SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0161/2018-s3

Sucre, 2 de mayo de 2018

SALA TERCERA

Magistrado Relator:    Orlando Ceballos Acuña

Acción de amparo constitucional

Expediente:                    21794-2017-44-AAC

Departamento:              La Paz

En revisión la Resolución 377/2017 de 16 de noviembre, cursante de fs. 294 a 297 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Luscinda Juana Apaza Gutiérrez contra Patricia Castellón Beltrán, Directora de la Dirección de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz.

 

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 30 de octubre y 8 de noviembre ambos de 2017, cursantes de fs. 126 a 132; y, 134 y vta., respectivamente, la accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Su vinculación laboral con el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz  inició cuando fue designada mediante Memorándum DCH-D/0 1256/12 de 10 de octubre de 2012, a través del cual se le adjudicó al cargo Administrativo I, “…dependiente de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal N° 5 de la ciudad de El Alto…” (sic), situación que le permitió incorporarse a la Ley General del Trabajo, al amparo del art. 1 de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, que respalda sus derechos y beneficios. Pese a ello, fue notificada de forma intempestiva con el Memorándum DTH-JCTCH/B/0361/17 de 31 de mayo de 2017 de agradecimiento de funciones, el cual no consideraba ninguna causal que justifique su destitución conforme a normativa legal, hecho que motivó la denuncia ante la Jefatura Regional del Trabajo de El Alto del referido departamento, instancia que emitió citación para audiencia de conciliación, a la que no asistió la Alcaldesa del citado municipio, pese a su notificación, emitiéndose en consecuencia la Conminatoria de Reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 049/2017 de 28 de junio, que dispuso la restitución inmediata a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de salarios y demás derechos sociales correspondientes a la fecha de reincorporación; determinación que hasta la interposición de la presente acción tutelar habría sido incumplida por la autoridad ahora demandada.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la salud, al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 18, 35, 41, 45, 46, 48, 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación a su fuente laboral más sueldos devengados.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 16 de noviembre de 2017, según consta en acta cursante de fs. 282 a 293 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante por intermedio de su abogado ratificó el tenor integro de su acción de defensa y ampliándola señaló que: El incumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 049/2017 emitida por la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del precitado departamento, se constituye en un acto vulneratorio de sus derechos al trabajo y a la salud; puesto que, a partir de su despido injustificado no pudo acceder al servicio de la Caja Nacional de Salud (CNS), para continuar con el tratamiento médico que realiza por las enfermedades que padece.

Finalmente, refirió que en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma debe aplicarse aquella interpretación más favorable al trabajador.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Patricia Castellón Beltrán, Directora de la Dirección de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, a través de su abogado, presentó informe oral en audiencia, manifestando que: a) La demanda de amparo constitucional no precisó cuales serían los actos vulneratorios u omisiones indebidas que hubiera, aspecto por el cual debería ser rechazada, al configurar dicha omisión como error insubsanable; b) El derecho al debido proceso, en su elemento del derecho a la segunda instancia, no se aplica en el procedimiento administrativo de reincorporación, puesto que no existen normas que lo regulen de manera expresa, existiendo en consecuencia un vacío normativo, que debería ser llenado, pero no con resoluciones ministeriales y decretos supremos, siendo necesario acudir a las normas generales como a la Ley del Procedimiento Administrativo para resolver conflictos laborales, que debería ser aplicada, en tanto el Órgano Legislativo emita las específicas; c) Las anomalías e ilegalidades en el procedimiento de reincorporación realizadas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, llegaron al extremo de citar a Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, cuando debió remitirse la citación solamente en contra de quien suscribió el Memorándum DTH-JCTCH/B/0361/17  de agradecimiento de funciones mismo que fue otorgado por la Directora de Talento Humano del referido Gobierno Municipal del mismo departamento -ahora demandada-la cual a través de “…Resolución Administrativa Municipal Multisectorial en el cual el pleno del poder ejecutivo del GAMEA en su Art. 1ero resuelve delegar al servidor público o servidora pública designada como Director o Directora de Talento Humano del GAMEA las facultades de emisión, suscripción de Memorándums, Nombramientos, designaciones, retiros agradecimientos de servicios...” (sic); pese a ello continuaron expidiendo citaciones y conminatorias contra la Máxima Autoridad Administrativa (MAE), vulnerando los elementales conceptos del debido proceso, que es considerado un acto lesivo y vulneratorio. No se precisó los elementos del art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT); ya que, si bien existen servidores públicos del citado Gobierno Autónomo Municipal protegidos por la LGT, esta protección no se refiere a la inamovilidad, ni estabilidad laboral reglada, solo menciona el goce de beneficios sociales al momento de la desvinculación; d) La accionante en varias ocasiones ingresó a formar parte de la entidad y también fue desvinculada con intervalos, en este último periodo su ingreso fue sin que medie un procedimiento de selección, de convocatoria o compulsa emitido por la Entidad Autónoma señalada, aspecto que “…le confiere un nivel de servidora pública provisoria de libre nombramiento…” (sic), designada mediante ítem, por lo que no se encuentra comprendida en la carrera administrativa que le otorga la inamovilidad funcional en el cargo que desempeñaba, por cuanto al haber firmado el Memorándum DTH-JCTCH/B/0361/17   la Directora de Talento Humano del mencionado Municipio, no vulneró preceptos legales en actual vigencia; e) Toda servidora o servidor público que recibe una remuneración que proviene de fondos del Estado, se encuentra bajo el régimen legal del Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, así como la Ley de Administración y Control Gubernamentales  -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y la Ley del Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de octubre de 2002- como sus decretos reglamentarios; que ese debe ser el contexto para realizar un análisis del caso, aspecto desconocido por las autoridades de la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, pues los servidores públicos de libre nombramiento están sometidos a constantes movimientos, en virtud a los cambios de las autoridades electas así como las autoridades designadas, en consecuencia “la accionante independientemente de que se encontraba en un cargo de nivel que ingresaba en la Ley 321” (sic), no tenía la cualidad ni la condición de inamovilidad funcional, encontrándose los servidores públicos electos y designados con la potestad y la libertad de disponer de los recursos humanos que consideren de su confianza, para la prosecución de sus objetivos interinstitucionales; por lo que la determinación administrativa de desvinculación con el agradecimiento de funciones, no incurrió en ninguna irregularidad, menos ilegalidad o transgresión que vulnere el derecho o garantía de la accionante de ninguna naturaleza; f) Con relación a la actuación de la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del departamento de La Paz, respecto a la emisión de la única citación de reincorporación dirigida a la MAE del Gobierno Autónomo Municipal mencionado, por cuestiones de lógica jurídica debió dirigirse contra la autoridad que en su momento ocupaba el cargo de Directora de Talento Humano de la referida Entidad Edil, aspectos que vulneraron requisitos de forma y fondo que regulaban el proceso de reincorporación; por otra parte no se consideró que la instancia administrativa del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no cuenta con la competencia ni atribuciones para dirimir los hechos controvertidos, más aún al tratarse de una servidora pública provisoria de libre nombramiento; en ese contexto el Inspector de Trabajo del precitado departamento extralimitó su espectro de acciones arrogándose competencias y atribuciones del “poder Judicial”, pues dicha cartera ministerial puede intervenir cuando un trabajador o servidor público es despedido sin que medien causales establecidas en la ley;     g) La conminatoria de reincorporación emitida por la mencionada autoridad regional de trabajo, vulneró flagrantemente los procedimientos de reincorporación, así como los principios constitucionales, pues los procedimientos administrativos deben respetar el debido proceso; existe un mandato normativo expreso para la jurisdicción constitucional de hacer cumplir los preceptos de reincorporación en atención a la naturaleza del derecho al trabajo en un Estado Social de Derecho; no obstante de la lectura de la incongruente, irregular e ilegal  Conminatoria de Reincorporación “JRTA-JBC CR.49/2017 de 04 de Julio”, ésta solo hace mención de la normativa aplicable, sin realizar una fundamentación jurídica coherente, lógica o congruente que sustente su aplicación; y, h) Emitida la mencionada Conminatoria, el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, presentó recurso de revocatoria que fue resuelto mediante la “R.A de fecha 18 de agosto”, que confirmó su ilegal determinación. En tiempo oportuno el mencionado Gobierno Municipal presentó el recurso jerárquico que fue elevado a la autoridad y que no fue resuelto por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social; finalmente, en relación al pago de salarios devengados y demás beneficios sociales, la justicia constitucional no se encuentra habilitada para determinar dimensiones ni cuantías de los pagos, correspondiendo a las autoridades judiciales determinar el pago de sueldos devengados.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Silvia Bascope de Duranboger, Jefa Regional de Trabajo de El Alto del departamento de La Paz a través de su abogada, en audiencia, manifestó que:   1) Luscinda Juana Apaza Gutiérrez fue designada el 2 de junio de 2000 con el cargo de secretaria, posteriormente desvinculada y luego reincorporada, por lo que no hay desvinculación laboral desde el año 2004, entregándole 6 items de reasignación hasta el 11 de abril de 2012, siendo su trabajo constante y continuo; 2) Conforme al art. 1 de la Ley 321, los trabajadores que cumplían funciones de técnicos fueron incorporados a la LGT; siendo Luscinda Apaza Gutiérrez funcionaria pública, por lo que el empleador para su retiro debió seguir el procedimiento de la Resolución Ministerial (RM) 868 de 26 de octubre de 2010, agotando la instancia administrativa que determina la Ley 1178; sin embargo, la accionante no fue desvinculada previo proceso, conforme a los arts. 16 de la LGT y 9 del Reglamento de la LGT accediendo al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a solicitar su reincorporación; y, 3) La estabilidad laboral de todo trabajador asignado a la LGT o al Estatuto del Funcionario Público es un derecho constitucional; el art. 48 de la CPE determina que los derechos reconocidos a los trabajadores no pueden renunciarse; el DS 28699 promulgado el 1 de mayo de 2006, garantiza la estabilidad laboral de todo trabajador, ratificado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, que en su artículo único dispone el procedimiento de reincorporación de todos los trabajadores, a cuyo efecto se promulga la RM 868, cuyo art. 2 establece que la inconcurrencia del empleador o su representante legal a la audiencia, se considera como prueba plena y aceptación de despido injustificado, debiendo declararse en rebeldía; conforme la jurisprudencia de la “SC 177”, la interposición de los recursos no suspende la ejecución de la conminatoria de reincorporación, pues el indicado Ministerio tiene competencia y jurisdicción para emitir conminatorias de reincorporación en los casos que proceda.

I.2.4. Resolución

El Juez Público Civil y Comercial Cuarto de El Alto del departamento de La Paz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 377/2017 de 16 de noviembre, cursante de fs. 294 a 297 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo la inmediata reincorporación de la accionante a su fuente laboral en el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, “…más el pago de salarios devengados traducidos durante todo el tiempo en que estuvo suspendida la relación laboral…” (sic) bajo los siguientes fundamentos: i) La impetrante de tutela fue destituida el 31 de mayo de 2017, con Memorándum DTH-JCTCH/B/0361/17 de agradecimiento de funciones, determinación administrativa ejecutada por la Dirección de Talento Humano del mencionado Gobierno Autónomo Municipal en cumplimiento al Estatuto del Funcionario Público; para cuya instancia no constituye una decisión arbitraria; tomando en cuenta la reducción presupuestaria en la institución, que obliga a la reestructuración administrativa; por su parte la Jefatura Regional del Trabajo de El Alto del departamento de La Paz determinó que la accionante está amparada por el Estatuto del Funcionario Público; por haber sido designada el 8 de junio de 2000, no siendo desvinculada en ningún momento, evidenciándose por los diferentes memorándums de reasignación de ítems, que prestó servicios de manera continua y constante, en la citada Entidad Autónoma; desvinculada sin previo proceso de su fuente laboral en la gestión 2017, sin considerar que el DS 28699 garantiza la estabilidad laboral; que el “DS 045” determina el procedimiento de reincorporación de los trabajadores, y que la “…S/C 162/2015, ratifica que la interposición de recursos administrativos no interrumpe el cumplimiento de los mismos” (sic); ii) Respecto del derecho al trabajo reclamado, el art. 46. II de la CPE, previene: “El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”; el art. 48.I de la Norma Suprema, establece que: “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”; por otra parte, el art. 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), dispone: “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo”. A su vez, el artículo XIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), establece que: “Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y a seguir libremente su vocación, en cuanto lo permitan las oportunidades existentes de empleo”; iii) “…Asimismo cuando la accionante reclama como derecho vulnerado a la Seguridad Social, se debe tener presente la línea jurisprudencial existente al respecto, la cual entre otras señala: ‘Dentro el contexto de la normativa constitucional el art. 48 de la CPE, establece que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio; los derechos y beneficios que nacen de ellas no pueden renunciarse, siendo nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos; los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia siendo inembargables e imprescriptibles…” (sic); el derecho a la seguridad social fue reconocido por el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1952, y los arts. 22 de la DUDH y XVI de la DADH; conforme a estas normas y declaraciones, el citado derecho se encuentra íntimamente vinculado con otros derechos fundamentales, como los económicos, sociales, culturales, civiles y políticos; iv) Respecto de la estabilidad laboral, fue entendida conforme a la SCP 1588/2014 de 19 de agosto como el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido; dichas razones se encuentran establecidas en los arts. 16 de la LGT y  9 del Reglamento de la LGT, estabilidad que da seguridad y confianza al trabajador al permitirle continuar con su trabajo que le genera un salario para la satisfacción de sus necesidades familiares; al mismo tiempo beneficia al empleador porque contribuye al mayor rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia laboral; v) Con relación al art. 10 del DS 28699 modificado por el DS 0495, el mismo establece que en caso que el trabajador opte por su reincorporación, puede recurrir ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social donde una vez probado el despido injustificado, se dispondrá la inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento de la desvinculación laboral, más la cancelación de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago; vi) Se estableció que, la Alcaldía Municipal de El Alto, a través de la Dirección de Talento Humano, dependiente del municipio citado supra, entregó a la accionante Memorándum DTH-JCTCH/B/0361/17 de Agradecimiento de Funciones sin que esta Entidad Edil diera cumplimiento al procedimiento y Conminatoria de Reincorporación laboral JRTEA-BECS-C.R. 049/2017, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo del citado departamento, lo que vulneró las previsiones dispuestas por el art. 46 de la CPE, por cuanto dicha norma constitucional, en su parágrafo segundo dispone que toda persona tiene derecho a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias, lo que no fue respetado, además no llevó a cabo un proceso interno, estableciéndose que la accionante fue objeto de despido, sin que exista una causal justificada; ello denota una violación a su derecho al trabajo, pues la impetrante de tutela, está categorizada como administrativa, conforme los memorándums de asignación y reasignación, siendo plenamente aplicables las previsiones dispuestas por la Ley General del Trabajo y las disposiciones contenidas en la Ley 321; y, vii) En la vía de complementación y enmienda, se dispuso que el considerando segundo de la Resolución 377/2017 de 16 de noviembre, figure de la siguiente manera: “…la trabajadora Luscinda Juana Apaza Gutiérrez no está comprendida dentro de la ley 2027, promulgada el 27 de octubre de 1999 dependientes de las alcaldías, dicha ley ha sido abrogada por la ley 321 de 20 de diciembre de 2012 que establece en su artículo primero que se incorpora a la ley general del trabajo a los trabajadores permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnicos en los gobiernos autónomos municipales de capitales de departamento y El Alto de La Paz quienes gozan de los derechos y beneficios que la ley general del trabajo y sus normas complementarias confieren, por lo tanto siendo que la accionante ha sido designada el 2 de junio del 2000, habiendo trabajado de manera continua y permanente aunque fue desvinculada en dos ocasiones, ha sido reincorporada mediante memorándums de reincorporación por lo que jamás habría existido interrupción laboral, cumpliendo siempre el cargo de Técnico, ha sido desvinculada sin proceso previo, por que quién debía haber cumplido la vía administrativa, es el empleador, la trabajadora no ha infringido el artículo 16 de la ley general del trabajo ni el artículo 9 del decreto reglamentario, al no haberse presentado los representantes del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto a la audiencia de reincorporación la jefatura regional de El Alto ha procedido conforme corresponde el art. 2 de la resolución ministerial 868 de 26 de octubre de 2010: la concurrencia del empleador o su representante legal a la audiencia, se considera como prueba plena y aceptación de despido injustificado que establece el procedimiento de reincorporación determinado por el decreto supremo 28699 de primero de mayo de 2006 que garantiza la estabilidad laboral de los trabajadores garantizada por los arts. 46, 48 y 49 de la actual constitución política del estado y es ratificado por el decreto supremo 495…” (sic) quedando firmes y subsistentes los demás datos que fueron consignados.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Mediante Memorándum DTH-JCTCH/B/0361/17 de 31 de mayo de 2017, se agradece los servicios prestados a Luscinda Juana Apaza Gutiérrez; en el cargo de Técnico Administrativo IV desempeñado en el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz (fs. 9).

II.2.  Por Memorándum Caso CAR. 105/17 de 7 de junio de 2017, expedido por el Inspecctor de la Jefatura Regional del Trabajo del mencionado Municipio del departamento de La Paz, se conmina a Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa de la Entidad Municipal mencionada del mismo departamento para que el 19 del mismo mes y año se presente a audiencia de conciliación; advirtiendo que la inconcurrencia del empleador o su representante se considera como prueba de plena aceptación de despido injustificado (fs. 10).

II.3.  Cursa Informe VR-048/2017 de 19 de julio, emitido por Miguel Ángel Luque Laura dirigido a Silvia Bascope de Duranboger, Jefa Regional de Trabajo El Alto del citado departamento, por medio del cual se hace conocer el apersonamiento a la mencionada Entidad Edil, a objeto de verificar la consumación de la conminatoria de reincorporación, constatando el incumplimiento de la misma (fs. 18).

II.4.  A través de Conminatoria de Reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 049/2017 de 28 de junio, se exhortó a la Alcaldía Municipal de El Alto a la reincorporación inmediata de Luscinda Juana Apaza Gutiérrez, a su fuente laboral en el mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de reincorporación (fs. 13 a 16).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante, alega la lesión de sus derechos al trabajo, a la salud y a la estabilidad laboral; puesto que, sin que exista causal o razón alguna por Memorándum DTH-JCTCH/B/0361/17 de 31 de mayo de 2017 de agradecimiento de funciones; emitido por la Directora de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz fue destituida de su fuente laboral en la Entidad Edil mencionada. Por lo que acudió a la Jefatura Regional de Trabajo del citado Municipio del departamento de La Paz, instancia que por medio de Conminatoria JRTEA-BECS-C.R. 049/2017 de 28 de junio, dispuso su reincorporación laboral; empero, la misma fue incumplida por la autoridad demandada.

En consecuencia, en revisión corresponde establecer si los hechos denunciados son evidentes, a objeto de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  La acción de amparo constitucional y su configuración

Al respecto, este Tribunal Constitucional Plurinacional tiene sentada jurisprudencia como la SCP 0002/2012 de 13 de marzo, que expresa: “El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los ‘actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’.

Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

El término acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción ‘(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’.

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela” .

III.2.  Protección constitucional sobre la estabilidad laboral y el cumplimiento obligatorio de las conminatorias de reincorporación emitidas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social

Al respecto la SCP 1232/2016-S2 de 22 de noviembre, citando la           SCP 0177/2012 de 14 de mayo, efectuó una interpretación de los alcances del derecho fundamental a la estabilidad laboral, precisando lo siguiente: “…El Derecho del Trabajo tiene características particulares que hacen que se diferencie de otras ramas del Derecho; es así que contiene normas de orden público y normas tutelares o protectivas a favor de las trabajadoras y trabajadores, se estructura fundamentalmente sobre el reconocimiento de ciertos principios de carácter normativo que surgen con los nuevos conceptos sociales cuya tendencia, es la de preservar las garantías de los derechos laborales reconocidos en la Constitución Política del Estado y disposiciones conexas.

Con este antecedente, en la doctrina se han formulado diversas definiciones sobre los principios del Derecho del Trabajo, pero de manera casi coincidente en cuanto a sus alcances se refiere, relievan su importancia en el sentido de que su aplicación permite hacer más eficaz la intervención del Estado en las relaciones de trabajo y ofrecerles a los administradores de justicia laboral mecanismos que les permitan dirimir estos conflictos con mayor certeza, llamadas ‘líneas directrices que inspiran el significado de las normas laborales con arreglo a criterios distintos de los que pueden darse en otras ramas del derecho’; así también se señala, que ‘Son líneas directrices las que informan algunas normas e inspiran directa o indirectamente una serie de soluciones por lo que pueden servir para promover y encauzar la aprobación de nuevas normas, orientar la interpretación de las existentes y resolver los casos no previstos’; en ese contexto aclarando que no existe una unidad de criterio doctrinal en la enumeración de los principios del Derecho del Trabajo, haremos referencia a los principios señalados por el profesor Américo Pla Rodríguez en su obra ‘Los Principios del Derecho del Trabajo’ por tener vinculación con los hechos motivo de la presente acción tutelar y una aceptación generalizada por los estudiosos del Derecho del Trabajo, dichos principios son:

El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa (Armengol Arnez Gutiérrez, Derechos Laborales y Sociales - La Justicia Constitucional en Bolivia 1998-2003).

De acuerdo a este principio que encuentra su fundamento en la desigualdad económica que existe entre los sujetos de la relación laboral, el Derecho del Trabajo debe otorgar una tutela jurídica preferente al trabajador con la finalidad de precautelar su personalidad humana en las relaciones de trabajo y no sea objeto de abuso y arbitrariedades por parte del empleador.

El principio de la estabilidad laboral. Denominado también como principio de la continuidad de la relación laboral, que manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido. Constituyen causas legales que justifican el despido según nuestra legislación vigente, las establecidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo y el art. 9 de su Decreto Reglamentario (DR). Este principio encuentra su fundamento en que la estabilidad de la relación laboral da seguridad y confianza al trabajador al permitirle continuar con su trabajo que le genera un salario para la satisfacción de sus necesidades familiares, al mismo tiempo beneficia a la parte empleadora porque contribuye al mayor rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia laboral. Finalmente beneficia a la sociedad mejorando el bienestar social, ya que la inestabilidad en el trabajo crea problemas sociales colaterales como la desocupación, pobreza, delincuencia y otros.

Este principio expresa la necesidad social de atribuirle una larga duración a las relaciones de trabajo y de proteger al trabajador contra el despido arbitrario e injustificado por parte del empleador, protege uno de los derechos fundamentales del trabajador cual es el derecho al trabajo, que precisamente es atacado por el fenómeno de la globalización ya que los empleadores exigen el libre despido para hacer frente a las fluctuaciones del mercado (Quintanilla Calvimontes Gonzalo, Pizarro Patricia, Quintanilla Alejandra, Derecho Individual del Trabajo).

En este contexto de carácter doctrinario, nuestra legislación con el objeto de otorgar una efectiva protección jurídica al trabajador, ha incorporado los referidos principios en el art. 48.II de la CPE, que establece: ‘Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador’. En este mismo sentido el DS en su art. 4 ratifica la vigencia plena en las relaciones laborales del principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, así como los principios de continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía de la realidad y de no discriminación. Por su parte el art. 11.I del citado precepto establece: ‘Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias’”.

Por otro lado, con el objeto de garantizar la vigencia y aplicabilidad directa del derecho a la estabilidad laboral, el Estado emitió el DS 28699, modificado en parte por el DS 0495 otorgando a las Jefaturas Departamentales de Trabajo, la facultad de emitir conminatorias de reincorporación laboral en caso de despidos injustificados; preceptos cuyos alcances también fueron precisados en la citada SCP 0177/2012, en los siguientes términos:

'III.2.1.Sobre el DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y su ulterior modificación por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010

La nueva estructura constitucional faculta al Órgano Ejecutivo, diseñar su estructura y funcionamiento, con el objeto de garantizar la correcta implementación de los principios, valores y disposiciones de la Ley Fundamental; así el art. 50 de la CPE, previene: ‘El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social’. En este cometido, se estructura el nuevo órgano ejecutivo a través del DS 29894 de 7 de febrero de 2009 cuyo art. 86 inc. g), confiere atribuciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborales; asimismo; el art. 11.II del DS 28699, determina: ‘Mediante Decreto Supremo, el Poder Ejecutivo reglamentará la forma y alcances de la Estabilidad Laboral’.

En este ámbito el art. 10.I del Decreto antes señalado, establece: ‘Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación’.

Precepto, cuyo parágrafo III es modificado por el DS 0495 con el siguiente texto: ‘En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo’. Incluyendo a su vez los parágrafos IV y V en el art. 10 de la citada norma, con los siguientes textos:

‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución.

V. Sin perjuicio de los dispuesto en el parágrafo IV del presente artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral’”.

III.3.  Respecto a la incorporación de los trabajadores municipales a la Ley General del Trabajo

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 1376/2015-S2 de 16 de diciembre, con relación a la incorporación de trabajadores municipales a la Ley General del Trabajo, señaló lo siguiente: “A partir de la promulgación de la Ley 321 se incorporó ‘…al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo’ (art. 1.I de la citada Ley), por lo que, los servidores municipales gozan de todos los derechos y beneficios que reconoce la Ley General del Trabajo, excepto aquellos servidores públicos electos y de libre nombramiento; así como los que ocupen cargos de dirección, secretarias general y ejecutiva, jefatura, asesor, y profesional.

En consecuencia a partir de la vigencia de la Ley 321, los trabajadores municipales de las capitales de los departamentos, así como el de la ciudad de El Alto, deberán ser incorporados paulatinamente a la carrera administrativa con la finalidad de que estos puedan gozar de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo establece, como ser los derechos a la estabilidad laboral, vacaciones, indemnización, desahucio y otros, no pudiendo ser removidos de sus fuentes laborales en forma ilegal y arbitraria, salvo los casos establecidos en los arts. 16 de la LGT y el 9 de su Decreto Reglamentario” (las negrillas nos pertenecen).

III.4.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la salud, al trabajo y a la estabilidad laboral, señalando que a pesar de haber prestado servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz desde el 2012, y haberse incorporado dentro del alcance de la LGT a partir de la promulgación de la Ley 321, por Memorándum DTH-JCTCH/B/0361/17 de 31 de mayo de 2017, se agradeció sus servicios, sin justificar su destitución, por lo que ante dicha determinación, acudió ante la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto del mismo departamento denunciando un despido indirecto, emitiéndose en su favor la Conminatoria de Reincorporación JRTEA-BECS-C.R. 049/2017 de 28 de junio, para la restitución inmediata a su fuente laboral, sin que hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar fuera cumplida por la autoridad demandada.

De los elementos probatorios adjuntos; se tiene que la accionante denunció su despido ante la citada Jefatura Regional de Trabajo; entidad que, previo trámite administrativo pertinente y ante la inconcurrencia del empleador o su representante a la audiencia de conciliación de 19 de junio de 2017, emitió la mencionada Conminatoria de Reincorporación      JRTEA-BECS-C.R. 049/2017, que dispuso la restitución inmediata de la impetrante de tutela al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de sus salarios devengados y todos sus derechos sociales que por ley correspondan (Conclusión II.4); determinación que fue incumplida por la autoridad demandada conforme se tiene del Informe VR-048/2017 de 19 de julio, emitido por Miguel Ángel Luque Laura dirigido a la Jefa Regional de Trabajo de El Alto, haciendo conocer que se apersonó a la citada Entidad Edil, para cerciorarse sobre el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, verificando que no se restituyó a Luscinda Juana Apaza Gutiérrez a su fuente laboral (Conclusión II.3).

Resulta pertinente mencionar el Fundamento Jurídico III.2 glosado en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, respecto del derecho a la estabilidad laboral consagrado en el art. 48.II de la CPE, en cuyo resguardo el Estado emitió el DS 28699 modificado en parte por el        DS 0495, dotando de un mecanismo administrativo a las Jefaturas Regionales de Trabajo, en caso de que una trabajadora o trabajador opte por solicitar su reincorporación ante un despido injustificado ello tiende a efectivizar la inmediatez de la protección constitucional de la estabilidad laboral; por constituirse en un derecho de aplicación directa de conformidad al art. 109.I de la CPE; activando la acción de amparo constitucional ante el eventual incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

En ese orden, sobre la base de los antecedentes descritos, se concluye que la autoridad demandada, a tiempo de emitir el Memorándum        DTH-JCTCH/B/0361/17 de agradecimiento de funciones, no consideró que la accionante gozaba de inamovilidad laboral al encontrarse amparada por la LGT, conforme previene la Ley 321, aspecto que también fue reconocido por el abogado de la parte demandada al sostener: “…la accionante independientemente de que se encontraba en un cargo de nivel que ingresaba en la Ley 321…” (sic); bajo esa lógica, la desvinculación laboral únicamente pudo producirse por las causales establecidas en los arts. 16 de la LGT y 9 de su decreto reglamentario, dentro del marco de un proceso interno; hecho que no aconteció en el caso de autos, habiendo la autoridad demandada incurrido en un despido injustificado, máxime, si persistió en su decisión al no dar cumplimiento a la Conminatoria antes mencionada, emitida por la señalada Jefatura de Trabajo de El Alto, vulnerando con este actuar el derecho al trabajo y estabilidad laboral de la accionante que a su vez conlleva lesión de su derecho a la salud, lo que viabiliza la tutela demandada.

Por los fundamentos expuestos; el Juez de garantías, al conceder la tutela solicitada evaluó en forma correcta los antecedentes de la presente acción constitucional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 377/2017 de 16 de noviembre, cursante de fs. 294 a 297 vta., pronunciada por el Juez Público Civil y Comercial Cuarto de El Alto del departamento de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, en los mismos términos del Juez de garantías.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Orlando Ceballos Acuña

MAGISTRADO

MSc. Brígida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA