SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0220/2021-S2

María Cristina Díaz Sosa, Magistrada de la Sala Penal del Tribunal Supremo de Justicia, remitió informe escrito de 11 de agosto de 2020, cursante de fs. 74 a 77, mediante el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) Desde el 15 de noviembre de 2019, ya no integra la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal aludido, conformada a esa data por los Magistrados, Esteban Miranda Terán y José Antonio Revilla Martínez; por lo que, pese a que es Relatora del Auto Supremo 612, la determinación que se adopte en la jurisdicción constitucional no podrá ser asumida por ella, quien integra ahora la Sala Penal del Tribunal precitado; cuestiones que debieron ser consideradas por el accionante dirigiendo su acción de defensa contra el Magistrado, José Antonio Revilla Martínez, en virtud a lo dispuesto en la SCP 0402/2012 de 22 de junio; 2) El Auto Supremo impugnado en la demanda tutelar se encuentra debidamente fundamentado y motivado, no constando incongruencia alguna, lesión al debido proceso ni a los principios invocados; habiéndose tomado en cuenta más bien los principios de verdad material y efectividad, por cuanto ante la expedición de proformas, la entidad edil impetrante de tutela solicitaba servicios y la Empresa tercera interesada, procedía a entregarlos, existiendo obligaciones recíprocas generales que debían cumplirse, lo que no fue cumplido por el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba, justificando su accionar en aspectos administrativos de inobservancia del propio Municipio, pretendiendo obtener un beneficio desproporcional para sí, a través de una práctica indebida “…de los particulares en las instancias públicas, pues debemos entender de buena manera que la formalidad con la que se debe actuar en el manejo de la cosa pública, no se constituye en una garantía del servidor público per se, sino que esta garantía está referida a que la cosa pública no este manejada de manera discrecional o a capricho del servidor público” (sic); 3) En cuanto a la errónea valoración de la prueba referente al acta de intención suscrita respecto a los servicios que prestó la referida Empresa al municipio de Yacuiba; el Auto Supremo 612, estableció que dicho argumento no tiene mayor trascendencia para una valoración de fondo tomando en cuenta que la Sentencia no asume que el acuerdo sea la fuente que originó las obligaciones contractuales, sino las proformas presentadas por la Empresa  demandante y las planillas de reparación debidamente suscritas por funcionarios municipales que determinan el trabajo solicitado y realizado; y, 4) En referencia a la omisión valorativa denunciada en cuanto a las declaraciones de los testigos de cargo, el error de derecho en la apreciación de la prueba solo se produce cuando la inobservancia recae sobre la existencia o interpretación de una norma jurídica; es decir, cuando el juez o tribunal de fondo, ignorando el valor que atribuye la ley a cierta prueba, le asigna un valor distinto; estando el Tribunal de casación inicialmente prohibido de valorar prueba siendo que dicha labor está restringida a los jueces. El accionante tenía la obligación de expresar de forma separada, objetiva y concreta cuál es el valor que debió realizarse; lo que en el asunto de examen, no ocurrió. Además, el Auto Supremo aplicó, reitera, el principio de verdad material sobre la formalidad de la contratación estatal, al constar obligaciones recíprocas inobservadas; en cuyo mérito, dicho reclamo es infundado.

María Nelly Díaz Castellanos y María René Soruco Campero, Directora y Profesional, respectivamente, de la Dirección Desconcentrada Departamental de Tarija de la Procuraduría General del Estado (PGE), en representación de la mencionada entidad notificada como tercera interesada, presentaron el memorial escrito de 12 de agosto de 2020, cursante de fs. 91 a 96, manifestando que: 1) Para que la entidad que representan pueda asumir el rol constitucional que le corresponde como tercera interesada en la acción de amparo constitucional de examen, y se lleve adelante en situación de igualdad entre partes, es necesario el conocimiento de las pruebas que hacen parte indispensable como fundamento de la demanda tutelar; 2) Si bien la coyuntura por la que atraviesa el país a raíz de la crisis sanitaria genera ciertos obstáculos respecto a la celeridad y oportunidad de algunas autoridades jurisdiccionales, ello no puede ser causa para que se ponga en indefensión a los terceros interesados; correspondiendo poner a la entidad en conocimiento de la acción de defensa con el tiempo de anticipación necesario antes de la audiencia, más aún para poder contar con los documentos indispensables para ejercer la defensa respectiva; caso contrario, se genera obstaculización de conocer los sustentos que respaldan las pretensiones del accionante que impiden una efectiva participación de la PGE; y, 3) En virtud a lo señalado, solicitaron la postergación de la audiencia de consideración de la acción tutelar para precautelar el debido proceso en sus elementos del derecho a la defensa y la igualdad procesal.

En audiencia, Juan Wilbur Daza Gutiérrez, en representación de la Dirección Desconcentrada Departamental de Tarija de la PGE, aludió al art. 33 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), que prevé una exclusión a la responsabilidad administrativa, ejecutiva y civil cuando se pruebe que la decisión fue tomada en procura de un beneficio mayor para el Estado, señalando aquello “…para establecer que la decisión asumida por el Tribunal Supremo y las autoridades recurridas, no ingresa dentro del ámbito del art. 33 de la Ley Safco” (sic); no habiéndose considerado “…el principio de reserva legal en esa resolución al atribuirle valor jurídico y vinculatoriedad de pago a las proformas” (sic). De otra parte, enfatizó no existir actos consentidos libres, voluntarios y expresos, por cuanto el municipio de Yacuiba ejecutó el cumplimiento obligado de resoluciones judiciales en fase coactiva “…presionado (…) por una congelación de fondos que implicaba mayores perjuicios” (sic).

           Sobre el particular, la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, haciendo referencia a diversos fallos constitucionales anteriores, establece que: “El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre^[1], la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se estaría vulnerando dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio^[2], se aclara que esta garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

           En ese orden, el Auto Supremo 612, en su apartado III “Fundamentos Jurídicos, Jurisprudenciales y Doctrinales del fallo”, alude al principio de verdad material y al error de hecho y derecho en la valoración de la prueba; estableciendo finalmente, en el apartado IV, en el análisis del caso concreto, en cuanto al recurso de casación interpuesto por el municipio de Yacuiba, lo siguiente: 1) En cuanto al primer punto impugnado: i) Debe tenerse presente que el proceso contencioso tiene una connotación especial porque la pretensión de la Empresa demandante está relacionada a la declaración jurisdiccional de la existencia de una relación contractual entre esta y el municipio de Yacuiba por la prestación de servicios para la reparación de vehículos y maquinaria pesada de dicho Gobierno Autónomo Municipal, buscando el pago de ese posible incumplimiento de prestación que pretendía ser desconocida por la inexistencia de un contrato formal con el Estado; ii) Corresponde tener presente que cualquier contrato celebrado por la institución pública está compelido a observar normas de Derecho Administrativo; es decir, acatar ciertos procedimientos fijados con anterioridad por la ley, salvando excepciones que la misma norma prevé; “…pero de ningún modo se puede concebir la idea de la ocurrencia de un contrato de la Administración o contrato administrativo sin que en su concepción no se haya observado las reglas administrativas adecuadas a ese caso…” (sic); iii) En el caso, el aludido Municipio no desconoció en toda la sustanciación del proceso contencioso la relación de prestación de servicios que existía entre la instancia municipal y la Empresa demandante, reconocimiento plasmado en el acta de acuerdo de intención de 31 de enero de 2017, en el que se admitió de forma general la prestación de servicios demandada, señalando incluso en el recurso de casación, que “…las pro-formas que expedía la empresa demandante eran la forma más común de iniciar un proceso de adquisición de bienes o servicios, documentos que deberían convertirse en órdenes de compra u órdenes de servicio y estar firmadas por el RPC o el RPA…” (sic), procedimiento que si bien inició no concluyó conforme prevé el DS 0181, “…pues la empresa solicitaba el pago por trabajo realizado a través de dichas pro-formas, sin contar con un documento idóneo” (sic); iv) Al respecto, el Tribunal de casación no incurrió en una errada o incorrecta apreciación de la normativa legal referente a los procesos de contratación, encontrándose la fundamentación y motivación del fallo impugnado, sustentado en los principios de verdad material y efectividad, por encima de la verdad formal que se puede construir a través de los documentos del proceso. En el asunto, la entidad pública municipal reconoció la relación recíproca de servicios existente, por cuanto ante la expedición de proformas se solicitaba el servicio y el mismo era entregado por la Empresa demandante; no obstante, el municipio de Yacuiba no cumplió la obligación de cancelar el servicio prestado, justificando su accionar en un aspecto administrativo de inobservancia del propio Gobierno Autónomo Municipal, pretendiendo obtener un beneficio desproporcional para sí, pese a su negligencia; v) La Sentencia 16/2018, cuestionada, no efectúa, por ende, una incorrecta apreciación normativa ni pretende el fallo “aislado” que al demandar se convierta en una práctica indebida y común de los particulares en las instancias públicas; debiendo entenderse “de buena manera” que la formalidad con la que se debe actuar en el manejo de la cosa pública, no se constituye en una garantía del servidor público per se (en sí mismo), sino que esta garantía está referida a que aquella no esté manejada de forma discrecional que se observa con la vulneración a normativa relacionada a la contratación estatal; no pudiendo constituirse en “…justificativo para que el Estado deje de cumplir con una obligación que asumió, peor aún si se observa que el Estado se benefició de los servicios de un particular, por lo cual está obligado a realizar la contraprestación debida…” (sic); y, vi) La falibilidad con la que se actuó en el proceso de contratación, corresponde ser investigada y sancionada, por cuanto en el marco del art. 235.1 y 5 de la CPE, los servidores públicos del municipio de Yacuiba, estaban obligados a cumplir la Norma Suprema y las leyes, como también a respetar y proteger los bienes del Estado; quedando reatados a rendir cuentas de sus acciones ante las instancias gubernamentales respectivas “…si la forma irregular de administrar la cosa pública provocó daño al GAMY” (sic); 2) En cuanto al segundo punto cuestionado, el argumento de haberse valorado erróneamente el acta de acuerdo de intención de 31 de enero de 2017, no tiene mayor trascendencia para su valoración de fondo, tomando en cuenta que la Sentencia de instancia no asume de forma alguna que dicho documento sea la fuente que origine las obligaciones contractuales; “…pero si el documento conforme lo anota el recurrente en el recurso de casación (…), constituye un inicio de prueba que permite establecer que la relación de prestación de servicios existió…” (sic), mientras que las obligaciones y sumas respectivas para la determinación del monto adeudado por concepto de servicios prestados, están constituidos por proformas adjuntadas por la Empresa demandante y planillas de reparación debidamente suscritas por funcionarios municipales; correspondiendo desestimar dicho reclamo; y, 3) En relación al supuesto error de derecho en la valoración de las pruebas testificales, conforme a los fundamentos doctrinales el error de derecho en la apreciación de la prueba solo se produce cuando la inobservancia recae sobre la existencia o interpretación de una norma jurídica; es decir, cuando el juez o tribunal de fondo, ignorando el valor que atribuye la ley a cierta prueba le asigna un valor distinto. Al efecto, el Tribunal de casación se encuentra inicialmente prohibido de valorar prueba; no obstante, si se denuncia error de derecho en su apreciación, el recurrente tiene la obligación de expresar de manera separada, objetiva y concreta cuál es el valor que asigna la ley a la misma y cuál es la valoración diferente que se dio; lo que no fue cumplido por el referido Municipio en su recurso de casación. Reiterando en este punto que, el fallo de instancia “…aplicó el principio de verdad material sobre la formalidad de la contratación estatal, al determinar la existencia de obligaciones recíprocas incumplidas…” (sic); por lo que, dicho reclamo también resultaba infundado.

           Efectuado el detalle del contenido del recurso de casación del Municipio accionante y de lo expuesto por el Auto Supremo 612, sobre el mismo; se concluye que efectivamente dicho fallo carece de la debida fundamentación, motivación y congruencia, valoración de la prueba y aplicación de la ley; considerando que, en cuanto al agravio expuesto en sentido que la Sentencia 16/2018, no valoró correctamente el concepto de proforma, al estar la misma fuera de los alcances del art. 5 incs. j) y cc) del DS 0181, que a su turno, prevé: “j) Contrato: Instrumento legal de naturaleza administrativa que regula la relación contractual entre la entidad contratante y el proveedor o contratista, estableciendo derechos, obligaciones y condiciones para la provisión de bienes, construcción de obras, prestación de servicios generales o servicios de consultaría”; y, “cc)  Orden de Compra u Orden de Servicio: Es una solicitud escrita que formaliza un proceso de contratación que será aplicable sólo en casos de adquisición de bienes o servicios generales de entrega o prestación, en un plazo no mayor a quince (15) días calendario”; por lo que, no podía asumirse las proformas generadas por la Empresa -ahora tercera interesada- como órdenes de compra o de servicio a fin de establecer una obligación por parte del referido Municipio, más aún si éstas no se encontraban registradas por el RPC o el RPA, según los montos del servicio, incumpliéndose tal procedimiento; dicho aspecto cuestionado, no recibió ninguna respuesta concreta en el Auto Supremo 612, generándole, por ende, al Municipio impetrante de tutela incertidumbre sobre las razones de la decisión asumida, por cuanto se omitió explicar en el caso, por qué se adoptó una excepción a la regla respecto al procedimiento aplicable en las contrataciones estatales, por las connotaciones especiales del caso en concreto. Lo que no fue cumplido, al indicarse únicamente que son aplicables los principios de verdad material y efectividad, sin responder ni precisar lo antes anotado. Por otra parte, respecto a la valoración incorrecta del acta de 31 de enero de 2017, asumida como fuente generadora de la obligación a cancelar; el Municipio demandante de tutela, expuso en su recurso de casación que dicho documento fue solo un acuerdo de intenciones para verificar los servicios prestados en las gestiones 2015 y 2016; empero, el Auto Supremo 612, no explica de forma fundamentada, por qué se considera a dicho documento como una admisión general de los servicios prestados por la Empresa demandante, más aún si en el mismo se indicaría que debían verificarse contrastando con las proformas, los servicios efectivamente prestados al referido Municipio. En ese marco, el fallo impugnado se constituye en una decisión arbitraria e insuficiente (Fundamento Jurídico III.3), en lesión del debido proceso en los elementos antes mencionados (Fundamento Jurídico III.2). Por último, cabe constreñir que este Tribunal no encuentra transgresión alguna en la fundamentación contenida respecto a la incorrecta valoración de las declaraciones testificales, mismas sobre las que consta una respuesta clara, precisa y expresa en el Auto Supremo 612, impugnado.

           Compele precisar que la tutela concedida es parcial, solo en lo referente al debido proceso, en los elementos antes señalados; debiendo considerarse que, en cuanto al derecho de acceso a la justicia y a los principios invocados en la demanda tutelar, no se explicó la forma en que hubieran sido lesionados; comprobándose en todo caso que la Alcaldía de Yacuiba, en conocimiento del proceso contencioso instaurado en su contra, hizo uso de los recursos y medios de impugnación a su alcance.

Finalmente, corresponde precisar que, el presente fallo, dictado por la jurisdicción constitucional, no puede ser tomado como direccionador del sentido de la decisión a dictarse; toda vez que, la concesión parcial de la tutela emerge de la evidente transgresión del debido proceso, lo que debe ser subsanado por los Magistrados demandados, emitiendo el fallo pertinente, efectuando una explicación debida y pertinente de la decisión asumida, respondiendo a todos los agravios alegados por el Municipio  impetrante de tutela en su recurso de casación; única base sobre la que se sustenta la presente Resolución.