SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0241/2015-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0241/2015-S3

Sucre, 20 de marzo de 2015

SALA TERCERA

Magistrado Relator:              Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente:                            07960-2014-16-AAC

Departamento:                     Cochabamba

En revisión la Resolución de 29 de julio de 2014, cursante de fs. 148 a 149, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Gonzalo Mejía Camacho contra Víctor Manuel Aguilar Velásquez, Administrador Regional a.i. y Walter Saavedra Ferrufino, Jefe Regional de Recursos Humanos, ambos de la Caja Nacional de Salud (CNS) de Cochabamba.

I.       ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 15 de julio de 2014, cursante de fs. 56 a 59 vta., y de subsanación de 21 de ese mes y año, cursante a fs. 63, el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Jefe Regional de Recursos Humanos de la Caja Nacional de Salud (CNS) -hoy codemandado- le impuso una sanción sin un debido proceso administrativo previo y la ejecutó sin tener en cuenta que su persona presentó los recursos administrativos previstos en la ley. En efecto, fue sancionado con 15 días de haber mediante carta de 30 de enero de 2014, basándose en la Resolución 001/2014 de 3 de enero, emitida por la Comisión Regional de Prestaciones de la CNS de Cochabamba. Asimismo, mediante memorándum 147/2014 de 12 de febrero, instruyó le impongan dicha sanción. Finalmente, emitió la papeleta de sanción de multa de 7 de marzo del mismo año; esos actos le fueron notificados el 10 de abril del citado año.

Refiere que contra la sanción que se le impuso, presentó recurso de revocatoria el 14 de abril de 2014, que no fue resuelto, por lo que, ante el silencio administrativo negativo presentó recurso jerárquico el 16 de mayo del mismo año, que tampoco fue resuelto operándose del mismo modo, el silencio administrativo negativo. Es decir, no se cumplió con lo establecido en el art. 66 de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA) en lo referente a poner a conocimiento el recurso jerárquico a la autoridad competente en el plazo de tres días desde la interposición del recurso, lo que significa que no tiene conocimiento si el mismo fue admitido o no; habiendo sido finalmente ejecutada la sanción impuesta en su contra conforme se evidencia de la papeleta de pago.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante estimó lesionados sus derechos a la defensa y al debido proceso, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga la nulidad de la Resolución 001/2014 de 3 de enero, emitido por la Comisión Regional de Prestaciones de la CNS de Cochabamba, el Memorándum Cite 147/2014 de 12 de febrero del mismo año y de la Papeleta de sanción de multa de 7 de marzo del citado año, así como otros actos que hubiesen sido dictados posteriormente tanto por la autoridad sumariante como por las autoridades que conocieron los recursos de revocatoria y jerárquico. Del mismo modo, se ordene el reembolso de los quince días de haber retenidos de forma ilegal, de manera inmediata y sea con las condenaciones de ley, más el pago de daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 29 de julio de 2014, según consta en el acta cursante a fs. 147 y vta., presente la parte accionante y ausentes los demandados pese a su legal citación cursante a fs. 65, se produjeron los actuados que a continuación se detallan:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó la acción de amparo constitucional presentada; asimismo, añadió que los ahora demandados no sólo procedieron al descuento de los quince días de haber sino también del cincuenta por ciento del mismo por concepto de multa, ello, en detrimento de su bono de antigüedad y horas extras.

I.2.2. Informe de las  autoridades demandadas

Víctor Manuel Aguilar Velázquez, Administrador Regional a.i. y Walter Saavedra Ferrufino, Jefe Regional de Recursos Humanos, ambos de la CNS, por informe escrito presentado el 29 de julio de 2014, cursante de fs. 141 a 146, solicitaron denegar la tutela, con costas, expresando lo siguiente: a) Mediante Resolución 001/2014 de 3 de enero, la Comisión Regional de Prestaciones de la de la CNS de Cochabamba, declaró improcedente la solicitud de reembolso impetrada por la asegurada Meneces Guzmán Mirian Lisedth, por la atención médica particular que recibió en la "Clínica Morales". Esta Resolución recomendó al Administrador Regional aplicar a los responsables -entre los que se encuentra el ahora accionante- las sanciones disciplinarias previstas por el Reglamento Interno de Trabajo de la CNS establecidas en los arts. 61 inc. a, b, h y t) y 74 inc. e), en consideración a la gravedad de la falta cometida y que dicha autoridad a su vez instruya a la autoridad sumariante instaure proceso administrativo interno por transgresiones y contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo. La asegurada solicitó se revoque tal resolución, por lo que todos los antecedentes fueron elevados en grado de revisión ante la Comisión Nacional de Prestaciones, para que sea la instancia jerárquica la que determine lo que en derecho corresponda; b) La CNS cuenta con un Reglamento Interno de Personal aprobado por Resolución Ministerial 324/04 de 29 de junio de 2004, por lo tanto "…no se requiere de proceso administrativo previo a la imposición de una sanción disciplinaria, tal cual pretende hacer ver y creer el ACCIONANTE en su demanda de amparo" (sic). Además, mediante memorial de 13 de febrero de 2014, la asegurada realizó una denuncia formal contra los médicos, entre ellos, el ahora accionante, quienes aparentemente habrían ordenado a la asegurada traslade a su beneficiario esposo a la "Clínica Morales" para recibir atención médica, situación que corrobora la recomendación de instruir un proceso administrativo interno contra dichos profesionales médicos; c)  Las decisiones que adopta la Comisión Regional de Prestaciones dentro de los trámites administrativos de reembolsos y otros son susceptibles de ser recurridas en grado de revisión ante esta, conforme lo dispone el art. 7 y siguientes del Reglamento de las Comisiones de Prestaciones, aprobado por Resolución de Directorio 117/95 de 13 de noviembre de 1995. Por lo que el hoy accionante debió esperar el pronunciamiento de la Comisión Nacional de Prestaciones o, en su defecto, acudir a la Jefatura Departamental del Trabajo si creía que fueron vulnerados sus derechos y no activar directamente la acción de amparo constitucional, lo que no ocurrió desconociendo su carácter subsidiario.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, constituido en Tribunal de garantías, por Resolución de 29 de julio de 2014, cursante de fs. 148 a 149, denegó la tutela sin ingresar al fondo del asunto; con el argumento de que las autoridades hoy demandadas carecían de legitimación pasiva, por cuanto la Comisión Regional de Prestaciones de la CNS de Cochabamba, está integrado por el Jefe de Medicina del Trabajo, Jefe Médico Regional, Jefe de Servicios Generales, Secretario de la Comisión Regional de Prestaciones y Presidente de la Comisión Regional de Prestaciones de Cochabamba; siendo obligación del ahora accionante dirigir su demanda contra todos ellos al ser un ente colegiado, debido a que tienen responsabilidad solidaria de sus actos y determinaciones y por lo mismo deben tener la oportunidad de presentar el informe y descargos que creyeren convenientes en ejercicio de su derecho a la defensa, conforme a la jurisprudencia constitucional.

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1. Dentro del procedimiento administrativo de solicitud de reembolso por atención médica, seguido por la asegurada Meneces Guzmán Miriam Lisedth en favor de su esposo Adalid Avila Tarifa, la Comisión Regional de Prestaciones de la Caja Nacional de Salud, mediante  Resolución 001/2014 de 3 de enero, resolvió declarar improcedente tal solicitud. Asimismo, en su punto 2, recomendó al Administrador Regional a.i. -ahora demandado- aplicar las sanciones disciplinarias a Gonzalo Mejía Camacho, Médico de Guardia del Hospital Obrero No. 2 -hoy accionante accionante- con quince días de haber y otros, en aplicación de lo previsto en los arts. 61 incs. a, b, h y t) y 74 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS. Asimismo, encomendó a la Autoridad Sumariante de la regional, instaurar proceso administrativo interno por transgresiones y contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo en contra del ahora accionante y otros (fs. 11 a 13).

II.1.1. Por memorándum 147/2014 de 12 de febrero, el Administrador Regional a.i. de la CNS de Cochabamba, Víctor Manuel Aguilar Velásquez, instruyó a Walter Saavedra Ferrufino, Jefe Regional de Recursos Humanos de la misma institución, elaborar la sanción administrativa al hoy accionante y otros en cumplimiento de la nota Cite 065/2014 de Asesoría Legal y la Resolución Administrativa 001/2014. (fs. 9); que se materializó en la paleta de sanción de multa  de 7 de marzo de ese año, cursante a fs. 8, por la cual se le sancionó con multa de quince días sin goce de haberes, en mérito  a dichas normas y el art. 80 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS.

                                                                                                         

II.2.  El ahora accionante interpuso recurso de revocatoria el 14 de abril de 2014 ante el Administrador Regional a.i. de la CNS de Cochabamba, contra la Resolución 001/2014 de 3 de enero de 2014, memorándum 147/2014 de 12 de febrero y papeleta de sanción de multa de 7 de marzo de 2014 (fs. 6 a 7).

        

II.2.1.  El 16 de mayo de 2014, el ahora accionante interpuso recurso jerárquico (fs. 3 a 5) por haberse operado el silencio administrativo negativo. Este recurso no fue resuelto hasta el momento de la interposición de la acción de amparo constitucional, cuya data es de 15 de julio de 2014 (Acápite I.1 de esta sentencia)

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la defensa y al debido proceso, alegando que el Jefe Regional de Recursos Humanos de la Caja Nacional de Salud, le impuso en su condición de médico de guardia del Hospital Obrero 2, la sanción de multa de quince días sin goce de haberes pese a que presentó los recursos de revocatoria y jerárquico, que no fueron resueltos habiéndose operado el silencio administrativo negativo. Precisado el problema jurídico planteado.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar y en su caso determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales invocados, a fin de conceder o denegar la protección impetrada.

III.1.  Naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional

              El art. 129.I de la CPE, estableció la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional al señalar que la misma: "…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados" (las negrillas son nuestras).

              Por su parte, la SCP 1449/2013, de 19 de agosto, que cita a la SC 0274/2011-R, de 29 de marzo, indicó: "'no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable' (SC 1337/2003-R, 1089/2003-R, entre otras)" (el resaltado es nuestro).

              En esa misma línea de análisis, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las reglas y sub reglas de improcedencia de esta acción de defensa cuando: "…2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución" (el resaltado fue añadido).     

III.2. Análisis del caso concreto

De la revisión de antecedentes se constata que el memorándum 147/2014 de 12 de febrero, emitido por las autoridades ahora demandadas, tiene su origen en la dictación de la Resolución 001/2014 de 3 de enero, emitida por la Comisión Regional de Prestaciones de la CNS de Cochabamba, que fue impugnada por el hoy accionante mediante recurso de revocatoria y jerárquico conforme se describió en el punto II.2 de la presente Sentencia constitucional Plurinacional.

Al respecto, expresar que este Tribunal comparte el criterio expuesto por el Tribunal de garantías, en el sentido de que existe falta de legitimación pasiva de las autoridades demandadas, por cuanto el acto denunciado como vulnerador de derechos, memorándum 147/2014 de 12 de febrero, emerge de la observancia de la Resolución 001/2014 de 3 de enero, pronunciada por los miembros de la Comisión Regional de Prestaciones de la CNS de Cochabamba. La SC 0918/2005-R de 10 de agosto, citada por la SCP 238/2014-S3 de 8 de diciembre, estableció que: "…sólo será posible determinar la existencia o no de un acto lesivo, cuando el funcionario o persona señalada por el recurrente efectivamente sea la causante del acto u omisión denunciada…". En el presente caso, las autoridades ahora demandadas se limitaron a cumplir las determinaciones dispuestas por la Resolución 001/2014 de 3 de enero; y, siendo que la acción de amparo constitucional no fue planteada contra los miembros de la Comisión Regional de Prestaciones de la CNS de Cochabamba que emitieron la citada resolución; corresponde declarar su improcedencia por falta de legitimación pasiva.

Asimismo, se evidencia que también existe como causal de improcedencia, la subsidiariedad. En efecto, la normativa específica contenida en el Reglamento de las Comisiones de Prestaciones de la CNS prevé como instancia de apelación la Comisión Nacional de Prestaciones y el Directorio (art. 8 y 9 del citado reglamento). En ese contexto, el hoy accionante al plantear recurso de revocatoria, el 14 de abril de 2014, contra la determinación asumida por esta Comisión, activó el mecanismo previsto en sede administrativa para la defensa de los derechos denunciados; empero, no agotó dichos mecanismos intraprocesales. De igual forma, se tiene que la autoridad ahora demandada informó que la Resolución 001/2014 de 3 de enero, también fue impugnada por la asegurada Mirian Lisedth Meneces Guzmán, elevándose antecedentes en grado de revisión ante la Comisión Nacional de Prestaciones; y, siendo que aún no existe pronunciamiento sobre dicho recurso, corresponde aplicar la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional sub regla 2.b); es decir, la improcedencia de la presente acción tutelar cuando se activó un medio de impugnación previsto en el reglamento de las comisiones de prestación en la CNS que para el momento de la presentación de la acción de amparo constitucional está pendiente de Resolución.

El hoy accionante, arguye que operó el silencio administrativo, apoyándose en la Ley del Procedimiento Administrativo; empero, como se mostró ut supra existe la normativa específica que regula los mecanismos de impugnación y las instancias correspondientes encargadas de corregir, enmendar o modificar las determinaciones asumidas por la Comisión Regional de Prestaciones, por lo que no corresponde referirse a una norma general y supletoria, debiéndose analizar la problemática planteada desde el ámbito específico de regulación legal de la CNS, que aprobó el Reglamento de las Comisiones de Prestaciones.

Bajo dicho contexto, la SCP 0030/2013 de 4 de enero, luego de analizar las causales de improcedencia, indicó: "…al no poder la justicia constitucional suplir los roles propios de los órganos de poder reconocidos por la función constituyente, no podrá activarse la acción de amparo constitucional sin que previamente se haga uso de los mecanismos de defensa intra procesales o intra procedimentales, cuando éstos sean medios oportunos para la protección de derechos" (el resaltado fue añadido). En ese sentido, una vez que la Comisión Nacional de Prestaciones emita Resolución, el accionante aún tiene la posibilidad de plantear reclamación ante el Directorio de la CNS para pedir la enmienda o corrección de la sanción pecuniaria instruida.

Finalmente, en lo referente a la previsión de la excepción a la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional señalado en la parte final del Fundamento Jurídico III.1, indicar que el ahora accionante no mostró ante este Tribunal la necesidad de su aplicación, toda vez que el art. 54.II del Código Procesal Constitucional (CPCo) prevé la necesidad de fundamentar dicha pretensión. En el presente caso, frente a la emisión de la papeleta de sanción de multa de quince días sin goce de haberes (fs. 8), el ahora accionante debió explicar la concurrencia del daño irremediable e irreparable o que la protección pedida pueda resultar tardía en caso de no concederle la tutela; por ende, al no haberla fundamentado no corresponde hacer la excepción a la subsidiariedad de la presente acción tutelar.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela solicitada actuó correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 29 de julio de 2014, cursante de fs. 148 a 149, pronunciada por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO