SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0048/2015

El art. 297 de la CPE, establece que las competencias definidas son: a) Privativas; b) Exclusivas; c) Concurrentes; y, d) Compartidas, dentro de las cuales se prevé que las competencias exclusivas son: “…aquellas en las que un nivel del gobierno tiene sobre una determinada materia facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”, en ese entendido, el numeral 19 del parágrafo I del art. 302 de la CPE, determinó expresamente, dentro de las competencias exclusivas que los gobiernos autónomos municipales ejercen en su jurisdicción, la: “Creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales”; estableciéndose a tal efecto, en el parágrafo II del art. 323 de la CPE que señala: “Los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional serán aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Los impuestos que pertenecen al dominio exclusivo de las autonomías departamental o municipal, serán aprobados, modificados o eliminados por sus Concejos o Asambleas, a propuesta de sus órganos ejecutivos. El dominio Tributario de los departamentos descentralizados y regiones estará conformado por impuestos departamentales tasas y contribuciones especiales respectivamente”; entendiéndose de las citadas disposiciones, que los impuestos que pertenecen al dominio exclusivo de las autonomías municipales serán aprobados, modificados o eliminados por los concejos municipales o en su defecto a propuesta de los órganos ejecutivos, a través de la facultad legislativa otorgada en forma particular a los gobiernos autónomos municipales dentro de su jurisdicción.

Sin embargo, el gobierno nacional sin tomar en cuenta que la Norma Suprema no reconoce al nivel central del Estado, en forma expresa la facultad legislativa dentro de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos municipales en su jurisdicción, el 11 de diciembre de 2012 promulgó la Ley del Presupuesto General del Estado-gestión 2013, la cual en forma vulneratoria y contraria a la Ley Fundamental, determina en su Disposición Adicional Segunda que: “A los fines de lo dispuesto en el inciso c) del Artículo 8 de la Ley N° 154, están fuera del dominio tributario municipal las transferencias onerosas de bienes inmuebles y vehículos automotores realizadas por empresas que sean unipersonales, públicas, mixtas o privadas u otras sociedades comerciales, cualquiera sea su giro de negocio”; disposición que de acuerdo a la naturaleza de las competencias exclusivas, debía ser ejercida en forma especial por las entidades territoriales autónomas (ETA) municipales, generando con este tipo de determinaciones un desplazamiento de la participación de los gobiernos autónomos municipales respecto a la facultad legislativa en su jurisdicción, siendo que correspondía a éstas emitir la legislación pertinente dentro de su municipio y no así al gobierno nacional.

De lo referido, se evidencia que la disposición legal impugnada, no solamente contraviene al ordenamiento jurídico constitucional, sino que trata de privar, entre otros municipios, al gobierno autónomo municipal de la ciudad de La Paz, de la percepción de los recursos económicos recaudados por los impuestos a las transferencias de inmuebles y vehículos automotores, los cuales resultan de primordial importancia para la política fiscal del municipio, tanto para su propia subsistencia así como para la inversión pública en beneficio de los ciudadanos paceños.

La norma jurídica ahora impugnada, que contraviene principios y preceptos constitucionales referidos al carácter autonómico que tiene el Estado Plurinacional, conforme lo previsto por el inc. j) de la Disposición Adicional Segunda de la Ley del Presupuesto General del Estado-gestión 2014, permanece vigente para su aplicación durante esa gestión.

Respecto a las competencias exclusivas, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, en su SCP 2055/2012 de 16 de octubre, expresa que “las competencias exclusivas del Estado y de las autoridades territoriales autónomas, se enuncian directamente en la Constitución, en conclusión el legislador estatal, no tiene legitimidad constitucional para dictar normas referidas al ámbito competencial de las autonomías, que interpreten, integren o alteren el texto constitucional…”; asimismo, respecto a la distribución de las competencias constitucionales señaló que: "...efectuada por el constituyente, se advierte que esta es de carácter cerrado, esto implica que ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno, sino únicamente deben circunscribirse al ejercicio de las competencias expresamente establecidas en el listado competencial para su correspondiente nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, estas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades”.

El nivel central del Estado, al momento de emitir la norma jurídica ahora impugnada, no consideró apropiadamente que la materia de creación y administración de impuestos de carácter municipal, corresponde a una competencia exclusiva de los gobierno autónomos municipales, por lo que se arrogó indebidamente para sí el ejercicio de la facultad legislativa desplazando arbitrariamente la competencia de las ETA como viene a ser el caso de los municipios respecto a esta materia, no puede concebir que el legislador estatal adicione, integre o modifique el contenido de las competencias exclusivas de las ETA, como viene ocurriendo en similar situación, donde se pretende que el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) usurpe una facultad ejecutiva correspondiente a la competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales dentro de su jurisdicción, conforme lo establecido por el art. 302 parágrafo I numeral 19 de la CPE.

En este afán, por implementar tendencias centralistas, la disposición impugnada no sólo vulnera las referidas previsiones constitucionales, sino también las disposiciones contenidas en la “LEY N° 154 DE CLASIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE IMPUESTOS DE DOMINIO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS”, que en su art. 8 inc. c) es clara al determinar que este tipo de impuesto es de competencia municipal, misma que fue erróneamente interpretada por la norma impugnada, pretendiendo excluir del dominio tributario municipal a toda persona jurídica cualquiera sea su giro de negocios, sin tomar en cuenta que los impuestos a las transferencias provenientes de dichas actividades, resultan de primordial importancia para la política fiscal de los municipios, tanto para su propia subsistencia, así como para la inversión pública en beneficio de los propios ciudadanos, la cual demanda la inversión de recursos económicos que en su gran parte dependen de los tributos recaudados y contemplados por este tipo de impuestos, los mismos que deben regirse en base a principios constitucionales, hecho que no fue observado en el presente caso, y que por el contrario, a través de la disposición impugnada se pretende regular un aspecto referente al impuesto municipal a la transferencia, de competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales donde quedan fuera del dominio tributario municipal de la ciudad de La Paz, conforme la normativa vigente, debidamente aprobada y enmarcada bajo los fundamentos de la Constitución Política del Estado y basada en la Ley Básica de clasificación de impuestos (Ley 154 de 14 de julio de 2011); las ventas de inmuebles y vehículos automotores, realizadas dentro de su giro por casas comerciales, constructoras importadoras y fabricantes; las transferencias de inmuebles y/o vehículos automotores a título gratuito incluidas las declaraciones de herederos y/o gananciales; la reorganización de empresas realizadas mediante fusión, escisión y transformación de empresas; y las transmisiones de inmuebles y/o vehículos automotores efectuados como aportes de capital a una sociedad; cuya recaudación a través del SIN no así, el pago de impuestos a la transferencia de cualquier persona jurídica sin importar el giro de negocios que tenga, ni tomar en cuenta que se está tratando de afectar y ocasionar un perjuicio económico a la política fiscal de los gobiernos autónomos municipales respecto a los recursos económicos percibidos por los referidos impuestos.

Corresponde señalar que, la disposición también vulnera los principios tributarios constitucionales establecidos por el art. 323 de la CPE, en especial respecto al control y capacidad recaudatoria, ya que la precitada norma no toma en cuenta que los gobiernos autónomos municipales cuentan con la información necesaria para recaudar y fiscalizar el Impuesto Municipal a las Transferencias (IMT) en su justa medida, mediante un padrón municipal que no solo registra la información necesaria sobre inmuebles y vehículos, sino que en todos los casos, consigna el historial o movimiento de los mismos, lo que le permite al municipio el control de la información, precisamente para recaudar el impuesto dentro de su jurisdicción, cumpliendo a cabalidad con los principios constitucionales. El nivel central el Estado no cuenta con tales instrumentos, ni con la información necesaria para tal fin, lo que le da ventaja a los municipios al contar con un padrón municipal cumpliendo con el principio de control y capacidad recaudatoria establecida en la Ley Fundamental.

En este contexto, en observancia a los fundamentos expuestos, está demostrado que el pago de las transferencias por la venta de inmuebles y vehículos automotores realizadas por empresas, sean estas unipersonales, públicas, mixtas o privadas u otras sociedades comerciales, se realiza en los gobiernos autónomos municipales, salvo que su giro de negocios y/o actividad comercial sea la compra y venta de bienes. No pudiendo ningún nivel de gobierno ampliar sus competencias cuando éstas han sido otorgadas por la Norma Suprema, clasificada por la Ley 154, en relación a los gobiernos autónomos municipales.

Por otra parte, el nivel central del Estado tampoco puede aplicar el principio de supletoriedad previsto por el art. 11 de la Ley Marco de Autonomías “Andrés Ibáñez” (LMAD) y sus alcances, toda vez que el GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL de La Paz, en aplicación a las facultades y competencias otorgadas por la Constitución Política del Estado promulgó la “Ley de Creación de Impuestos Municipales N° 12 de 3 de noviembre de 2011” (sic), la misma que en su art. 17 del Capítulo IV, trata sobre el impuesto municipal a las transferencias onerosas de inmuebles y vehículos automotores como impuesto de dominio tributario municipal, de competencia exclusiva del gobierno autónomo municipal de la ciudad de La Paz; es decir, que en el presente caso, ésta institución pública realizó el ejercicio efectivo de la facultad legislativa respecto a la materia de “Creación y administración de impuestos de carácter municipal…”, conforme lo previsto por el numeral 19 del art. 302.I de la CPE.

En ese sentido, de ninguna manera puede entenderse que en aplicación de la cláusula de supletoriedad del nivel central del Estado se consigue normar (legislar o reglamentar) sobre competencias exclusivas departamentales, municipales o indígena originario campesinas (IOC); es decir, no puede entenderse a la supletoriedad de la norma como una cláusula universal atribuida a favor del nivel central del Estado sobre cualquier competencia, incluidas las exclusivas de las ETA, ya que un entendimiento contrario, podría suponer que el nivel central del Estado se atribuya la legislación de las competencias de las ETA a falta de un ejercicio efectivo de las competencias atribuidas a los gobiernos autónomos subnacionales, lo cual iría en contra del modelo de Estado autonómico planteado por la Ley Fundamental.