SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0545/2017-S2

Americana sobre Derechos Humanos en su art. 8 inc. h) señala que, toda persona tiene el derecho a recurrir del fallo ante juez o tribunal superior, por lo que la impugnación es parte del debido proceso en su elemento a la defensa y, por ende, no sólo debe ser aplicado en la vía judicial, sino también en la administrativa, conforme quedó señalado en el fundamento precedentemente desarrollado.

En ese sentido, debe mencionarse a la SCP 0140/2012, que hizo referencia a los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora que tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa. Dicha Sentencia tuvo el siguiente razonamiento:

«Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos, así como de los derechos fundamentales sustantivos).

(…)

De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estados que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: a) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con b) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Dado el carácter sancionador del proceso disciplinario, éste -en todas sus fases o instancias- tiene que sustanciarse y resolverse garantizando el debido proceso, que tiene como componente esencial el derecho a la defensa. En efecto si se analiza la fase de impugnación del proceso disciplinario en sede administrativa, es posible concluir que sólo puede predicarse la eficacia material del derecho a la defensa (art. 115.II de la CPE y 8.2 inc. f) de la CADH) cuando se otorga a las servidoras y servidores públicos la oportunidad de ejercer un otro derecho fundamental, este es: el derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior (art. 8.2 inc. h) de la CADH y 14.5 del PIDCP).

El art. 8.2.h de la CADH, señala: 'Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior'.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del 'derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior', estableció, en lo que en el caso interesa, las siguientes afirmaciones, cuyo subrayado es añadido:

1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (párrafo 158).

2. El derecho de recurrir «… busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona» (párrafo 158).

En el caso de un proceso administrativo disciplinario sancionador, el derecho a la doble instancia o de recurrir ante una instancia superior, permite que la instancia superior, conozca y revise la resolución pronunciada por el tribunal de primera grado. Instancia superior que debe ser diferente a la que emitió la decisión administrativa sancionadora en primera instancia, a efectos de que, la servidora o el servidor público, impugnando o controvirtiendo una decisión sancionatoria, obtengan la revisión de la decisión ante la instancia superior».

Conforme a la jurisprudencia constitucional, en todo proceso administrativo sancionador debe garantizarse el derecho de recurrir, con la finalidad de materializar el derecho a la defensa, permitiendo un examen integral de la decisión que se impugna por una instancia superior, diferente a la que emitió la resolución que se impugna.

Junto a los derechos a recurrir y a la defensa, debe hacerse mención al derecho de acceso a la justicia, el cual no debe ser entendido únicamente en el ámbito judicial sino también en el ámbito administrativo; pues, las autoridades en este ámbito, dentro de los procesos administrativos sancionadores, cumplen una función materialmente jurisdiccional y, resuelven los conflictos que podrían presentarse entre la Administración y los administrados y, por ello, se debe garantizar a estos el acceso a la vía administrativa y los medios de impugnación existentes en ella.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Cantos Vs. Argentina, en la Sentencia de 28 de noviembre de 2002, Fondo, Reparaciones y Costas, respecto al derecho de acceso a la justicia, estableció que: «…éste establece la obligación positiva del Estado de conceder a todas las personas bajo su jurisdicción un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos fundamentales. Y ha observado, además, que la garantía allí consagrada se aplica no sólo respecto de los derechos contenidos en la Convención, sino también de aquéllos que estén reconocidos por la Constitución o por la ley. La Corte ha señalado, asimismo, en reiteradas oportunidades, que la garantía de un recurso efectivo 'constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención', y que para que el Estado cumpla con lo dispuesto en el artículo 25 de la Convención no basta con que los recursos existan formalmente, sino que los mismos deben tener efectividad, es decir, debe brindarse a la persona la posibilidad real de interponer un recurso que sea sencillo y rápido. Cualquier norma o medida que impida o dificulte hacer uso del recurso de que se trata constituye una violación del derecho al acceso a la justicia, bajo la modalidad consagrada en el artículo 25 de la Convención Americana»(Párrafo 52).

‘54. Lo que este Tribunal debe decidir en este caso es si la aplicación de la ley y la consecuente determinación de una tasa de justicia de 83.400.459,10 (ochenta y tres millones cuatrocientos mil cuatrocientos cincuenta y nueve pesos con diez centavos, equivalente al mismo monto en dólares de los Estados Unidos de América) es compatible con los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, referentes al derecho al acceso a la justicia y al derecho a un recurso sencillo y rápido. El Estado sostiene, sobre el particular, que la determinación de ese monto está de acuerdo con la ley, cuyo propósito es evitar demandas temerarias; que esa suma es proporcional a lo reclamado en la demanda, que no se trata de una tasa confiscatoria y que el señor Cantos no la impugnó en el orden interno.

Sin embargo, esta Corte ha señalado en reiteradas ocasiones que el Estado no puede eximirse de responsabilidad respecto a sus obligaciones internacionales argumentando la existencia de normas o procedimientos de derecho interno. Y debe dejar establecido que la suma fijada por concepto de tasa de justicia y la correspondiente multa constituyen, a criterio de este Tribunal, una obstrucción al acceso a la justicia, pues no aparecen como razonables, aun cuando la mencionada tasa de justicia sea, en términos aritméticos, proporcional al monto de la demanda. Esta Corte considera que si bien el derecho al acceso a la justicia no es absoluto y, consecuentemente, puede estar sujeto a algunas limitaciones discrecionales por parte del Estado, lo cierto es que éstas deben guardar correspondencia entre el medio empleado y el fin perseguido y, en definitiva, no pueden suponer la negación misma de dicho derecho. En consecuencia, el monto por cobrar en el caso en estudio no guarda relación entre el medio empleado y el fin perseguido por la legislación Argentina, con lo cual obstruye, evidentemente, el acceso a la justicia del señor Cantos, y en conclusión viola los artículos 8 y 25 de la Convención.

55. Este Tribunal estima que para satisfacer el derecho de acceso a la justicia no basta que en el respectivo proceso se produzca una decisión judicial definitiva. También se requiere que quienes participan en el proceso puedan hacerlo sin el temor de verse obligados a pagar sumas desproporcionadas o excesivas a causa de haber recurrido a los tribunales. Esta última situación se agrava en la medida en que para forzar el pago procedan las autoridades a embargar los bienes del deudor o a quitarle la posibilidad de ejercer el comercio»

Entonces, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para tener por cumplido el derecho de recurrir o de impugnación, no es suficiente que existan formalmente los recursos, sino que éstos tengan efectividad, dando a la persona la oportunidad real de interponer un recurso sencillo y rápido y, bajo esa lógica cualquier medida que dificulte el acceso a dicho recurso, entre ellas las sumas exigidas para acceder a los medios de impugnación, se constituyen, de acuerdo a la Corte, en una violación al derecho de acceso a la justicia previsto en el art. 25 de la citada Convención.

Cabe señalar, como argumentos en vía de ejemplo, que similar razonamiento fue asumido por la jurisprudencia colombiana, que mediante Sentencia C-599 de 10 de diciembre de 1992, declaró la inexequibilidad (inconstitucionalidad) del art. 26 del Decreto 1746, que establecía que para ejercitar las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa, debía acompañarse a la demanda el recibo de la multa correspondiente. La Corte, tuvo el siguiente razonamiento:

‘…la Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida, cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto de declaración judicial.

En efecto, ante la sola posibilidad de que el error de la administración en la tasación del monto de la obligación o en la existencia de la misma pueda tener lugar, su pago resulta una exigencia inadmisible para ejercitar las acciones que ante la justicia autoriza el ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior no quiere significar que se elimine la presunción de legalidad del contenido patrimonial de los actos administrativos, que continúa, según sentir de la Corte, en todos sus efectos, salvo para hacer exigible el pago efectivo de las obligaciones como condición previa para disponer de las acciones judiciales’.

En el mismo sentido, debe mencionarse al Tribunal Constitucional del Perú, en la Sentencia correspondiente al Expediente 3548-2033-AA/TC de 28 de junio de 2004, en la que se concluyó que la exigencia del solvet et repte obstaculiza, impide y disuade irrazonablemente el acceso a la justicia, conforme al siguiente razonamiento:

«En primer lugar, su exigencia, es decir, que se condicione el pago de la obligación tributaria para que se admita una demanda cuyo objeto sea iniciar un proceso en el que se cuestione la validez de su imposición, es un obstáculo serio de orden material para que el contribuyente pueda acudir a un tribunal de justicia. Obstáculo desproporcionado si es que se tiene en cuenta que el deber de todos de contribuir con el sostenimiento de los gastos públicos, incluso de aquellos que pretenden cuestionar judicialmente un acto administrativo tributario, puede alcanzarse a través de otros medios, como el de la ejecutividad de los actos y resoluciones de la administración tributaria, incluso una vez presentada la demanda contencioso-administrativa [cf. última parte del segundo párrafo del artículo 157° del Código Tributario].

En otras palabras, es desproporcionado porque su finalidad constitucional -que el Estado cuente con los recursos necesarios para hacer frente sus cargas- es sólo un pretexto que, alcanzándose a través de otros medios, en realidad, tiene el propósito de desalentar el cuestionamiento judicial de sus actos administrativos de contenido tributario.

En segundo lugar, se trata de una regla incompatible con el principio de igualdad jurídica, ya que, como ha sostenido la Corte Constitucional de Italia, con su exigencia se propicia un tratamiento diferenciado '(...) entre el contribuyente que está en grado de pagar inmediatamente el tributo en su totalidad, y el contribuyente que no tiene medios suficientes para hacer el pago, ni puede procurárselo prontamente recurriendo al crédito, entre otras cosas, porque aún en el caso de obtener la victoria en el proceso, no obtendría el reembolso de las sumas depositadas sino con retardo. Al primero le es consentido, en mérito de sus condiciones económicas, de solicitar justicia y de obtenerla, donde pueda probar tener la razón; al segundo esta facultad se le presenta difícil y tal vez imposible, no sólo de hecho, sino también en base al derecho, a fuerza de un presupuesto procesal establecido por la ley y consistente en la carga de pagar una suma eventualmente ingente [Sentenza núm. 21/1961]'».

Similares razonamientos fueron asumidos por el Tribunal Constitucional Chileno en la Sentencia 1345 de 25 de mayo de 2009; al igual que la Corte Constitucional de Italia, que a través de la Sentencia de 24 de marzo de 1961, declaró la inconstitucionalidad de la exigencia del solvet et repete establecida por la Ley 2248, al considerarla contraria a las normas de los arts. 3, 24 y 113 de la Constitución Italiana referidos al principio de igualdad y al libre acceso a la justicia: ‘…porque es evidente la diferencia de tratamiento....entre el contribuyente que esté en grado de pagar inmediatamente el íntegro tributo y el contribuyente que no tenga medios suficientes para hacer el pago, ni pueda ágilmente procurárselo recurriendo al crédito.... Al primero le es entonces concedido en mérito a su condición económica, pedir justicia y obtenerla, si puede probar que tiene razón. Al segundo esta facultad se le torna difícil y tal vez imposible, no sólo de hecho, pero aún sobre la base del derecho, en virtud de un presupuesto procesal establecido en la ley y consistente en el deber de pago de una suma eventualmente ingente...’.

También cabe hacer mención al Modelo de Código Tributario para América Latina, cuyo art. 177 liberó a los contribuyentes de requisitos de pagar previamente las sanciones para interponer recursos y acciones, al señalar que éstas podrán interponerse «sin que sea necesario el pago previo de los tributos o de las sanciones»; señalándose en la exposición de motivos que el odioso solvet et repete, según calificación de autorizada doctrina, constituye un medio frecuentemente utilizado para encubrir la arbitrariedad administrativa y hacer ilusoria la defensa del contribuyente.

Ahora bien, los actos administrativos también son susceptibles de impugnación ante autoridad jurisdiccional a través de la demanda contenciosa tributaria; en efecto, el sistema de revisión de los actos administrativos, no se reduce únicamente a sede administrativa mediante los recursos de revocatoria, alzada y jerárquico, sino que, la vía judicial constituye una verdadera instancia de tutela judicial para el contribuyente, por tener una configuración procesal capaz de garantizar la vigencia del debido proceso y el derecho a la defensa. Asimismo, las autoridades de la instancia administrativa, si bien tienen facultad de efectuar la revisión de los actos administrativos tributarios impugnados, en la práctica no afirman una verdadera garantía de vigencia del derecho al juez natural en sus elementos de juez independiente e imparcial, habida cuenta que, dichas autoridades responden a la misma estructura en la que fue establecida la sanción; sin embargo, en aras de garantizar el derecho a la defensa de manera amplia e irrestricta, las vías de impugnación administrativa y jurisdiccional, deberán estar absolutamente expeditas para que el administrado acuda sin ningún impedimento. En ese sentido, cualquier restricción u obstáculo en el acceso a los diferentes mecanismos de impugnación, constituyen franca vulneración del orden constitucional.”( las negrillas nos corresponden).