SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0372/2017-S2

El derecho al debido proceso reforzado en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado respecto de las personas con capacidades diferentes es un presupuesto sine quanon de su desvinculación laboral o funcionaria y una excepción al derecho a la estabilidad laboral reforzada que tienen, además de ser también una concreción del derecho genérico a un trato desigual de las personas de sectores en condiciones de vulnerabilidad.

El ejercicio de la potestad sancionadora de la administración pública, cuando se aplica a todas las personas sin distinción, encuentra límites en el respeto de las garantías mínimas que tiene el servidor público sometido a un proceso disciplinario sancionador, siendo una de ellas, el respeto al debido proceso y los derechos fundamentales constitutivos de éste.

Así, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, reiterada por la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, ambos casos -que servirán para resolver la problemática jurídica de este amparo constitucional- en los que este Tribunal Constitucional Plurinacional verificó que las entidades públicas a tiempo de imponer sanciones disciplinarias a servidores públicos, rebasaron los límites del ejercicio de la potestad sancionadora, precisamente porque lesionando los derechos al debido proceso, a recurrir ante un tribunal superior y a la defensa, la misma autoridad administrativa pública que resolvió el recurso de revocatoria pronunció también el recurso jerárquico, procesando y sancionando por ende, al servidor público en única instancia, concedió la tutela, anuló obrados y dispuso la inmediata corrección del procedimiento administrativo disciplinario, con los siguientes argumentos jurídicos relevantes:

Este derecho ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a partir del art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y ha entendido que el respeto y protección del debido proceso es también aplicable en el ámbito de la potestad sancionadora de la administración pública: Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá (Sentencia de 2 de febrero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas). Además en el caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú (Sentencia de 31 de enero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas) a partir de la interpretación del art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (párrafos 68, 69, 70 y 71), ha señalado que el respeto a los derechos humanos constituye un límite al Estado cuando ejerce su poder sancionatorio, que si bien el art. 8 se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto sino ante todo tipo de acto emanado del Estado, concluyendo que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter material jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del citado art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

La jurisprudencia constitucional, del mismo modo, interpretando el contenido del debido proceso, entendió que este se aplica a toda actividad sancionadora del Estado sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo. En ese sentido, está la SC0042/2004-R de 22 de abril, pronunciada por el Tribunal Constitucional anterior. Asimismo, la SC 0022/2006 de 18 de abril, entendimiento que aplicó a infinidad de casos que fueron resueltos en su jurisdicción entendiendo que todos los principios y garantías propias del derecho penal se aplican también extensivamente en el ámbito administrativo sancionador.

b) El recurso de revocatoria y el recurso jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora (formas procesales) tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa.

‘Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos) (…).

De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con     ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Dado el carácter sancionador del proceso disciplinario, este -en todas sus fases o instancias- tiene que sustanciarse y resolverse garantizando el debido proceso, que tiene como componente esencial el derecho a la defensa. En efecto si se analiza la fase de impugnación del proceso disciplinario en sede administrativa, es posible concluir que sólo puede predicarse la eficacia material del derecho a la defensa (art. 115.II de la CPE y 8.2 inc. f) de la CADH) cuando se otorga a las servidoras y servidores públicos la oportunidad de ejercer un otro derecho fundamental, este es: el derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior art. 8.2 inc. h) de la CADH y 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del «derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior», estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:

2. El derecho de recurrir «…busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona» (párrafo 158).

En el caso de un proceso administrativo disciplinario sancionador, el derecho a la doble instancia o de recurrir ante una instancia superior, permite que esta última, conozca y revise la resolución pronunciada por el tribunal de primera grado. Instancia superior que debe ser diferente a la que emitió la decisión administrativa sancionadora en primera instancia, a efectos de que, la servidora o el servidor público, impugnando o controvirtiendo una decisión sancionatoria, obtengan la revisión de la decisión ante la instancia superior’.