo del tributo, en alguna de sus formas puede impugnar directamente la disposición legal dirigiendo el mismo contra la autoridad pública que aplique o pretenda aplicarla. Aparte de lo anteriormente determinado, es claro que la procedencia del presente recurso no está condicionada a la existencia previa de proceso o trámite administrativo alguno, por lo que, la persona legitimada puede plantearlo aun antes de que se disponga el pago del tributo; es decir, antes de que aplique la norma legal impugnada.

III.2.  Análisis del caso concreto

Dentro del presente caso, la parte recurrente denuncia que la Disposición Adicional Segunda de la Ley de Presupuesto General del Estado-gestión 2013, vulnera la Constitución Política del Estado, debido a que el nivel central del Estado no toma en cuenta lo establecido por la Ley Fundamental, vulnerando las competencias exclusivas de los municipios, al generar normas que desplazan la facultad legislativa de los gobiernos autónomos municipales dentro de sus jurisdicciones, privando a estos de los recursos económicos recaudados por los impuestos a las transferencias de inmuebles y vehículos automotores, los cuales resultan de primordial importancia para la política fiscal del municipio.

De la revisión del texto de la norma impugnada tenemos que la misma no crea, modifica ni suprime tributo alguno, en mérito a que no establece un hecho generador, tampoco una base imponible, ni la tasa, alícuota o la indicación del sujeto pasivo; por lo que, no contiene los elementos para afirmar que la norma impugnada pueda ser considerada como objeto de un recurso contra tributos, por tanto, al no contener tales elementos hace que el mismo carezca de objeto, así como los argumentos expuestos no tienen fundamento jurídico, extremos que imposibilitan a este Tribunal el análisis de fondo del presente caso.

Asimismo, de la revisión de los argumentos destacados por la parte recurrente,  en el presente caso se denuncia repetidamente una suerte de vulneración de competencias exclusivas de los gobiernos autónomos municipales, por parte del gobierno nacional mediante la Asamblea Legislativa Plurinacional, materia que no corresponde ser evaluada mediante el presente recurso cuyo objeto está definido por el art. 133 del CPCo, que textualmente advierte: “Tiene por objeto garantizar que toda disposición legal que cree, modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución de cualquier clase o naturaleza, se establezca de acuerdo con la Constitución Política del Estado”.

Por lo previamente desarrollado, ante la imposibilidad de pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado, el recurso presentado debe ser declarado improcedente.

POR TANTO

La Sala plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confieren los arts. 202.4 de la CPE; 133 y ss. del CPCo, resuelve, declarar la IMPROCEDENCIA del recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales, presentado por Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, impugnando la constitucionalidad de la Disposición Adicional Segunda de la Ley del Presupuesto General del Estado-gestión 2013.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional

No intervienen los magistrados, Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez y Dr. Ruddy José Flores Monterrey, por ser de voto disidente.

Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

PRESIDENTE

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortéz Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Tata Efren Choque Capuma

MAGISTRADO