SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0168/2020-S3

Además, la autoridad hoy demandada, al pronunciar la Resolución de Recurso Jerárquico 005/19 lesionó sus derechos: a) A ser oído por una autoridad competente, encontrándose viciado de nulidad todo el proceso por actuar las autoridades administrativas sin competencia, puesto que en su recurso jerárquico señaló haber cumplido con normalidad su jornada laboral, sin que en ese periodo se produzca falta disciplinaria alguna, en razón que no existía prueba que indique que su persona condujo el motorizado del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto bajo los efectos de bebidas alcohólicas o estupefacientes. En ese sentido, no correspondía una sanción administrativa al no adecuarse el hecho a una tipificación en esa materia; empero, la autoridad ahora demandada no aplicó correctamente la Ley de Administración y Control Gubernamentales, la Ley de Procedimiento Administrativo, el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública y demás normativa vigente, que determinan que existe responsabilidad administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta del servidor público, y no así el área, penal, civil o ejecutiva, que tienen mecanismos propios; así también, omitió sus argumentos, indicando que los descargos presentados no eran suficientes para desvirtuar los documentos emitidos por la Policía Boliviana, pese que los hechos fueron suscitados en horarios no laborables, razón por la que no se adecúan a responsabilidad administrativa disciplinaria; por ende, la Alcaldesa hoy demandada debió revocar la Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria Administrativa GAMEA/SUM 01/19 y ordenar la remisión de antecedentes al Ministerio Público por la presunta comisión de un delito; b) Al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, puesto que: 1) En su recurso jerárquico señaló doce agravios contra la citada Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria Administrativa; sin embargo, la autoridad ahora demandada, respecto a los “incs. a), b), c) y d)” de ese recurso, indicó que la falla mecánica del vehículo con placa de control 3766-RXR no se constituye en fundamento de inicio para el proceso administrativo interno, por lo que la valoración de la prueba presentada al respecto no es pertinente; consiguientemente, no consideró que esos incisos forman parte de sus denuncias contra la Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria Administrativa GAMEA/SUM 01/19, lesionando con ello su derecho a la defensa, debido a que justamente denunció la falta de correcta valoración de las pruebas aportadas en función al principio de verdad material; y, 2) Respecto a los “incs. e), f), g) y h)” de su recurso jerárquico, que versaban sobre la inconsistencia e ilegalidad de los documentos emitidos por la Dirección Regional de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de El Alto del departamento de La Paz dependiente de la Policía Boliviana, solicitados por el Asistente Legal del Área de Mantenimiento de Parque Automotor del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, la Alcaldesa hoy demandada indicó que la prueba presentada no desvirtuaba los cargos determinados por la Autoridad Sumariante con relación a la documentación emitida por la referida institución policial. En ese sentido, no es viable que su persona pueda desvirtuar documentos e informes de la Policía Boliviana, puesto que el proceso se encuentra en etapa de investigación, por lo que se vio limitado a remitirse a los hechos, solicitando que con base en la sana crítica, las autoridades administrativas consideren las irregularidades denunciadas por su persona; sin embargo, transgrediendo su derecho a la presunción de inocencia, estas dieron por bien hechas las actuaciones policiales, limitándose a señalar que no logró desvirtuar los mencionados documentos, desconociendo las atribuciones del Ministerio Público; c) Al “principio de congruencia” y preclusión; primero, al señalar en cuanto a los “incs. i), j) y k)” de su recurso jerárquico, que no evidenció daño económico a la entidad pero sí moral, en virtud a la transmisión emitida por la Red UNITEL el 8 de octubre de 2019, contraviniendo el art. 104 inc. g) del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto. Respecto a ello, si no existía daño económico no podía señalarse la existencia de uno civil. Igualmente, denunció que el criterio de daño moral era subjetivo, por ende, al utilizar ese razonamiento para sancionarlo, se incurrió en la vulneración al principio de seguridad jurídica, al margen de no haberse considerado la legalidad o no del video, puesto que meses después, el Ministerio Público recién realizó un examen pericial. La autoridad ahora demandada tampoco emitió pronunciamiento alguno con relación a que dicha Red televisiva es un medio “amarillista” y, por consiguiente, no podría considerarse esa prueba para imponerle una sanción que transgrede su derecho al trabajo. En ese orden, también existe falta de tipicidad respecto a la acción u omisión administrativa de la que se lo acusa, al reiterarse el contenido del fallo impugnado por recurso jerárquico, basándose la Resolución de última instancia, únicamente en el art. 104 inc. g) del citado Reglamento Interno, sin especificar qué norma en concreto hubiera infringido. En conclusión, no fueron considerados cada uno de los agravios expuestos, sino que la autoridad hoy demandada transcribió los antecedentes, asumiendo la decisión de revocatoria de la Resolución impugnada sobre la base de criterios subjetivos alejados de la verdad material. Segundo, de manera totalmente atentatoria a sus derechos y aplicando incorrectamente el ordenamiento jurídico vigente, la Alcaldesa ahora demandada revocó la Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria Administrativa GAMEA/SUM 01/19, que lo sancionaba con una suspensión de treinta días hábiles, confirmando la destitución dispuesta por la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/249/18, con el argumento que la sanción impuesta por el último fallo emitido, no era proporcional a la falta cometida por su persona; d) A la presunción de inocencia por sancionarlo directamente, considerándolo en todo momento culpable del delito que se le imputa, el cual aún se encuentra en etapa de investigación; e) Al debido proceso en su elemento de valoración de la prueba, considerando que mediante escrito presentado el 6 de mayo de 2019, ofreció seis pruebas para ser consideradas por la autoridad jerárquica, quien decidió no tomar en cuenta la documental descrita en el numeral 1, al no constituirse en un nuevo elemento, argumentando que ya fue valorada dentro del proceso administrativo interno. Sobre las pruebas consignadas en los numerales 2 y 3 del indicado memorial, señaló que no son pruebas idóneas para desvirtuar la documentación proporcionada por la Policía Boliviana respecto al hecho ocurrido; f) A la defensa, en virtud a que al momento de interponer su recurso jerárquico, se basó únicamente en los argumentos agraviantes de la Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria Administrativa GAMEA/SUM 01/19; empero, la autoridad hoy demandada confirmó la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/249/18, dejándolo en estado de indefensión al crear confusión e incertidumbre por retrotraer el proceso a una etapa que ya fue resuelta por la autoridad competente, privándolo de presentar descargos o pruebas contra ese fallo, e imponiéndole una sanción más gravosa e incumpliendo lo establecido por el art. “64.II” de la LPA; y, g) Al trabajo y derechos conexos como ser, a la alimentación, a los servicios básicos, a la seguridad social y a la educación, por agravar la sanción de suspensión por treinta días hábiles, modificándola a destitución del cargo, por lo que se encuentra sin una fuente laboral que le brinde estabilidad, tanto a él como a su familia.

Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, a través de sus abogados, en audiencia, señaló que: a) De acuerdo con los informes de los funcionarios policiales, el accionante fue encontrado por inmediaciones del aeropuerto en estado de ebriedad y consumiendo bebidas alcohólicas al interior del vehículo que pertenece a esa entidad municipal. Una vez conducido a dependencias de la Dirección Regional de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de El Alto del departamento de La Paz, se le practicó el test de alcoholemia que dio un resultado sancionable; a consecuencia de ello, se le siguió un proceso administrativo disciplinario y otro penal por la comisión del delito de uso indebido de bienes y servicios del Estado; b) El art. 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) establece que todo servidor público responderá por los resultados emergentes de sus funciones a través de la responsabilidad civil, administrativa o penal, emergentes de un hecho sancionable; c) Se le sancionó con base en documentos proporcionados por funcionarios policiales, que acreditaron los hechos ocurridos; sin embargo, el accionante refirió que esa prueba no tiene valor, puesto que el proceso penal se encuentra en investigación y la autoridad jurisdiccional aún no emitió pronunciamiento al respecto; de lo que se entiende que el nombrado plantea una excepción de prejudicialidad; d) De acuerdo con la SC 0506/2005-R de 10 de mayo, no existe vulneración al principio non bis in idem cuando el funcionario es procesado por un mismo hecho en la vía penal y administrativa, debido a la distinta finalidad de ambas jurisdicciones; e) No se vulneró el derecho al debido proceso en su elemento a ser oído, en razón que una vez notificado con el proceso administrativo interno, el accionante presentó sus pruebas de descargo; f) Respecto a la lesión del derecho a la presunción de inocencia, este fue respetado por la Autoridad Sumariante durante todo el procedimiento; g) El accionante denunció la falta de fundamentación, motivación y congruencia, señalando que no se valoraron correctamente los hechos acaecidos el 5 de octubre de 2018; empero, los informes de la Policía Boliviana indican que estos ocurrieron el 6 de ese mes y año. Bajo ese contexto, refirió que no puede desvirtuar documentos e informes de la institución policial, ya que el proceso penal se encuentra en etapa de investigación; h) El accionante hizo referencia a que la prueba no es idónea, pero, por el contrario, en la Resolución de Recurso Jerárquico 005/19 se puntualizó que no se presentaron documentos para desvirtuar que él se encontraba en estado de ebriedad al cuidar el vehículo de esa entidad municipal. Tampoco interpuso incidente de actividad procesal defectuosa dentro de la causa penal que se le sigue, o una denuncia contra los funcionarios policiales que supuestamente lo extorsionaron, sino que en la imputación formal se indicó que él se encontraba manejando el vehículo en estado etílico al momento de ser interceptado por los funcionarios policiales; i) En cuanto a la vulneración de plazos procesales, la citada Resolución de Recurso Jerárquico tendría que haber sido dictada hasta el 7 de mayo de 2019; sin embargo, no existe ninguna prohibición para que se emita pronunciamiento antes del plazo de vencimiento, más aún cuando el accionante no presentó documentos nuevos, sino que la prueba fue anteriormente valorada por la Autoridad Sumariante; j) Revocó el fallo del recurso de revocatoria, quedando vigente la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM/249/18, que dispuso la destitución del accionante, con base en el análisis de los antecedentes; k) No se incurrió en falta de tipicidad, debido a que el accionante fue sancionado conforme al art. 104 inc. g) del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, observando lo establecido en el art. 235 de la CPE; l) De acuerdo con los elementos acumulados, se determinó la existencia de indicios de responsabilidad civil, razón por la cual se enviaron los antecedentes al responsable de Auditoría Interna de dicha entidad municipal para que determine su existencia; y, m) Conforme con la “SCP 285/2019”, el Tribunal Constitucional Plurinacional no tiene competencia para valorar los elementos probatorios producidos en las instancias ordinarias. Por lo expuesto, solicitó se deniegue la tutela.

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus componentes a ser oído por una autoridad jurisdiccional competente e imparcial, a no ser procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho, a la valoración de la prueba, a la congruencia, fundamentación y motivación; a la defensa, a la presunción de inocencia, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la alimentación, a los servicios básicos, a la seguridad social y a la educación, vinculados a los principios de legalidad, seguridad jurídica y preclusión; en razón que: a) El Gobierno Autónomo Municipal de El Alto instauró un proceso penal en su contra con el mismo sujeto, objeto y causa que el proceso administrativo interno; y, b) La autoridad ahora demandada, al momento de emitir la Resolución de Recurso Jerárquico 005/19 de 6 de mayo de 2019, carecía de competencia e incurrió en irregularidades que lesionaron los prenombrados derechos, mismas que serán detalladas posteriormente.

En ese orden, de los antecedentes se tiene que a consecuencia del proceso administrativo interno seguido por el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto contra el accionante, se pronunció la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM 249/18 de 24 de diciembre de 2018, mediante la cual la Autoridad Sumariante declaró la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, por acción y omisión en sus específicas funciones, sancionándolo con la destitución del cargo, además de señalar la posible existencia de responsabilidad penal y civil (Conclusión II.1.). Por efecto del recurso de revocatoria, la Autoridad Sumariante emitió la Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria Administrativa GAMEA/SUM 01/19 de 13 de febrero de 2019, ratificando la responsabilidad administrativa, y modificando la sanción de destitución del cargo por la suspensión de funciones por treinta días hábiles sin goce de haberes, manteniendo además la posible existencia de responsabilidad penal y civil (Conclusión II.2.). Posteriormente, por escrito de 18 de marzo de 2019, el accionante interpuso recurso jerárquico solicitando la revocatoria de los artículos primero y segundo del fallo impugnado y que se declare la inexistencia de responsabilidad administrativa, civil y penal dentro de la causa sumarial disciplinaria (Conclusión II.3.); consiguientemente, por Auto de 24 de abril de igual año, la autoridad hoy demandada radicó dicho recurso, aperturando el término de prueba de cinco días hábiles; determinación que fue comunicada al accionante el 26 del mismo mes y año (Conclusión II.4.); por lo que, el 6 de mayo de ese año, presentó prueba documental en instancia jerárquica (Conclusión II.5.). Finalmente, a través de la Resolución de Recurso Jerárquico 005/19, la autoridad ahora demandada determinó revocar la Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria Administrativa GAMEA/SUM 01/19 y confirmar la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno GAMEA/SUM 249/18 (Conclusión II.6.); fallo contra el cual, el accionante presentó la acción de amparo constitucional objeto de análisis.

En ese orden, el accionante denunció en el recurso jerárquico que:          a) No se consideró la existencia de la ficha de diagnóstico del vehículo del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, que indica que el motorizado presentaba problemas técnicos, datos que fueron de conocimiento de su inmediato superior; b) No se valoró la nota de venta extendida por el mecánico particular que compuso el desperfecto del vehículo, desconociendo la verdad material de los hechos debido a que la falla presentada en la movilidad ocurrió en horas de la noche, lo que hacía imposible que se dirija a un taller mecánico para su reparación, donde se le entregue la factura correspondiente; c) La Autoridad Sumariante no observó que se encontraba en una ruta distinta a la que conduce a su domicilio, en razón que su intención era llevar el vehículo que presentaba fallas al garaje de mantenimiento automotor, ubicado en la Subalcaldía del Distrito 5 de la ciudad de El Alto; d) En la Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria Administrativa GAMEA/SUM 01/19 se indicó que habría admitido haber consumido bebidas alcohólicas, poniendo en riesgo el motorizado a su cargo, sin considerar que ese supuesto hecho no se suscitó en el horario de trabajo, sino posteriormente, por esa razón estaba acompañado de su pareja, quien tiene su domicilio en el lugar donde quedó varado el vehículo, y consumió dos o tres copas de vino; sin embargo, cuando fue interceptado por una patrulla de la Policía Boliviana, no estaba consumiendo ninguna bebida al interior del vehículo, razón por la cual no existe prueba que lo incrimine en un hecho delictivo; asimismo, la investigación es inconsistente e ilegal y solo se trata de una represalia al no acceder a propuestas extorsivas. Además, si bien la prueba del test de alcoholemia salió con resultado sancionable, no puede considerarse como prueba al no haberse encontrado en el interior o conduciendo el referido vehículo; e) No existe prueba alguna para que la Autoridad Sumariante asegure que consumía bebidas alcohólicas al interior del vehículo, razón por la cual no existe congruencia entre los hechos ocurridos el 5 de octubre del 2018 y las actuaciones e informe emitidos por los funcionarios policiales de la Dirección Regional de Tránsito, Transporte y Seguridad Vial de El Alto del departamento de La Paz; y, f) La Autoridad Sumariante, para sancionarlo aseguró que no existe daño económico pero sí daño moral a la institución, lo que resulta incoherente con la parte resolutiva del fallo impugnado, que consigna posible daño civil; pero además, no se le puede sancionar por imágenes de una transmisión televisiva de un medio de prensa que no tiene una investigación definida, y que el daño moral no se encuentra dentro de las causales de responsabilidad del Régimen Disciplinario. Con base en estas denuncias, solicitó sean revocados los artículos primero y segundo de la parte resolutiva de la Resolución Sumarial de Recurso de Revocatoria Administrativa GAMEA/SUM 01/19, que le impuso la suspensión de sus funciones por treinta días hábiles sin goce de haberes y determinó la posible existencia de responsabilidad administrativa, civil y penal en el proceso administrativo interno.