SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0058/2021-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0058/2021-S3

Sucre, 29 de marzo de 2021

SALA TERCERA

Magistrado Relator:     Dr. Petronilo Flores Condori

Acción de cumplimiento

Expediente:                  33880-2020-68-ACU

Departamento:             La Paz

En revisión la Resolución 56/2020 de 13 de mayo, cursante de fs. 64 a 71 vta., pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Néstor Facundo Conde Apaza y Leonardo Chambi Silva contra Gonzalo Guillermo Romano Rivero, Director General Ejecutivo a.i. de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Los accionantes por memorial presentado el 11 de mayo de 2020, cursante de fs. 15 a 18 manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Comunicado de 2 de mayo de 2020, la ASFI señaló que en los meses de marzo, abril y mayo de ese año no se cobraría intereses a los prestatarios del sistema financiero, ya que debido a la cuarentena declarada a consecuencia de la pandemia por el Coronavirus (COVID-19), ningún ciudadano tenía la capacidad económica para sopesar los pagos por concepto de deudas bancarias, siendo una política de Estado impulsar la flexibilización respecto a la obligación de su pago. Asimismo, se aclaró que los respectivos pagos se debían efectuar a partir de junio del indicado año, conforme al cronograma original de la operación crediticia, o bajo las condiciones que hubieran podido ser convenidas en los casos correspondientes.

El Comunicado de 2 de mayo de 2020 vulneró la Ley Excepcional de Diferimiento de Pagos de Créditos y Reducción Temporal del Pago de Servicios Básicos -Ley 1294 de 1 de abril de 2020-, que estableció claramente que aquellas personas que tengan deudas bancarias podrán cancelarlas después de seis meses de levantada la emergencia sanitaria declarada a consecuencia del COVID-19. En ese sentido, se transgredió el interés general de los prestatarios que contrajeron deudas bancarias; más aún, si la población en general temporalmente se encuentra impedida de generar recursos económicos, y la citada Ley no menciona una cuarentena dinámica ni que los plazos de gracia previstos se deban reducir de tal manera que se constituya una vulneración total de la norma legal.

La renuencia en el presente caso radica en el contenido del Comunicado de 2 de mayo de 2020, emitido por la ASFI, en el que expresamente se ratificó el incumplimiento de la Ley 1294 y de su Decreto Reglamentario -Decreto Supremo (DS) 4206 de 1 de abril de 2020-.

I.1.2. Norma legal supuestamente incumplida

Los accionantes denuncian como norma legal omitida de cumplimiento la Ley 1294, en vulneración del interés general de los prestatarios que contrajeron deudas bancarias.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga el cumplimiento estricto de la Ley 1294.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 13 de mayo de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 52 a 63 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado en audiencia ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de cumplimiento, y ampliándolo, manifestaron que: a) Según la “…Sentencia Constitucional N° 765/2011-R…” (sic), en caso de existir una instancia superior a la autoridad renuente en el cumplimiento de un mandato establecido en la Constitución Política del Estado o en la ley, no será necesario impugnarla; puesto que no puede compararse con el principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional; b) En la parte principal de la Ley 1294 se señala que el diferimiento automático del pago de las amortizaciones de crédito a capital e intereses persistirá por el tiempo que dure la declaratoria de emergencia sanitaria por el COVID-19, que actualmente continúa vigente; c) Por diferimiento se entiende al aplazamiento o la postergación de los pagos mientras dure la declaratoria de emergencia; otorgando además un lapso máximo de hasta seis meses posteriores al levantamiento de dicha declaratoria de emergencia sanitaria; d) El DS 4206 de manera extraña indica que únicamente se estaría aplicando el diferimiento los meses de marzo, abril y mayo, no estando comprendido el mes de junio -se entiende todos de 2020-; por lo que siendo la ASFI una entidad que depende del Órgano Ejecutivo, se supone que esa determinación tiene una connotación política; e) El Comunicado de 2 de mayo de 2020 atentó no solamente contra los derechos económicos de la generalidad de personas que contrajeron créditos bancarios, sino también indirectamente contra los derechos a la salud de todas las personas que tendrán que salir a trabajar para cumplir con sus obligaciones bancarias rompiendo la cuarentena declarada a consecuencia del COVID-19; y, f) Se aclara que en el petitorio de esta acción tutelar por error se solicitó también el cumplimiento del DS 4206, siendo que únicamente solicitan el cumplimiento de la Ley 1294.

Ante las preguntas efectuadas por la Vocal de la Sala Constitucional, refirieron que: 1) En vista que el accionante Néstor Facundo Conde Apaza es representante de la Confederación Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) de Bolivia; tomó conocimiento que sus asociados estaban siendo cohesionados por las Entidades de Intermediación Financieras (EIF) para que a partir de junio de 2020 procedan al pago de los préstamos bancarios que tuvieran; 2) Interpusieron la presente acción de cumplimiento como personas naturales que impugnan no el derecho subjetivo, sino el derecho objetivo que está siendo afectado a la población en general; y, 3) El DS 4206 es ambiguo al establecer únicamente tres meses de flexibilización.  

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Gonzalo Guillermo Romano Rivero, Director General Ejecutivo a.i. de la ASFI, a través de sus representantes legales en audiencia manifestó que: i) Hasta el 12 de mayo de 2020, la ASFI no recepcionó ningún reclamo o nota de los accionantes, quienes podían solicitar el cumplimiento legal del presunto deber omitido. Ello se encuentra acreditado por el Certificado ASFI/JGD/107/2020 de la referida fecha, emitido por la Unidad Organizacional encargada de la recepción de documentos. En consecuencia, no existe ninguna resistencia dolosa o negligente para cumplir la Ley 1294 o el DS 4206, correspondiendo la improcedencia de esta acción de defensa al no cumplirse el art. 66.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); ii) Respecto a que el Comunicado de 2 del citado mes y año vulneró la Ley 1294 y el DS 4206, es necesario aclarar que el diferimiento de las operaciones de crédito contempla el pago de capital e intereses, no únicamente el interés como mencionaron los accionantes. En cuanto a la cuarentena dinámica, la misma no modificó o afectó las referidas disposiciones normativas; razón por la cual no es objeto de pronunciamiento; iii) Con relación a la población afectada por los préstamos bancarios, se pretende definir de manera particular a cada caso concreto de préstamos con las EIF, constituyéndose en una solicitud de tutela de derecho subjetivo, cuando la acción de cumplimiento tutela y garantiza únicamente derechos objetivos que peligran en su cumplimiento por la actitud renuente de algún servidor público. Por ese motivo, conforme a la SCP 0097/2014-S3 de 27 de octubre, no se puede admitir la presente acción de defensa; iv) Los accionantes realizaron un análisis impreciso señalando que el Comunicado de 2 de mayo de 2020 estableció que los pagos se deben efectuar a partir de junio de ese año conforme al cronograma original de la operación crediticia, o bajo las condiciones que hubieran podido ser convenidas en los casos correspondientes, vulnerándose presuntamente el interés general de los prestatarios, contraviniendo la Ley 1294 y el DS 4206. Al respecto, es necesario señalar que de conformidad con los arts. 16 y 23.I incs. t) y u) de la Ley de Servicios Financieros -Ley 393 de 21 de agosto de 2013-, así como las facultades de emitir disposiciones reglamentarias y contables previstas en el art. 1.V y en la Disposición Final Primera de la Ley 1294, se tiene que el Órgano Ejecutivo es el encargado de reglamentar esa Ley en el plazo de hasta dos días calendario, emitiéndose el DS 4206. Por esa razón, la ASFI emitió la CARTA CIRCULAR/ASFI/DNP/CC-2785/2020 de 6 de abril, constituyéndose en un instrumento administrativo, normativo, vinculante y de cumplimiento obligatorio para las EIF, siendo circularizada modulando el diferimiento automático de las cuotas correspondientes al pago de amortizaciones de créditos a capital e intereses y otro tipo de gravámenes según la Ley 1294 y el DS 4206. Por consiguiente, la ASFI no emitió ningún acto administrativo que incumpla las citadas disposiciones normativas, sino en el marco de sus atribuciones concordantes con el bloque jurídico normativo sin apartarse de sus competencias; y, v) Un comunicado no produce ningún efecto jurídico vinculante para las EIF sujetas a regulación, control y supervisión, por no constituirse un acto administrativo propio conforme al art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA). El Comunicado de 2 de mayo de 2020 se trató solamente de una información dirigida a la población, que no produjo efectos legales para las EIF, siendo vinculantes únicamente las cartas circulares. En ese sentido, la ASFI emitió la carta CIRCULAR/ASFI/DNP/CC-2785/2020 en el marco de la Ley 1294 y del DS 4206, no pudiendo calificarse ninguna actitud de renuente o reticente.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 56/2020 de 13 de mayo, cursante de fs. 64 a 71 vta., concedió en parte la tutela solicitada, en lo que respecta al Comunicado de 2 de mayo de 2020, ordenando que la ASFI debe esperar las determinaciones del Órgano Ejecutivo y adecuar sus comunicados de acuerdo con la naturaleza de la realidad y el principio de verdad, observando las normativas sustantivas y reglamentarias. Ello, bajo los siguientes fundamentos: a) Con relación a la supletoriedad de procederse a “emitir o pedir” un reclamo ante el referido Comunicado, “…no habría lugar a que ingrese ante esta situación inminente de que en caso de que se plasme…” (sic) que a partir de junio, aún vigente o ampliada la cuarentena, ya sea de manera degradada para ciertos sectores o municipios, tenga que establecerse que los prestatarios deban pagar sus cuotas; lo que necesariamente daría lugar a contravenir las diferentes normativas emitidas mediante decretos supremos, pretendiendo desconocer la cuarentena declarada a consecuencia del COVID-19, pudiendo catalogarse como un peligro inminente para la sociedad. Por ello, no corresponde considerar el requisito de admisibilidad previsto por el art. 66.2 del CPCo, debiendo admitirse la presente acción de cumplimiento; b) Se considera la legitimación activa de los accionantes que representan a un sector productivo del Estado como es la CONAMYPE; por lo que se hace factible que la misma tenga legitimación activa para poder establecer la materialización del derecho objetivo señalado; c) En cuanto al Comunicado de 2 de mayo de 2020, si bien es cierto que no tiene efecto vinculante; sin embargo, ocasionó que las diferentes EIF realicen llamadas telefónicas a sus prestatarios; así como que manifiesten a través de diferentes medios informativos que a partir de junio de ese año se tiene que proceder al pago de la obligación. Por ello, se debe conceder de manera parcial la presente acción de cumplimiento respecto al indicado Comunicado que generó incertidumbre en los prestatarios; por lo que bajo el principio de buena fe debe ser corregido por la ASFI a través de sus propios mecanismos legales; y, d) La eficacia de los actos administrativos pueden tener efectos de carácter jurídico, como también indirectos; pero tienen relevancia pudiendo ocasionar un perjuicio. Si el citado comunicado señala: “…‘prestatarios a partir de junio deben pagar’…” (sic), no queda duda que la ciudadanía que estaba cumpliendo la política sanitaria determinada por el gobierno a consecuencia del COVID-19, tendrá que salir a desarrollar sus actividades contraviniendo la normativa y desconociendo la legalidad prevista en los diferentes decretos supremos emitidos a tal fin.

En vía de complementación y enmienda, la autoridad ahora accionada a través de su representante legal solicitó a la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz que explique los siguientes aspectos: 1) Mencionaron que al existir un eslogan “quédate en casa”, los accionantes no pudieron realizar el reclamo oportuno ante la ASFI para que se pueda cumplir o no un comunicado; sin embargo, se habilitaron correos electrónicos y plataformas virtuales donde las personas sin necesidad de salir de sus casas podían realizar las quejas o reclamos correspondientes. Además, debe considerarse también que las personas tienen un día de salida a la semana según la numeración de su cédula de identidad, pudiendo los accionantes utilizar ese día para realizar su reclamo y cumplir con el requisito de procedencia; 2) Los accionantes interpusieron la presente acción de cumplimiento como personas particulares, ya que no acreditaron ser representantes de ninguna organización o gremio; 3) En ninguna parte del Comunicado de 2 de mayo de 2020, de la Ley 1294 ni del DS 4206 se estableció que existían seis meses para convenir con las EIF; 4) La CARTA CIRCULAR/ASFI/DNP/CC-2785/2020 tiene un efecto vinculante, mientras que el mencionado Comunicado no, y; 5) Se planteó la improcedencia de la acción de cumplimiento por dos aspectos. El primero, por no cumplirse el requisito de procedencia previsto por el art. 66.2 del CPCo; y el segundo, porque se estarían considerando derechos subjetivos, cuando la acción de cumplimiento únicamente ampara y tutela derechos objetivos, debiendo complementarse ese aspecto.

Asimismo, los accionantes solicitaron que la Resolución 56/2020 tome en cuenta que las autoridades del Órgano Ejecutivo estaban coordinando para emitir un nuevo Decreto Supremo; por lo que se debe recomendar y conminar a las autoridades que elaborarán dicha normativa, que observen estrictamente lo dispuesto por la Ley 1294.

En mérito a esas solicitudes, la Sala Constitucional señaló que: i) De acuerdo con la “…SSCC No. 498/2018 que toma como base la SSCC No. 711/2015S2 de 24 de junio así como la SSCC No. 0258/2011-/16…” (sic) y el art. 134.II de la CPE, toda persona individual o colectiva puede acudir a la jurisdicción constitucional para el cumplimiento y la materialización de la norma sustantiva y de todo género de normas, no quedando duda al respecto; ii) La subsidiariedad no es lo mismo que la supletoriedad. En la tramitación de una acción de amparo constitucional se tutelan derechos individuales; en cambio, en la acción de cumplimiento se protege la materialización del cumplimiento de la norma sustantiva, decreto u otras que emerjan de la Ley “Marco de Autonomías” (sic). En consecuencia, solamente se tendría la renuencia que ya fue explicada “…mediante la intervención de la parte actora en los hechos notorios…” (sic). Asimismo, se señaló que los diferentes medios de comunicación de algunas EIF señalaron que a partir de junio debían cobrarse los préstamos. También se estableció la supuesta posible subsidiariedad o supletoriedad, entendida en esta acción de cumplimiento, al peligro de la inminencia, el miedo y el temor de conseguir dinero para cumplir con la obligación contraída; iii) Respecto al Comunicado de 2 de mayo de 2020, se estableció que bajo el principio de la verdad, de conformidad con lo ocurrido a consecuencia del COVID-19, nadie tiene la certeza cuando va a finalizar esa situación. Por ello, si bien es cierto que el citado Comunicado no es vinculante como en las cartas circulares; no es menos cierto que con su emisión se provocó temor, indignación y protesta en la ciudadanía; por lo que esta acción de defensa fue resuelta de manera razonable; iv) Con relación a los requisitos de admisibilidad de esta acción de cumplimiento, ya fueron superados al resolverse de manera clara los presupuestos que activan esta acción tutelar. Así, se está ante un peligro inminente, un miedo y una zozobra; entonces, no es lo mismo la subsidiariedad en el resguardo de los derechos de particulares que tutelar la materialización de la Ley 1294; por lo que no existe nada que corregir, complementar o enmendar; y, v) Sobre la solicitud de complementación de los accionantes, no es pertinente porque la única autoridad accionada es la ASFI, y no así alguna autoridad política que pueda ordenar aquello.

 

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Cursan Ley Excepcional de Diferimiento de Pagos de Créditos y Reducción Temporal del Pago de Servicios Básicos -Ley 1294-, y DS 4206, que reglamenta la citada Ley (fs. 4 a 14).

II.2.    Mediante CARTA CIRCULAR/ASFI/DNP/CC-2785/2020 de 6 de abril, Gonzalo Guillermo Romano Rivero, Director General Ejecutivo a.i. de la ASFI -hoy accionado-, en el marco del art. 1 de la Ley 1294 y del DS 4206, instruyó a las EIF implementar el mecanismo de diferimiento automático de las cuotas correspondientes al pago de las amortizaciones de créditos a capital e intereses y otro tipo de gravámenes (fs. 31 a 34).

II.3.    Por Comunicado de 2 de mayo de 2020, la ASFI en cumplimiento de la Ley 1294, del DS 4206 y de la CARTA CIRCULAR ASFI/DNP/CC-2785/2020, instruyó a todas las EIF proceder con el diferimiento automático del pago de las cuotas a capital, intereses y otro tipo de gravámenes correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo de 2020; al margen de lo cual, las facultó para efectuar reprogramaciones o adoptar otras medidas de solución para su deudores, tales como períodos de gracia y otras que contemplen condiciones accesibles a solicitud de su clientes. Pasada la cuarentena total dispuesta por el Gobierno Nacional a consecuencia del COVID-19, los prestatarios dispondrán de seis meses para acordar con las EIF la forma cómo efectuarán el pago de las cuotas diferidas; para lo cual, dichas Entidades deben asesorar a los deudores sobre las opciones que pueden ser tomadas para el efecto, así como el costo financiero que implicaría cada una de ellas, aclarando que a partir del mes de junio los pagos se deben efectuar conforme al cronograma original de la operación crediticia o bajo las condiciones que hayan podido ser convenidas en los casos correspondientes. Por otra parte, recordó a los consumidores financieros que a través de la línea gratuita 800103103, pueden efectuar consultas y reclamos ante la ASFI, de 8:00 a 12:00 horas, de lunes a viernes; así como, en el apartado de reclamos y consultas de la página web https://www.asfi.gob.bo/index.php/aplicaciones-consulta/registro-seguimiento-y-consulta-de-reclamos.html, disponible veinticuatro horas y en la aplicación para android “ASFI Digital” (fs. 35).

II.4.    Consta Certificado ASFI/JGD/107/2020 de 12 de mayo, por el que se acreditó que no existen antecedentes, cartas o memoriales de reclamo presentados por Néstor Facundo Conde Apaza o Leonardo Chambi Silva -ahora accionantes- entre el 2 y 11 de mayo de 2020 (fs. 36).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian como norma legal omitida de cumplimiento la Ley 1294; puesto que a pesar que dicha Ley prevé que las personas con deudas bancarias podían cancelarlas después de seis meses de levantada la emergencia nacional dispuesta a consecuencia del COVID-19, la autoridad hoy accionada emitió el Comunicado de 2 de mayo de 2020 instruyendo a las EIF diferir el pago de amortizaciones de créditos a los prestatarios por los meses de marzo, abril y mayo de ese año, aclarando que a partir de junio deben realizarse los pagos conforme al cronograma original de operaciones crediticias o a las condiciones que hubieran podido ser convenidas.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Jurisprudencia reiterada sobre la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

 

La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, con relación a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, estableció que: “…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (las negrillas son nuestras).

 

Así, la presente acción tutelar tiene como objeto: “…garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la Ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1), 2) y 3) y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías, sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional Peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (SC 1421/2011-R de 10 de octubre [las negrillas y el subrayado nos corresponden]).

Respecto a las características propias de la acción de cumplimiento la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: “…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal, sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas son agregadas).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0620/2018-S1 de 11 de octubre, citando a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1284/2016-S3, 0825/2012 y 0548/2013, precisó que: “…es deber de los jueces o tribunales de garantías antes de la admisión de una acción de cumplimiento analizar ‘…i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas’” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian como norma legal omitida de cumplimiento la Ley 1294; puesto que a pesar que dicha Ley prevé que las personas con deudas bancarias podían cancelarlas después de seis meses de levantada la emergencia nacional dispuesta a consecuencia del COVID-19, la autoridad ahora accionada emitió el Comunicado de 2 de mayo de 2020 instruyendo a las EIF diferir el pago de amortizaciones de créditos a los prestatarios por los meses de marzo, abril y mayo de ese año, aclarando que a partir de junio deben realizarse los pagos conforme al cronograma original de operaciones crediticias o a las condiciones que hubieran podido ser convenidas.

Identificado el objeto procesal que motiva la interposición de la presente acción tutelar, se advierte que la ASFI mediante Comunicado de 2 de mayo de 2020 en cumplimiento de la Ley 1294, del DS 4206 y de la CARTA CIRCULAR/ASFI/DNP/CC-2785/2020 de 6 de abril, instruyó a todas las EIF proceder con el diferimiento automático del pago de las cuotas a capital, intereses y otro tipo de gravámenes correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo de 2020; al margen de lo cual, las facultó para efectuar reprogramaciones o adoptar otras medidas de solución para su deudores, tales como períodos de gracia y otras que contemplen condiciones accesibles a solicitud de su clientes. Asimismo, dispuso que pasada la cuarentena total determinada por el Gobierno Nacional a consecuencia del COVID-19, los prestatarios dispondrán de seis meses para acordar con las EIF la forma cómo efectuarán el pago de las cuotas diferidas; para lo cual, dichas Entidades deben asesorar a los deudores sobre las opciones que pueden ser tomadas para el efecto, así como el costo financiero que implicaría cada una de ellas, aclarando que a partir del mes de junio los pagos se deben efectuar conforme al cronograma original de la operación crediticia o bajo las condiciones que hayan podido ser convenidas en los casos correspondientes. De igual manera, en el citado Comunicado se recordó a los consumidores financieros que a través de la línea gratuita 800103103, pueden efectuar consultas y reclamos ante la ASFI, de 8:00 a 12:00 horas, de lunes a viernes; así como, en el apartado de reclamos y consultas de la página web https://www.asfi.gob.bo/index.php/aplicaciones-consulta/registro-seguimiento-y-consulta-de-reclamos.html, disponible las veinticuatro horas y en la aplicación para android “ASFI Digital” (Conclusiones II.1., II.2. y II.3.). Y de acuerdo con el Certificado ASFI/JGD/107/2020 de 12 de mayo, se evidencia que no existen antecedentes, cartas o memoriales presentados por los accionantes en el periodo del 2 al 11 de mayo de 2020, por los que hubieran reclamando previamente a la autoridad hoy accionada el cumplimiento legal del deber omitido; es decir, no exigieron el cumplimiento de la Ley 1294 que consideraron incumplida con la emisión del Comunicado de 2 de ese mes y año (Conclusión II.4.).

De conformidad con lo señalado, se evidencia que los accionantes no acreditaron mediante una solicitud expresa y clara su exigencia a la autoridad ahora accionada respecto al deber de cumplimiento de la norma base de esta acción de defensa, cual es la Ley 1294, a efectos de constatar su renuencia tácita o expresa y así activar esta jurisdicción, lo cual es diferente a la subsidiariedad; toda vez que la renuencia tiene la finalidad de solicitar en forma directa la materialización de la norma legal objeto de la acción de cumplimiento; es decir, debe existir una solicitud expresa y clara que recuerde o exija al servidor público su deber de cumplimiento de la norma.

En ese sentido, en aplicación de la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, respecto a las causales de improcedencia reglada de la acción de cumplimiento, se tiene entre otras que: “…Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad…”. Por ello, no se puede considerar al Comunicado de 2 de mayo de 2020 -hoy cuestionado-, como una renuencia al cumplimiento de la Ley 1294, como pretenden los accionantes; por cuanto a tal fin debe existir una solicitud expresa y clara en la cual se recuerde al servidor público su deber de cumplir la norma; y ante la renuencia, recién interponer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, el supuesto incumplimiento de la Ley 1294 por parte de la autoridad ahora accionada en su condición de Director General Ejecutivo a.i. de la ASFI, no puede ser revisado a través de la presente acción de defensa, ya que concurre la causal de improcedencia establecida en el art. 66.2 del CPCo; añadiéndose a ello, que el mencionado Comunicado al contrario de constituirse en un acto renuente de la autoridad hoy accionada, más bien se constituye en una actuación que lesionaría derechos subjetivos; situación que configura otra causal de improcedencia de esta acción de defensa.

Así también, por una parte, corresponde aclarar que los fundamentos señalados por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz para ingresar a analizar el fondo de esta acción de defensa, justificando que los accionantes no podían realizar los reclamos pertinentes ante la ASFI respecto al Comunicado de 2 de mayo de 2020, por la cuarenta dispuesta a consecuencia del COVID-19, ya que no podían salir arriesgando su vida, catalogando esa situación como un peligro inminente a la sociedad, no son pertinentes; toda vez que en el referido Comunicado se recordó “…a los consumidores financieros, que a través de la línea gratuita 800 103 103, pueden efectuar consultas y reclamos ante ASFI, de hrs. 08:00 a 12:00 de lunes a viernes. Así como, en la página web, en su apartado de Reclamos y Consultas https://www.asfi.gob.bo/index.php/aplicaciones-consulta/registro-seguimiento-y-consulta-de-reclamos.html, disponible 24 horas y en la aplicación para android ‘ASFI Digital’” (sic [las negrillas nos corresponden]); es decir, que existían los medios suficientes para realizar una nota de queja, estando habilitada una línea telefónica, la página web y plataformas virtuales donde las personas podían sin necesidad de salir de sus casas, realizar las quejas o reclamos correspondientes, sin arriesgar su seguridad o su salud. Por otra parte, se tiene que todas las personas tenían un día de salida a la semana según la numeración de su cédula de identidad, pudiendo los accionantes utilizar ese día para realizar su reclamo y cumplir con el requisito de procedencia analizado.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera parcialmente incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión; resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 56/2020 de 13 de mayo, cursante de fs. 64 a 71 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con base en los fundamentos jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA