SENTENCIA C-317 de 2024

4.1.          Generalidades respecto del control formal de los proyectos de leyes estatutarias

20.   La Corte Constitucional ejerce control sobre los proyectos de ley estatutaria luego de que sean aprobados por el Congreso de la República. En esa revisión la Corte analiza la iniciativa objeto de control tanto en sus aspectos formales, relacionados con el trámite legislativo, como en su contenido material. Ese proceso puede ser objeto de la intervención y participación ciudadana. En consecuencia, se trata de un control jurisdiccional, previo, automático, integral, público y participativo[15].

21.   Dentro de los diversos tipos de leyes que están reconocidas por la Constitución se encuentran las leyes estatutarias. El artículo 152 superior prevé las materias que deben ser reguladas como leyes estatutarias, dentro de las que se encuentran los “[d]erechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección[16]”, la “[o]rganización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales[17]” y las “[i]nstituciones y mecanismos de participación ciudadana[18]”.

22.   Como se trata de un trámite reservado para ciertas materias, el artículo 153 de la Constitución[19] dispone el cumplimiento de tres requisitos especiales para su aprobación, modificación o derogación. En primer lugar, el trámite de la iniciativa estatutaria debe agotarse en el curso de una misma legislatura. En segundo lugar, debe contar con la mayoría absoluta de los votos favorables de los integrantes de las células legislativas en que sea tramitado, es decir, tanto de las respectivas comisiones constitucionales permanentes como de las plenarias de cada cámara del Congreso. En tercer lugar, debe superar la referida revisión de constitucionalidad a cargo de esta Corporación[20].

23.   Adicionalmente, el proyecto de ley estatutaria debe cumplir con los requisitos generales que se predican de las leyes que también están sometidas al proceso legislativo ordinario[21], a saber:

24.   En consecuencia, y sin perjuicio de otras precisiones normativas, a continuación, se adelanta el examen de constitucionalidad del procedimiento legislativo que surtió la iniciativa objeto de estudio.

4.2.          Reserva de ley estatutaria y competencia del Congreso

25.   Para determinar si un proyecto de ley debe tramitarse a través de las exigencias especiales del procedimiento de las leyes estatutarias, se debe tener en cuenta que la reserva de ley estatutaria es de interpretación restrictiva[24]. En este sentido, la Corte recurre a dos criterios: uno formal y otro sustantivo. El primero hace referencia a que el proyecto objeto de control modifique normas de rango estatutario y el segundo responde a que, en su contenido, las disposiciones de la iniciativa versen sobre los asuntos que el constituyente reservó para las leyes estatutarias.

26.   En este caso se acredita, tanto por el criterio formal como por el criterio sustantivo, que la iniciativa objeto de control debía tramitarse como un proyecto de ley estatutaria[25]. En relación con el criterio formal, este se predica de los artículos 18 y 19 que respectivamente modifican los artículos 10 y 12 de la Ley 1475 de 2011. Esa ley[26], al ser estatutaria, fue objeto del control automático de constitucionalidad que dio lugar a la Sentencia C-490 de 2011.

27.   En cuanto al criterio sustantivo, las materias sujetas a la reserva de ley estatutaria están previstas en el artículo 152 superior. La Corte considera que esta iniciativa versa sobre tres de esas materias. En primer lugar, el proyecto de ley regula derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección (artículo 152.a de la Constitución).

28.   La jurisprudencia constitucional ha fijado varias reglas de interpretación para determinar las regulaciones de derechos fundamentales que deben ser tramitadas mediante una ley estatutaria. En particular, la Corte ha señalado que (i) la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional; (ii) la denominación que adopte el legislador sobre una iniciativa no determina si se trata de una regulación ordinaria o estatutaria, pues se define en función del contenido material del proyecto; (iii) las leyes estatutarias regulan el núcleo esencial del derecho fundamental; (iv) por vía estatutaria también se deben tramitar las regulaciones integrales de los derechos fundamentales, al igual que los elementos estructurales esenciales y los mecanismos de protección del derecho fundamental. Por su parte, al legislador ordinario le corresponde la regulación puntual y detallada del derecho fundamental[27].

29.   Para la Corte este proyecto, al “establecer medidas para la prevención, atención, seguimiento y sanción de la violencia contra las mujeres en política”[28], aporta una regulación que incide en elementos estructurales de los derechos políticos y electorales de las mujeres, su derecho a la participación y a una vida libre de violencias. Además, señala la relación del ejercicio de esos derechos con otros como la libertad de expresión, reunión y asociación, el derecho a la no discriminación por motivos de sexo o género, y reconoce “el derecho a vivir libre de patrones, estereotipos de comportamiento y de prácticas políticas, sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación”[29].

30.   Todo ello, en relación con los procesos electorales, de participación democrática y del ejercicio de funciones públicas y en concordancia con los instrumentos internacionales en materia derechos humanos, derechos de las mujeres y género ratificados por Colombia[30].

31.   A su vez, el PLE establece una serie de deberes a cargo de autoridades y de particulares y correlativas sanciones, responsabilidades y garantías para asegurar que las mujeres “ejerzan plenamente sus derechos políticos y electorales y participen en forma paritaria y en condiciones de igualdad en todos los espacios de la vida política y pública”[31]. Así las cosas, la iniciativa regula un elemento integral y estructural de esos derechos, como lo es su ejercicio por parte de las mujeres de forma paritaria, en condiciones de igualdad y libres de violencia.

32.   En segundo lugar, es una iniciativa que por el referido alcance de sus contenidos comporta elementos que inciden en la regulación de la organización y el régimen de los partidos y movimientos políticos (artículo 152.c superior). En ese ámbito destacan los artículos 1, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 26, 27, 29, 30 y 31. En tercer lugar, la iniciativa también aborda la regulación de instituciones y mecanismos de participación ciudadana (artículo 152.d de la Constitución). Este enfoque es transversal al proyecto por ser una iniciativa que adopta medidas para prevenir, atender, hacer seguimiento y sancionar la violencia contra las mujeres en el contexto del ejercicio de su participación política y electoral “en todos los niveles de la estructura y organización del Estado”[32].

33.   Finalmente, en este punto cabe hacer referencia a la intervención de un ciudadano[33] que afirmó que varios de los artículos del PLE son de materia de leyes ordinarias, y esto afecta su constitucionalidad por desconocer el principio de reserva de ley estatutaria. Al respecto, conviene recordar que, según la línea jurisprudencial consolidada de la Corte, la situación que pone de relieve el ciudadano:

“no acarrea reproche alguno de constitucionalidad, en la medida en que las leyes estatutarias están sometidas a condiciones de trámite legislativo más estrictas que las leyes ordinarias, de modo que se considera que la inclusión de este tipo de disposiciones en nada afecta la vigencia del principio democrático”[34].

34.   Así, dado que se verificó que el contenido del proyecto está cobijado por la reserva de ley estatutaria, la Corte continuará con el análisis del procedimiento legislativo que adelantó el Congreso de la República para su aprobación. Enseguida se explican brevemente, uno a uno, los requisitos cuyo cumplimiento debe ser observado, para luego verificar si se satisficieron en el caso concreto.

4.3.          Iniciativa legislativa

35.   De conformidad con el artículo 154 superior y en concordancia con el artículo 140.1 de la Ley 5 de 1992, los congresistas están facultados para presentar, individualmente y a través de sus bancadas, iniciativas legislativas. En este caso, las tres iniciativas que a la postre fueron acumuladas para ser tramitadas y dar lugar al proyecto objeto de control fueron presentadas por congresistas, por lo que son de iniciativa congresual.

36.   El Proyecto de Ley 006 de 2022 se radicó el 20 de julio de 2022 ante la Secretaría General del Senado. Sus autores fueron las senadoras y los senadores Nadya Blel Scaf, Angélica Lozano, Efraín Cepeda Sarabia, Soledad Tamayo Tamayo, Juan Samy Merheg Marun, Miguel Ángel Barreto Castillo, Carlos Andrés Trujillo, Diela Liliana Benavides Solarte, José Alfredo Marín Lozano, Germán Blanco Álvarez, Liliana Bitar Castilla, Marcos Daniel Pineda García y los y las representantes Juan Loreto Gómez Soto, Armando Zabaraín de Arce, Yamil Hernando Arana Padaui y Juliana Aray Franco[36].

37.   El Proyecto de Ley 095 de 2022 se radicó el 3 de agosto de 2022 ante la Secretaría General del Senado. Su autora fue la senadora Piedad Córdoba Ruiz[38].

38.   El Proyecto de Ley 109 de 2022 fue radicado el 8 de agosto de 2022 ante la Secretaría General del Senado. Sus autores fueron las senadoras y los senadores María José Pizarro Rodríguez, Sandra Yaneth Jaimes Cruz, Clara Eugenia López Obregón, César Augusto Pachón Achury, Fabián Díaz Plata, Andrea Padilla Villarraga, Jahel Quiroga Carrillo, Gloria Inés Flórez Schneider, Esmeralda Hernández Silva, Martha Isabel Peralta Epieyú, Aida Marina Quilcué Vivas, Robert Daza Guevara, Isabel Zuleta y las y los representantes María Fernanda Carrascal Rojas, Etna Tamara Argote Calderón, Pedro José Suarez Vacca, Gabriel Becerra Yañez, Santiago Osorio Marín, David Alejandro Toro Ramírez, Leider Alexandra Vásquez Ochoa, Jorge Andrés Cancimance López, David Ricardo Racero Mayorca, Juan Carlos Lozada Vargas, Gabriel Ernesto Parrado Durán, Eduard Sarmiento Hidalgo, Alirio Uribe Muñoz, Leyla Marleny Rincón y Jhon Jairo González[40].

39.   Así, es claro que la iniciativa de los legisladores en relación con este PLE fue compatible con las disposiciones constitucionales en la materia. Además, el proyecto no aborda los asuntos que el artículo 154 superior, en concordancia con el artículo 142 de la Ley 5 de 1992, reservan como de iniciativa privativa del Gobierno nacional. Por lo tanto, se entiende superado el examen de la iniciativa legislativa.

4.4.          Asignación de Comisión competente y publicación de la exposición de motivos

40.   De conformidad con lo previsto en el artículo 157.1 de la Constitución, para ser ley, todo proyecto debe ser publicado por el Congreso en forma oficial antes de darle curso en la comisión respectiva[41].

41.   El principio de publicidad es transversal al proceso que da lugar a la formación de las leyes. La finalidad constitucional de ese principio es, por un lado, permitir que los congresistas conozcan integral y oportunamente el contenido de la iniciativa como prerrequisito para poder debatirlo de manera transparente, democrática, deliberativa y sustantiva y para la existencia misma del debate[42]. Por otro lado, el principio de publicidad hace posible que la sociedad en su conjunto pueda participar, incidir y ejercer control político sobre los congresistas a propósito de la formación de las leyes[43].

42.   La Corte señala que cuando se emplean los medios legales ordinarios para dar cumplimiento al principio de publicidad, se presume el conocimiento por parte de los legisladores de los materiales que son objeto de publicidad. Conforme lo previsto en el artículo 36 de la Ley 5 de 1992 el medio oficial de publicidad de los actos del Congreso es la Gaceta de esa corporación. Así, la jurisprudencia ha establecido que respecto de los actos publicados por ese medio se puede “suponer el cumplimiento del deber de informarse para emitir el voto de manera informada y consciente”[44].

43.   En todo caso, en atención a las particularidades de la actividad congresual, la jurisprudencia ha permitido acudir a medios alternativos a la Gaceta del Congreso para cumplir el principio de publicidad, pero estos deben ser “previamente distribuidos, anunciados o referenciados”[45] para tenerlos por válidos.

44.   En este caso, el texto del Proyecto de Ley 006 de 2022 Senado y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 875 del 5 de agosto de 2022. Por su parte, el texto y exposición de motivos del Proyecto de Ley 095 de 2022 Senado se publicaron en la Gaceta del Congreso No. 899 del 9 de agosto de 2022. Finalmente, la Gaceta del Congreso No. 911 del 11 de agosto de 2022 contiene el texto y exposición de motivos del Proyecto de Ley 109 de 2022. Por lo demás, las tres iniciativas fueron repartidas a la Comisión Primera Constitucional del Senado para ser tramitadas por esa célula legislativa[46].

45.   De este modo, la Corte encuentra probado que cada uno de los tres proyectos de ley que a la postre fueron acumulados y se convirtieron en el PLE objeto de estudio fueron debidamente publicados, conforme lo prevé la Constitución y la ley. Además, la decisión de darle trámite a estos proyectos de ley a través de la Comisión Primera Constitucional del Senado fue compatible con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992 que les asigna a las comisiones primeras la competencia para tramitar en primer debate los proyectos de ley estatutaria.

4.5.          Acumulación

46.   Los artículos 151 y 152 de la Ley 5 de 1992 regulan la acumulación de proyectos de ley. En virtud del artículo 151, cuando a una comisión le sea repartido un proyecto de ley que verse sobre el mismo tema de otro que esté en trámite, el presidente podrá remitirlo con la debida fundamentación al ponente para que se acumulen las iniciativas. Ello sólo será posible en primer debate y siempre que no se haya presentado el informe de ponencia.

47.   Del informe de ponencia para primer debate que en calidad de ponentes presentaron la senadora María José Pizarro y el senador Germán Blanco, es dable concluir que los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado les fueron remitidos luego del proyecto 006 de 2022 Senado por la presidencia para su acumulación. También se concluye que las tres iniciativas versaban sobre el tema común de atender la violencia contra las mujeres en política y que esa acumulación se dispuso en sede del primer debate y antes de la presentación del informe de ponencia para ese debate. Esto, a partir de tres elementos. Primero, que el título del informe de ponencia que presentaron fue:

“Informe de ponencia para primer debate Proyecto de Ley N° 006 de 2022 Senado ‘Por medio de la cual se establecen medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política y se dictan otras disposiciones´ acumulado con los Proyectos de Ley 095 de 2022 Senado ‘por medio de la cual se dictan normas para el control, vigilancia y sanción de la violencia política contra la mujer y se dictan otras disposiciones’ y con el Proyecto 109 de 2022 Senado ‘por medio del cual se crean mecanismos para prevenir, sancionar y erradicar la violencia y el acoso político contra las mujeres’”[47].

48.   Segundo, que enseguida explicaron que:

“[m]ediante Acta MD-06, fuimos designados por la mesa directiva de la Comisión Primera del Senado de la República como ponentes en primer debate del siguiente proyecto de ley: -Proyecto de ley N° 006 de 2022 Senado ‘[p]or medio de[l] cual se establecen medidas para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política y se dictan otras disposiciones’ acumulado con los proyectos de ley 095 de 2022 Senado ‘[p]or medio de[l] cual se dictan normas para el control, vigilancia y sanción de la violencia política contra la mujer y se dictan otras disposiciones’ y con el proyecto 109 de 2022 Senado ‘[p]or medio de[l] cual se crean mecanismos para prevenir, sancionar y erradicar la violencia y el acoso político contra las mujeres’[48].

49.   Tercero, el pliego de modificaciones da cuenta de un esfuerzo de integración, en el articulado propuesto para primer debate, de los contenidos normativos propuestos en los Proyectos de Ley 006, 095 y 109 de 2022 Senado[49]. En conclusión, la acumulación de las iniciativas ocurrió de conformidad con la Ley 5 de 1992.

4.6.          Publicaciones de los informes de ponencia

50.   Por mandato del cuarto inciso del artículo 160 de la Constitución, “[t]odo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. Por su parte, la Ley 5 de 1992 en sus artículos 156 y 157 para el caso de las comisiones y 174 y 175 para las plenarias, prevé que el informe de ponencia sea presentado y publicado para que la iniciativa pueda ser considerada.

51.   En este caso se cumplió el requisito de dar publicación oportuna a los informes de ponencia para cada debate en las Comisiones Primeras y en las plenarias de cada cámara, como se ilustra en el cuadro de síntesis al final de esta sección.

52.   Además, dado que esta iniciativa tuvo que ser conciliada, es oportuno dar cuenta en este punto de las reglas especiales que gobiernan el principio de publicidad en relación con los informes de conciliación. El artículo 161 superior prevé que los informes de conciliación han de ser publicados “por lo menos con un día de anticipación” a su debate y aprobación. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el día de anticipación no corresponde a un término previo de 24 horas, sino a un día calendario diferente y anterior a la fecha de debate y aprobación[50]. En criterio de la Corte, al adoptar esta interpretación se obtiene “una garantía efectiva que, por regla general, será eficaz para lograr el objetivo previsto por la disposición constitucional, cual es, dar las garantías adecuadas para que los [congresistas] tengan la oportunidad de conocer el informe [de] estas comisiones accidentales”[51].

53.   En adición a esa regla, el artículo 160 de la Constitución consagra el anuncio previo como otra garantía del principio de publicidad. Sin embargo, la descripción de tal requisito y su acreditación en relación con el proyecto objeto de control serán abordados más adelante al examinar en conjunto la totalidad de anuncios previos que tuvo la iniciativa en el curso del trámite.

54.   La siguiente tabla da cuenta de las fechas y medios de publicación de cada informe de ponencia y de los respectivos informes de conciliación. De su lectura es posible constatar que dicho acto de publicidad ocurrió siempre de conformidad con las normas constitucionales que así lo exigen, de manera previa a su discusión y votación.

55.   Así las cosas, se concluye que en cada debate que surtió la iniciativa, el respectivo informe de ponencia fue debidamente publicado en la Gaceta del Congreso antes de su correspondiente discusión y votación. Además, los informes de conciliación fueron publicados también en el medio oficial del Congreso con un día de anticipación a su discusión y votación.

4.7.          Anuncios previos a las votaciones

56.   El inciso final del artículo 160 superior establece que en relación con la votación de la iniciativa se debe anunciar previamente que así se hará. Ese anuncio, conforme lo dispone el texto constitucional, debe hacerse en sesión distinta a aquella en que se realice la votación y lo dará la presidencia de la respectiva cámara o comisión en la que se debata el proyecto. Sin perjuicio de ello, la jurisprudencia constitucional ha entendido como posible que el anuncio lo lleve a cabo el secretario de la respectiva célula legislativa[52].

57.   Este requisito busca garantizar los principios constitucionales de publicidad y transparencia, así como la debida formación de la voluntad del legislador, la participación democrática, las garantías de la oposición y el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía en su conjunto con ocasión del proceso legislativo[53]. La práctica de anunciar en sesión previa que un proyecto será debatido evita que la actuación del legislador ocurra de improviso y le permite tanto a los congresistas como al público en general tener conocimiento previo de aquello que será objeto de debate. Por ende, es también un paso necesario para la conformación de la voluntad democrática del legislador y para que la participación e incidencia política de la población sea posible[54].

58.   La jurisprudencia constitucional fija siete requisitos en relación con el anuncio previo, a saber:

“1. El anuncio previo no exige el uso de fórmulas sacramentales; 2. El anuncio debe realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación; 3. El anuncio previo debe determinar la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto; 4. La fecha de esa sesión futura ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable; 5. En los casos en que no se señale expresamente la fecha de la sesión futura en que dicha votación se realizará, la sesión podrá entenderse referida a la siguiente en la cual se voten proyectos de ley, siempre y cuando el proyecto de ley sea incluido en el orden del día de dicha siguiente sesión; 6. Debe llevarse a cabo una cadena de anuncios por aplazamiento de la votación; y 7. Se dará por satisfecho el requisito de anuncio previo del debate cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista, finalmente ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse”[55].

59.   Al verificar el cumplimiento de esas reglas la Corte admite cierta flexibilidad, siempre que el anuncio sea expreso, cierto, inequívoco y detallado[56], de forma tal que el proyecto a tratar sea identificable, así como la finalidad del anuncio y que sea posible determinar la fecha de la votación[57]. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha avalado que se haga referencia a “la próxima semana”, “siguiente sesión”, “día de mañana”[58] y ha permitido expresiones como “anunciar”, “aprobarán”, “discutirán”[59] o “consideración en primer debate”[60] tanto para manifestar la fecha de la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto como para dar cuenta de la finalidad del anuncio. Esto es así si, según el contexto en que se formulen esas expresiones, se puede entender que se garantizan los fines del anuncio.

60.   La siguiente tabla permite evidenciar que los anuncios de discusión y votación que tuvo el PLE cumplieron con las referidas exigencias constitucionales porque los anuncios fueron previos a las votaciones, incluyeron fechas determinadas o determinables, y el proyecto fue debidamente identificado.

61.   En relación con la identificación del proyecto, la Corte constata que en todos los anuncios se identificó plena y satisfactoriamente el PLE objeto de control.

62.   En segundo lugar, en cuanto a la finalidad del anuncio, para la Corte en todos los anuncios quedó claro que la finalidad era comunicar que en la sesión siguiente el PLE sería votado. Los dos anuncios de la iniciativa en la Comisión Primera del Senado, el anuncio en el segundo debate ante la plenaria del Senado, el anuncio en la Comisión Primera de la Cámara y el anuncio para la aprobación del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara tuvieron en común que en ellos se manifestó expresamente que la finalidad era anunciar los proyectos que serían sometidos a discusión y votación en la sesión futura.

63.   Por su parte, el anuncio para segundo debate en la plenaria de la Cámara también permitió identificar la finalidad, pues el secretario expresó que se anunciaba para el “23 de mayo del 2023 o para la siguiente sesión plenaria, en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos”[76], con lo que era posible concluir que la finalidad del anuncio era indicar que ese proyecto sería objeto de debate y por ende de discusión y votación en la sesión siguiente. A su vez, en el anuncio previo a la aprobación del informe de conciliación en el Senado, luego de convocar para el día siguiente se expresó que “se anuncian los siguientes proyectos”. Esas expresiones son compatibles con otras que fueron referidas en párrafos precedentes como fórmulas que la Corte tiene por válidas para acreditar la finalidad del anuncio.

64.   En tercer lugar, en relación con la fecha de la votación, en todos los anuncios la fecha futura fijada para la votación del proyecto fue cierta, determinada o determinable. El anuncio para segundo debate en la plenaria de la Cámara y el anuncio para el informe de conciliación en la Plenaria del Senado incluyeron fechas ciertas o determinadas. En el primero se indicó que la fecha de la convocatoria sería el 23 de mayo de 2023 o la siguiente en que se debatan proyectos de ley y en el segundo se indicó que “se convoca para mañana” e incluso se fijó como hora de convocatoria las 2 de la tarde.

65.   En relación con los demás anuncios, en la Comisión Primera y en la plenaria del Senado, en la Comisión Primera de la Cámara y para la aprobación de la conciliación en la Cámara, la fecha era determinable pues se usó la expresión “próxima sesión ordinaria” o “próxima sesión”. Además, luego de realizado el anuncio, según se aprecia en la Comisión Primera y en la plenaria del Senado, así como para la aprobación del informe de conciliación en la Cámara, se precisaron las fechas de convocatoria para la siguiente sesión. En la Comisión Primera del Senado se citó para el 26 de octubre y para el 1 de noviembre de 2022, en la plenaria del Senado se convocó para “el lunes” y para la conciliación en la Cámara se citó para el 14 de junio de 2022.

66.   Además, en la Comisión Primera de la Cámara, luego de usar la expresión “próxima sesión”, se precisó que la sesión inmediatamente siguiente a la del 12 de abril estaba convocada para audiencias públicas y no para discusión de proyectos, con lo que quedaba claro que no se anunciaba para el 13 de abril, sino para la sesión siguiente que tuviera por objeto la discusión y votación de proyectos. Para reforzar esa claridad, luego se señaló que el orden del día para la semana siguiente sería publicado por secretaría. Por ende, era claro que la fecha de la sesión en que se votaría el proyecto era determinable, pues sería en la próxima sesión de discusión y votación de proyectos que tendría lugar la semana siguiente conforme fuera comunicado por la secretaría a través del orden del día. En efecto, la sesión siguiente a la del 12 de abril en que se anunció el proyecto tuvo lugar el 18 de abril de 2023, tal como se aprecia en la página web de la Comisión Primera de la Cámara en que reposa el calendario de sesiones de la Comisión y el orden del día del 18 de abril que incluye al proyecto objeto de control[77].

67.   Finalmente, para la Corte está acreditado, a partir de las fechas de anuncio y discusión y del consecutivo de actas, que la discusión y votación de la iniciativa tuvo lugar en las sesiones futuras para las que fue anunciada. Sólo una precisión al respecto: el segundo debate en la plenaria de la Cámara se anunció para el 23 de mayo de 2023 o la sesión siguiente en que se debatieran proyectos. El proyecto fue votado el 24 de mayo de 2023 y en la página web del orden del día de la Secretaría General de la Cámara de representantes se aprecia que la plenaria del 23 de mayo de 2023 fue cancelada. En consecuencia, la sesión siguiente a la del 17 de mayo fue la del 24 de mayo[78].

4.8.          Quorum, mayorías y formas de votación

68.   En esta sección se analiza el proceso de conformación del quorum, mayorías y formas de votación a propósito del trámite del PLE. Para vincular las particularidades que se presentaron en los debates de esta iniciativa, la Corte recapitulará en este apartado las reglas generales sobre la votación de impedimentos con ocasión del trámite de proyectos de ley estatutaria y sobre la publicidad de las proposiciones.

69.   En relación con el quorum, según el artículo 116 de la Ley 5 de 1992, se trata del “número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir”[79]. El numeral primero de esa norma precisa que el quorum deliberatorio es el que se requiere para que la célula legislativa pueda deliberar y se conforma con la presencia de al menos la cuarta parte de los integrantes de la respectiva comisión o plenaria. Por su parte, el segundo numeral del referido artículo señala que el quorum decisorio es el que obra para que el Congreso pueda decidir y se acredita, en su versión ordinaria, con la asistencia de la mayoría de los miembros[80] de la respectiva célula legislativa[81].

70.   En cuanto a las mayorías, el artículo 153 superior establece que para aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias se requiere la mayoría absoluta de los votos de los legisladores[82]. Por su parte, a partir del artículo 117.2 del reglamento del Congreso se tiene que la mayoría absoluta hace referencia a los votos de la mayoría de los integrantes de la respectiva comisión y plenaria, requisito que la jurisprudencia ha señalado como el número entero siguiente a la mitad de los referidos legisladores[83].

71.   En relación con la forma de votación, el artículo 133 de la Constitución señala que esos votos deben expresarse en forma nominal y pública y el artículo 130 de la Ley 5 de 1992 permite que esa modalidad de votación pueda desarrollarse empleando medios electrónicos que den cuenta del sentido del voto de cada legislador. En ausencia de esos medios, la votación nominal y pública podrá surtirse a través del llamado verbal a lista. Además, el mismo artículo del reglamento permite que la votación del título, el tránsito a la otra cámara y la pregunta sobre si se quiere que el proyecto sea ley se realice en una sola votación. Todo ello, en concordancia con los artículos 157 y 161 de la Constitución, debe acreditarse con ocasión de los cuatro debates correspondientes en plenarias y comisiones y del trámite de conciliación.

72.   Todos estos requisitos deben observarse tanto en los dos debates que se surten en cada cámara, como en la etapa de conciliación cuando esta ocurra. En efecto, ante la existencia de discrepancias entre el texto de la iniciativa que resulta aprobado por la plenaria de la Cámara y por la plenaria del Senado es preciso conformar comisiones accidentales de conciliación para superar esas diferencias, en aplicación del artículo 161 superior. Este trámite está gobernado por los artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992.

73.   La siguiente tabla expone la cantidad de votos y de legisladores presentes que eran requeridos en cada instancia del trámite para cumplir los requisitos de quorum y mayorías.

74.   En cuanto a las formas de votación es preciso señalar que, según la jurisprudencia constitucional[87], se debe verificar el número de congresistas presentes al momento de cada votación para: (i) acreditar el cumplimiento del mandato constitucional según el cual el Congreso solo puede decidir con la asistencia de la mayoría de integrantes de la respectiva corporación[88]; (ii) corroborar que el número de votos sea igual al número de legisladores presentes al momento de la votación que tuvieran derecho a votar[89]; y (iii) acreditar el cumplimiento de la votación exigida en la correspondiente actuación.

75.   A su vez, la Corte ha determinado que esa verificación puede lograrse si se certifica el quorum justo antes de la votación. En ausencia de ese procedimiento “no es posible inferir la cifra de congresistas asistentes en una determinada votación únicamente con fundamento en el registro inicial de asistencia a la sesión”[90]. Por el contrario, el total de votos obtenidos en una votación nominal y pública es el medio de prueba fundamental para verificar la existencia de quorum decisorio, la configuración de la mayoría requerida y para descartar posibles discrepancias entre el total de número de votos y de congresistas presentes[91].

76.   Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte también destaca que cuando se presenta una discrepancia entre el número de votos y la cantidad de senadores o representantes asistentes a una sesión, esa particularidad no configura un vicio de constitucionalidad mientras no vulnere un principio de valor constitucional como el principio de mayorías, el de publicidad o el respeto por las minorías ni afecte el proceso de formación de voluntad democrática o el contenido básico del diseño institucional. Así, por ejemplo, esa situación no constituye un vicio si en la votación objeto de examen, pese a la discrepancia entre el número de asistentes y votantes, se mantuvo el quorum decisorio y se alcanzó la mayoría requerida por la ley[92].

77.   Hasta aquí se han sintetizado los requisitos generales sobre quorum, mayorías y formas de votación. En atención a que en el trámite de este proyecto de ley se presentaron impedimentos y a que varios artículos en los diferentes debates fueron objeto de proposiciones, la Corte agregará unas breves consideraciones sobre las reglas que gobiernan la presentación y votación de los impedimentos, que deben ser observadas a propósito de la discusión y votación de proposiciones.

4.9.          Presentación y votación de impedimentos en el trámite de un proyecto de ley estatutaria

78.   Según lo previsto en el artículo 292 de la Ley 5 de 1992, es deber de los congresistas manifestar, ante el presidente de la respectiva célula legislativa, la existencia de un impedimento para participar en la discusión y votación de las iniciativas que hagan curso en esa comisión o plenaria. El cumplimiento de ese deber implica que el impedimento sea debidamente formulado, es decir, que el congresista precise la causal y fundamento fáctico en que se funda como una garantía para el “debate democrático, transparente e imparcial” en el que prevalezca el interés general[93]. La indebida manifestación del impedimento podría viciar el procedimiento de un proyecto, por ejemplo, si esa situación “incide sobre la formación de la voluntad política de las Cámaras, afecta los derechos de las minorías parlamentarias o desconoce otros valores democráticos protegidos por la Constitución Política”[94].

79.   Ante la presentación de múltiples impedimentos, la misma Ley 5 de 1992 faculta al presidente de la respectiva comisión o plenaria para agruparlos de acuerdo con las causales y circunstancias de configuración. Además, la aprobación o rechazo del impedimento debe darse mediante mayoría simple[95].

80.   Al respecto, la jurisprudencia constitucional subraya que la exigencia de mayoría simple para la resolución de impedimentos aplica incluso en la aprobación de aquellos que se presenten con ocasión de la discusión y votación de proyectos de ley estatutaria[96]. Esta regla se justifica en que la exigencia constitucional de mayoría absoluta para la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias contenida en el artículo 153 superior se predica de las votaciones sobre el contenido de esas leyes, y no para los impedimentos que se resuelvan durante su trámite.

81.   En suma, en ausencia de norma especial que demande una mayoría diferente a la simple para resolver impedimentos con ocasión del trámite de leyes estatutarias se debe aplicar el mandato general que señala la mayoría requerida para resolver impedimentos, contenida en el artículo 291 de la Ley 5 de 1992. Ello, a su vez, es concordante con la máxima constitucional prevista en el artículo 146 según la cual las decisiones del Congreso se toman con la mayoría de los votos de los asistentes, salvo mandato especial.

4.10.     Requisitos en relación con la publicidad de las proposiciones

82.   El principio de publicidad al que se hizo referencia en apartados previos también debe verse garantizado con ocasión de las proposiciones que se presenten durante el trámite de los proyectos de ley. La Ley 5 de 1992, a través de los artículos 115 y 125, dispone la lectura de las proposiciones antes de que sean debatidas y luego, antes de su votación. Por su parte, el artículo 47.3 prescribe que es deber del secretario general de la respectiva Cámara dar lectura a las proposiciones ante la plenaria respectiva.

83.   Aunque la jurisprudencia constitucional reconoce que la transgresión de esos mandatos puede comportar una irregularidad, también señala que no constituye un vicio en tanto se garantice la publicidad de las proposiciones por otros medios[97]. En esa medida, como alternativa a la lectura, la Corte admite la publicación de las proposiciones en la Gaceta del Congreso, su distribución a cada congresista por medio de copias de manera previa a la discusión y votación de la propuesta, o que su contenido sea explicado en forma particular y concreta por vía oral. Finalmente, también se acepta como medio alternativo de publicidad la publicación de la proposición en la página web de la respectiva corporación o la disponibilidad de la proposición para consulta en la oficina de la secretaría de la célula legislativa correspondiente[98].

84.   Sin embargo, la Corte también ha señalado que para que esos medios alternativos de publicidad sean válidos, se debe constatar que fueron previamente anunciados o referenciados de manera que era claro para los congresistas que el medio alternativo sería el empleado para darle publicidad a la proposición. En consecuencia, los congresistas deben conocer de la forma para acceder a ese material y que además ese medio permita el conocimiento de la proposición[99].

85.   Adicionalmente, en ausencia de lectura o de medios alternativos, la Corte ha descartado la configuración de un vicio, y para ello recurre al contexto del debate, si este permitía concluir que los legisladores sí conocían el contenido de la proposición. Por ejemplo, si en sus intervenciones los congresistas expresaron opiniones sobre el contenido de las propuestas de modificación al articulado[100].

86.   Finalmente, en relación con las proposiciones que resultan derrotadas durante el trámite o que se dejaron de debatir, además de las reglas antes descritas, es necesario acreditar que los proponentes o quienes resultan afectados con la posible vulneración del principio de publicidad fueran diligentes en el debate para evitar la trasgresión a los mandatos legales que rigen el proceso de formación de las leyes. Por ende, si el proponente acepta pasivamente la situación irregular no se constituye un vicio[101].

87.   La Corte considera que en relación con el trámite del proyecto de interés se respetaron los requisitos superiores sobre quorum, mayorías y formas de votación. Para soportar esa conclusión primero se ofrece un recuento del trámite en los debates correspondientes. Enseguida se exponen las conclusiones generales.

4.11.     Recuento del trámite en cada uno de los debates correspondientes

88.   Este debate inició en la sesión del 26 de octubre de 2022, de la que da cuenta el Acta No. 19 de 2022 publicada en la Gaceta del Congreso No. 1719 de 2022. Aquel día la secretaría informó que se había conformado quorum decisorio al inicio de la sesión[102]. El punto del orden del día relativo a la consideración y proyectos en primer debate inició con la discusión del proyecto de interés. Entonces, la secretaría dio lectura de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia y se abrió la discusión del respectivo informe[103].

89.   La discusión contó con las explicaciones de la senadora y del senador ponentes de la iniciativa ante esa célula legislativa y a ellas se le sumaron otras senadoras en el uso de la palabra[104]. Enseguida, se votó de manera nominal y pública la proposición con que terminaba el informe de ponencia positiva con un resultado de 17 votos a favor y 0 en contra[105]. En la sesión del 26 de octubre la discusión de la iniciativa llegó hasta la aprobación del informe de ponencia para darle paso a la discusión del articulado en la sesión siguiente[106].

90.   La sesión siguiente fue la del 1 de noviembre de 2022 de la que da cuenta el Acta No. 20 de 2022 publicada en la Gaceta del Congreso No. 1720 de 2022. Ese día la secretaría informó sobre la conformación del quorum deliberatorio al inicio de la sesión[107], y luego de leer el orden del día, se conformó el quorum decisorio[108]. El proyecto de la referencia fue el primero en debatirse[109]. El debate continuó con la consideración del articulado que se abordó de la siguiente manera: primero la secretaria leyó los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 tal como habían sido presentados en el pliego de modificaciones por ser los artículos frente a los que no se radicaron proposiciones[110]. Se surtió un espacio para su discusión[111] y luego se procedió con la votación nominal y pública de esos artículos, que resultaron aprobados con 14 votos a favor y 0 votos en contra[112].

91.   Enseguida se consideraron los artículos frente a los que se habían presentado proposiciones. En relación con las proposiciones, vale señalar que antes del debate de los artículos sin proposiciones, la secretaría informó que se habían radicado dos proposiciones al articulado[113]. El senador Motoa precisó que había “radicado cerca de 5 proposiciones, no sé si ya fueron, si ya las lograron encontrar, si no para volverlas a radicar, al artículo 4°, al artículo 8°, al artículo 6°”, y esto fue confirmado por la secretaria quien señaló “cuando yo di el informe del articulado había radicada una proposición, las demás proposiciones acabaron de llegar”[114].

92.   Con esas claridades, y luego de la referida votación de los artículos sin proposiciones, se abordó el artículo 4 respecto del cual la secretaria leyó la proposición que presentó el senador Carlos Fernando Motoa[115] y enseguida el autor de la propuesta intervino y la explicó[116]. Igual proceso se surtió con la proposición que el mismo senador presentó al artículo 6[117]. Luego, la secretaria leyó las proposiciones que el senador Alfredo Rafael Deluque Zuleta presentó en relación con el artículo 10, la que radicó la senadora Paloma Valencia al artículo 14[118], la que formuló el senador Carlos Fernando Motoa al artículo 16[119] y otras más que presentaron este senador y la senadora Valencia en relación con el artículo 8[120]. Enseguida inició la discusión de esas disposiciones[121] y a su término se procedió con la votación nominal y pública de los artículos con las referidas modificaciones que a esa altura habían sido avaladas por los ponentes[122]. El resultado de la votación fue de 18 votos por el sí y 0 por el no[123].

93.   Acto seguido se procedió a la discusión del artículo 12. El senador Motoa informó que dejó como constancia una proposición sobre ese artículo[124]. Luego, el artículo fue votado en forma nominal y pública, con 17 votos a favor y 0 en contra[125]. Finalmente, la secretaria leyó el título del proyecto, abrió su discusión y preguntó a los senadores si era su deseo que el proyecto fuera ley, a término de lo cual el título y la pregunta fueron aprobados en forma nominal y pública con 17 votos favorables y 0 en contra[126]. El texto aprobado del proyecto se publicó en la Gaceta del Congreso No. 1479 del 23 de noviembre de 2022.

94.   Este debate se llevó a cabo en la sesión del 28 de noviembre de 2022 que fue consignada en el Acta No. 30 de 2022 publicada en la Gaceta del Congreso No. 136 del 9 de marzo de 2023. Tras el llamado a lista la secretaría informó que se registró quorum deliberatorio y luego quorum decisorio[127].

95.   La iniciativa objeto de control fue el segundo proyecto que se debatió ese día[128]. La discusión inició en torno a un impedimento que presentó el senador Iván Leonidas Name Vásquez, y que fue negado con 53 votos contra 5. El senador empleó, como fundamento de su impedimento, que su hija “por ser [c]oncejal de la ciudad de Bogotá y participar en política, podría verse favorecida, lo cual podría generar un conflicto de intereses al ser aprobado el presente Proyecto de Ley”[129].

96.   Luego se abordó el informe de ponencia positiva, cuya proposición fue leída y aprobada mediante votación nominal y pública con 68 votos por el sí y 0 votos por el no[130]. Tras la discusión del informe de ponencia positivo[131], el primer vicepresidente explicó que había proposiciones avaladas, otras no avaladas, señaló que había una proposición de Sandra Ramírez, otra de José Vicente Carreño y otra de Lorena Ríos que quedaban como constancia y precisó que no hacía falta votar tres proposiciones de Laura Fortich porque en ese momento no estaba presente[132]. Por ende, enseguida le dieron lectura a las proposiciones avaladas que versaban sobre los artículos 9, 12, 15, 24 y 29 cuya autoría fue de Laura Fortich, de Sandra Ramírez, del Partido Mira, de Jorge Armando Benedetti y de María José Pizarro[133].

97.   Seguidamente, la presidencia sometió a votación nominal y pública la omisión de lectura del articulado, el bloque de artículos incluyendo las proposiciones avaladas a los artículos 9, 12, 15, 24 y 29, el título del proyecto y la pregunta sobre su tránsito a la Cámara de Representantes. Dicha votación se superó con 79 votos favorables y 0 en contra[134]. El texto aprobado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 1545 del 30 de noviembre de 2022.

98.   Este debate ocurrió en la sesión del 18 de abril de 2023, cuyo contenido está registrado en el Acta No. 43 de 2023, que se publicó en la Gaceta del Congreso No. 586 del 31 de mayo de 2023. Aquel día la sesión inició con el llamado a lista y verificación del quorum decisorio[135].

99.   Tras algunas discusiones sobre la configuración del orden del día en relación con la discusión de proyectos, el de interés para este caso se mantuvo y fue abordado como primer asunto en la agenda de proyectos[136]. En primer lugar, se sometió a consideración un impedimento de la representante Marelen Castillo. Ella señaló que entonces cursaba una demanda en el Consejo de Estado porque había sido víctima de violencia política en meses recientes, por lo que estimó que podía verse beneficiada por la discusión y votación de la iniciativa[137]. Ese impedimento fue aprobado con un resultado de 24 votos por el sí y 1 voto por el no[138].

100.       En lo sucesivo se expuso el informe de ponencia[139] al final de cuya discusión[140] se lo sometió a votación nominal y pública. Así, la proposición con que terminaba el informe de ponencia positivo fue aprobada con 28 votos por el sí y 0 por el no[141].

101.       La votación del articulado se adelantó de la siguiente manera: primero se abordaron los artículos respecto de los cuales no se presentaron proposiciones. Estos fueron los artículos 4, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 28, 29 y 30. Mediante votación nominal y pública esas disposiciones obtuvieron el respaldo de 32 representantes y no fueron objeto de rechazo[142].

102.       Enseguida la secretaría hizo un recuento en el que relacionó los artículos frente a los que se presentaron proposiciones, sus autores y si estos las habían dejado o no como constancia o si habían sido avaladas[143]. Después, leyó aquellas proposiciones que no fueron dejadas como constancia[144]. En consecuencia, la Comisión Primera votó de manera nominal y pública los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 12, 15, 23 incluyendo las proposiciones avaladas, los cuales fueron aprobados por una mayoría absoluta de 31 votos por el sí y 0 votos por el no[145].

103.       Finalmente, la secretaria precisó que sobre el título había una proposición avalada por los ponentes, a la que le dio lectura. Luego formuló la pregunta sobre el tránsito del proyecto a la plenaria de la Cámara y su voluntad de que fuera ley de la República. Por ende, se llamó a lista y en forma nominal y pública 30 representantes aprobaron en forma unánime la iniciativa[146]. Al cierre del debate el presidente anunció que para el debate en plenaria obrarían como ponentes los mismos representantes que lo hicieron ante la Comisión Primera[147]. El texto del proyecto aprobado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 494 del 17 de mayo de 2023.

104.       Este debate se desarrolló durante la sesión del 24 de mayo de 2023, tal como consta en el Acta No. 60 de 2023 que reposa en la Gaceta del Congreso No. 1098 del 17 de agosto de 2023. Tras la apertura del registro y unas intervenciones a modo de constancia, la Secretaría General informó que se había conformado quorum decisorio[148].

105.       La discusión del proyecto de interés estaba prevista como cuarto asunto en el orden de discusión y votación de proyectos[149], y así fue considerado[150]. En un primer momento la secretaría manifestó que la representante Karen Manrique había presentado un impedimento, pero ante su ausencia quedó como constancia[151]. Entonces, se dio paso a la discusión del informe de ponencia positivo y consecuentemente a su votación que arrojó en forma nominal y pública 108 votos favorables y ningún voto por el no[152].

106.       En relación con el trámite del articulado, primero se abordaron los artículos sin proposiciones que fueron los artículos 4, 7, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30 y 31 como venían en la ponencia. Al respecto, la secretaría informó que sobre los artículos 4, 7 y 22 se habían presentado proposiciones, pero todas fueron dejadas como constancia por sus autores[153]. Esos artículos fueron aprobados en forma nominal y pública con 107 votos a favor y ningún voto en contra[154].

107.       Luego se le dio paso a los artículos con proposiciones avaladas que fueron los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16 y 29. El subsecretario general indicó, artículo por artículo, cuáles proposiciones habían sido formuladas, señaló sus autores y explicó y leyó aquellas que fueron avaladas[155]. Esos artículos fueron aprobados de manera nominal y pública con 108 votos a favor y ninguno en contra[156]. Finalmente, se dio lectura al título del proyecto y la pregunta sobre si la plenaria quería que el proyecto se convirtiera en ley, asuntos que fueron aprobados con votación nominal y pública de 110 votos favorables y ninguno por el no[157]. El texto del proyecto aprobado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 660 del 8 de junio de 2023.

108.       En la sesión del 14 de junio de 2023 de la plenaria del Senado de la República se aprobó el informe de conciliación del proyecto de interés, tal como consta en el Acta No. 57 que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1125 del 23 de agosto de 2023.

109.       Al inicio de la sesión la secretaría llamó a lista, contestaron 96 senadores y con ello se conformó quorum decisorio[158]. Para esa sesión, la conciliación del PLE se previó como tercer asunto[159]. El informe fue aprobado mediante votación nominal y pública con 75 votos favorables y ninguno en contra[160].

110.       En la sesión del 14 de junio de 2023 de la plenaria de la Cámara de Representantes se aprobó el informe de conciliación del proyecto de interés, tal como consta en el Acta No. 66 que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 1402 del 4 de octubre de 2023.

111.       Al inicio de la sesión la secretaría informó la configuración de quorum deliberatorio[161] y luego decisorio[162]. Aquel día, la conciliación del proyecto se previó como sexto asunto a ser conciliado[163]. El informe fue aprobado mediante votación nominal y pública con 130 votos a su favor y ninguno en contra[164].

112.       En este caso la conformación de la comisión de conciliación fue adecuada. En primer lugar, el artículo 161 superior exige que estas comisiones estén integradas por igual número de miembros de cada cámara, en las que preferencialmente se incluirá a los autores o ponentes o a quienes hayan participado de la discusión del proyecto en las comisiones permanentes[165]. Este requisito se cumplió, pues la comisión fue integrada, cumpliendo la regla de simetría, por la senadora María José Pizarro y por la representante Catherine Juvinao[166], quienes provenían de las comisiones primeras y fueron coordinadoras ponentes del proyecto. De hecho, una de ellas fue autora de la iniciativa, por lo que conocía el proyecto en detalle.

113.       Si bien el artículo 187 de la Ley 5 de 1992 prevé que en la conformación de estas comisiones se deba asegurar la representación de las bancadas, la Corte, al interpretar esa exigencia, ha señalado que si la comisión no está integrada por miembros de todos los partidos políticos no se configura un vicio, siempre y cuando no exista una objeción formal de los sectores políticos que no fueron directamente incluidos[167]. Además, la Corte ha valorado positivamente la debida publicación del informe de conciliación en la Gaceta como garantía de que los congresistas de todas las fuerzas políticas lo puedan conocer[168] y ha señalado que la aprobación del informe de conciliación por una amplia mayoría permite concluir que el resultado final no habría variado con una integración más multipartidista de la comisión[169].

114.       En este caso, aunque no hubo representación en la comisión de todas las bancadas, las conciliadoras hacen parte de diferentes partidos políticos, no hubo un reparo formal por parte de las bancadas que no fueron incluidas, el texto conciliado fue publicado con la debida anticipación y tanto en Cámara como en Senado el informe se votó en forma nominal y pública, siendo aprobado por unanimidad.

115.       Por lo demás, en la Sentencia C-136 de 2024 la Corte, aunque no se manifestó expresamente sobre ese hecho, validó una conformación idéntica de la comisión de conciliación (mismas senadora y representante) a propósito del trámite del PLE 093 de 2022 Senado – 349 de 2023 Cámara[170].

4.12.     Conclusiones con respecto al trámite de la iniciativa en relación con las exigencias de quorum, mayorías y formas de votación

116.       A partir del estudio del trámite del proyecto en comisiones, plenarias y conciliación, la Corte concluye que se respetaron las reglas sobre quorum, mayorías y formas de votación.

117.       En relación con los requisitos de quorum, en todos los debates la deliberación ocurrió previa conformación del quorum deliberatorio y las decisiones se tomaron en presencia del quorum decisorio. En efecto, los resultados de las votaciones nominales y públicas dan cuenta de que para el momento de cada votación estaban presentes los congresistas suficientes para dar por superado el quorum decisorio.

118.       En cuanto a las mayorías y formas de votación, precisamente los resultados de cada votación acreditan que estas ocurrieron en forma nominal y pública y que en todos los casos se alcanzó la mayoría absoluta que se requiere para la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias. En este punto la Corte destaca cinco asuntos.

119.       Primero, que la iniciativa, en cada una de las votaciones sobre su contenido, gozó de un apoyo no solo mayoritario en sentido absoluto, sino que también fue unánime. Ello denota el intenso acuerdo, el amplio respaldo de legitimidad democrática con la que fue aprobada la iniciativa en el Congreso y el sentido inequívoco de la voluntad del legislador de que esta iniciativa se convirtiera en ley. En efecto, ningún representante o senador de los que votaron estuvo en desacuerdo siquiera con un solo artículo del proyecto tal como fue sometido a consideración y votación en los cuatro debates y en la conciliación.

120.       Segundo, para el desarrollo de esas votaciones se emplearon medios electrónicos o el llamado a lista, garantizando siempre la claridad sobre el sentido del voto de cada legislador.

121.       Tercero, aunque en algunas de las votaciones que se realizaron en el primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no votaron todos los congresistas asistentes, esa particularidad no configura un vicio de inconstitucionalidad. Esa conclusión se soporta en que, pese a la diferencia entre el número de asistentes y el total de votos, se respetaron los principios constitucionales de relevancia para el trámite legislativo, no se afectó el proceso de formación de la voluntad democrática ni se transgredió el contenido básico del diseño institucional.

122.       Al respecto, hay certeza de que en todas las votaciones se mantuvo el quorum decisorio y las decisiones se tomaron con mayoría absoluta, por lo que esa circunstancia no afectó al principio de mayorías. Además, la discrepancia entre los votos y el número de asistentes no ocurrió como consecuencia de una vulneración de las garantías de las minorías para debatir ni para manifestar su voluntad democrática ni como resultado de una transgresión del contenido básico del diseño institucional. En efecto, se otorgaron plenas posibilidades de participación en el debate para todos los asistentes y ningún integrante de la comisión cuestionó la votación ni solicitó su anulación.

123.       La formación de la voluntad democrática tampoco se vio afectada, pues como se acreditó, el proyecto contó en todas sus votaciones con el respaldo unánime y absoluto de la Comisión Primera. Adicionalmente, se respetó el principio de publicidad, pues los contenidos y materias de cada votación se expusieron en debida forma, las votaciones fueron debidamente anunciadas y en el acta hay pleno registro de cada proceso de votación. En atención a ello, se cumplen las condiciones que exige la jurisprudencia constitucional para descartar que tal particularidad conlleve a un problema de validez en la formación de la ley.

124.       Cuarto, como se señaló en la parte general de este capítulo, la votación de impedimentos se rige por mayoría simple también cuando estos se presentan a propósito del trámite de un proyecto de ley estatutaria. En este caso, se presentaron impedimentos en la plenaria del Senado y en la Comisión Primera de la Cámara. En ambos casos se precisaron las razones en que se fundaron los impedimentos y estos fueron definidos por mayoría simple, en cumplimiento de los requisitos formales para tal fin.

125.       Finalmente, y en quinto lugar, a las proposiciones aprobadas se les dio la debida publicidad, pues fueron leídas y/o explicadas conforme los parámetros legales y jurisprudenciales, permitiendo el conocimiento de su contenido por parte de los congresistas antes de su discusión y votación.

126.       En relación con las demás proposiciones, es decir, aquellas que fueron dejadas como constancia, la Corte concluye que el que no fueran leídas no constituye un vicio, pues se entiende que los proponentes renunciaron o desistieron de ellas, de manera que por la propia voluntad de sus autores no había lugar a que fueran objeto de discusión y votación.

127.       Al respecto vale hacer dos precisiones. En primer lugar, el hecho de que durante el debate sus autores dejaran como constancia esas proposiciones no equivale a que no fueran tramitadas. Ello, pues en efecto, las mesas directivas durante el debate abordaron y anunciaron la existencia de las proposiciones. Efectivamente les dieron trámite cuando le preguntaron a los proponentes si su voluntad era que las referidas proposiciones quedaran como constancia y los autores ratificaron o confirmaron esa voluntad.

128.       En segundo lugar, incluso si los propios autores no hubieran confirmado ese deseo o si simplemente no se les hubiera preguntado por la suerte de su proposición, en aplicación de la regla de la debida diligencia de los proponentes, la conclusión de que la falta de lectura de las referidas proposiciones no constituyó un vicio seguiría siendo ineludible. Efectivamente, los proponentes tuvieron la oportunidad de solicitar que sus proposiciones no fueran dejadas como constancia y que, por el contrario, fueran leídas y sometidas a discusión y votación, pero como no actuaron para que así fuera, hay lugar a concluir que aceptaron pasivamente la situación. Por ende, en aplicación de las reglas jurisprudenciales antes expuestas se concluye que en el trámite de las proposiciones no se configuró un vicio.

4.13.     Plazos entre debates, totalidad de debates y duración total del trámite

129.       El artículo 160 superior establece los plazos que deben mediar entre debates. Así, esa norma señala que deben pasar al menos ocho días entre el primer y segundo debate en cada cámara y al menos quince días entre la aprobación del proyecto en una cámara y el inicio de su discusión en la otra. Por su parte, el artículo 157 de la Constitución prevé que para convertirse en ley de la República todo proyecto debe ser objeto de cuatro debates. El primero en la respectiva comisión y el segundo en la plenaria de la cámara de origen y posteriormente se debe surtir el mismo proceso en la otra cámara.

130.       Vale agregar que por mandato del artículo 161 superior, cuando surgen discrepancias en lo aprobado en cada cámara, procede la integración de las comisiones de conciliación que tendrán por objetivo conciliar los textos y someter un articulado conciliado de nuevo a consideración de cada una de las plenarias en lo que el texto superior denomina como “la repetición del segundo debate”.

131.       En el caso de la iniciativa objeto de control se respetaron esos plazos y se surtieron los cuatro debates. En el Senado la iniciativa fue aprobada el 1 de noviembre de 2022 en Comisión Primera y la discusión del proyecto en segundo debate ocurrió el 28 de noviembre de 2023, con lo que mediaron más de ocho días entre el primer y el segundo debate. Por su parte, en la Cámara de Representantes el proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera el 18 de abril de 2023 y la discusión en la plenaria de la corporación tuvo lugar el 24 de mayo, por lo que entre el primer y el segundo debate en esa cámara también se garantizaron los ocho días entre debates. Se deriva de lo anterior que entre la aprobación del proyecto en el Senado y el inicio de su discusión en la Cámara mediaron más de los quince días mínimos reglamentarios.

132.       Así las cosas, los cuatro debates en las respectivas comisiones y plenarias sí tuvieron lugar. Además, dado que fue necesario conciliar los textos aprobados por el Senado y por la Cámara, la repetición del segundo debate ocurrió el 14 de junio de 2023.

133.       Adicionalmente, por mandato del artículo 153 de la Constitución, la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias debe surtir su trámite en una sola legislatura, comprendida por el periodo entre el 20 de julio de un año y el 20 de junio de la siguiente anualidad. Ese requisito también se cumple respecto de esta iniciativa, toda vez que su aprobación ocurrió dentro de la legislatura 2022-2023. En efecto, los proyectos que fueron acumulados se radicaron entre el 20 de julio y el 8 de agosto de 2022 y el informe de conciliación fue aprobado en cada cámara el 14 de junio de 2023.

4.14.     Consecutividad e identidad flexible

134.       Los numerales 2 y 3 del artículo 157 y los artículos 159 y 160 de la Constitución Política señalan que para ser ley todos los proyectos deben ser objeto de dos debates en cada una de las cámaras. Así, se deben surtir dos en las respectivas comisiones y dos en las plenarias. En desarrollo de ese mandato, los asuntos que integran el articulado de la iniciativa deben ser objeto de discusión y aprobación en esos mismos cuatro debates: primero en las comisiones constitucionales permanentes y luego en las plenarias. Ello, sin perjuicio de los casos en los que, en aplicación del artículo 163 superior, el primer debate en las comisiones constitucionales permanentes ocurra de manera conjunta. A esa exigencia hace referencia el principio de consecutividad.

135.       La transgresión a la consecutividad se denomina elusión de debate y constituye un vicio en el trámite[172]. Para verificar la sujeción a ese principio se debe acreditar que en el trámite cada célula legislativa estudió y debatió los temas que le fueron propuestos sin delegar ese deber en otra instancia legislativa, para lo cual la materia objeto de regulación debió ser debatida, aprobada o improbada, incluyendo las proposiciones que sobre ella versaran[173].

136.       A su vez, el artículo 160 constitucional prevé que “[d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, lo que implica que no existe tal cosa como una prohibición de modificabilidad del articulado en el curso del trámite. Tan es así que en virtud del diseño bicameral del Congreso es dable que la comisión que recibe el proyecto previamente aprobado por la otra cámara pueda hacerle modificaciones al articulado[174].

137.       En efecto, la jurisprudencia constitucional reconoce que los cambios en el texto de la iniciativa son una manifestación del principio democrático[175] y permiten que el legislador realice “un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o por el contrario, uno más conciso y de menor extensión”[176]. A esa posibilidad hace referencia el principio de identidad flexible.

138.       El principio de identidad flexible demanda que en el curso del procedimiento, tanto en comisiones como en plenarias, el proyecto sea el mismo[177]. Ello, porque la posibilidad de modificación del articulado no puede derivar en la desintegración del núcleo temático de la ley durante todas las etapas de su formación[178]. Así, los cambios que se hagan en plenaria deben tener relación con aquello que hizo parte del debate en comisión y las modificaciones que realice una cámara deben guardar conexión con lo aprobado por la otra. Precisamente, el artículo 177 de la Ley 5 de 1992 dispone que los cambios en el curso del trámite “no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados” en etapas previas, para asegurar que las modificaciones que se causen durante el trámite están relacionadas con la misma materia que fue debatida desde el inicio del proceso de formación de la ley[179].

139.       Ahora bien, esa relación es cualificada pues como señala la Sentencia C-332 de 2005:

“[…] no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’, ‘estrecha’, ‘necesaria’, ‘evidente’. En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que, si la ‘adición’ tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional”[180].

140.        La misma providencia fijó criterios para determinar la novedad de un tema, así:

“(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema”[181].

141.       En suma, la Corte reconoce la posibilidad de que las plenarias y comisiones incluyan artículos nuevos que no estuvieron contemplados en el proyecto cuando este cursó en la otra cámara o en las comisiones, siempre que las modificaciones guarden relación cualificada con aquellas materias que fueron objeto de debate en las etapas previas. En ese sentido, el examen de consecutividad e identidad flexible no se predica de un artículo individualmente considerado, sino del proyecto en su conjunto, pues el interés no reside en observar la reiteración de un texto literal y concreto sino la discusión consecutiva de determinada materia o temática[182].

142.       Finalmente, la Corte ha señalado que una vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible no se puede convalidar ni se entiende subsanada mediante la conciliación[183]. Lo anterior en el entendido de que permitir esa posibilidad equivaldría a que las plenarias sustituyeran a las células competentes (comisiones) para debatir los proyectos en su instancia respectiva, a vaciar de contenido la exigencia constitucional de los cuatro debates, dos de los cuales deben ser en comisiones, y a que por esa vía se anulen las previsiones sobre un debate reflexivo, especializado y sujeto al control ciudadano[184].

143.       A continuación, se dedica un breve acápite para describir el alcance de las facultades de las comisiones accidentales de conciliación en relación con la consecutividad e identidad flexible.

Alcance de las facultades de las Comisiones Accidentales de Conciliación

144.       Ante la existencia de discrepancias entre el texto de la iniciativa aprobado por la plenaria de la Cámara y por la plenaria del Senado es precisa la actuación de comisiones accidentales de conciliación para superar esas diferencias, tal como lo prevé el artículo 161 superior. El trámite de la conciliación está reglado en los artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992.

145.       En virtud del último inciso del artículo 161, las discrepancias objeto de conciliación comprenden “las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”. Esa previsión es concordante con la posibilidad de que tanto comisiones como plenarias realicen modificaciones, adiciones o supresiones al articulado. Como consecuencia de ello, es constitucionalmente posible que las comisiones encargadas de conciliar los textos adopten un artículo que solo fue aprobado por una cámara y negado por la otra[185]. También pueden proponer fórmulas originales de redacción para superar las discrepancias en torno a un tema[186], en tanto se acredite que el asunto fue objeto de debate por ambas corporaciones[187].

146.       Lo que tienen proscrito estas comisiones accidentales es validar conductas lesivas de los principios de consecutividad e identidad flexible como, por ejemplo, incorporar como parte del texto conciliado una norma cuyo contenido no fue objeto de los cuatro debates correspondientes[188].

147.       Con ello en mente, enseguida se examina el cumplimiento de esas reglas en el caso concreto. Para adelantar esa revisión el articulado del proyecto se dividirá en tres grupos, conforme la metodología que emplea la Corte al examinar proyectos de ley estatutaria con varios artículos[189].

148.       En primer término, se agrupan los artículos sin modificaciones en el trámite o con modificaciones menores como variaciones de numeración o de redacción que no comportan cambios sustantivos. En segundo lugar, se ubican los artículos que sí tuvieron modificaciones sustantivas en el trámite, pero cuyos asuntos fueron abordados durante la totalidad de los debates. Finalmente, en tercer lugar, se encuentran los artículos que le reportan dudas a la Corte en relación con el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible y respecto de aquellos que fueron directamente cuestionados por los intervinientes en relación con este requisito.

149.       Primer grupo - artículos 2, 4, 7, 11, 15, 20, 22, 23, 26, 28, 30 y 32. La Corte considera que al contenido de estos artículos se le realizaron cambios en la numeración[190]. Asimismo, se verifica que aunque se introdujeron modificaciones en su redacción, estas no derivaron en transformaciones normativas que afectaran su consecutividad ni identidad flexible[191]. En atención a ello y a que no se advierte la inclusión de materias externas a las que hicieron parte de los debates en esos artículos, la Corte pasa a examinar los artículos pertenecientes a los grupos dos y tres.

150.       Segundo grupo – artículos 1, 3, 6, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 27 y 29. A diferencia del primer grupo, las disposiciones que hacen parte de este sí fueron objeto de modificaciones sustanciales a propósito del trámite. En consecuencia, en la siguiente tabla se da cuenta de los contenidos que le fueron agregados a cada uno de esos artículos durante su paso por el Congreso.

151.       Para la Corte, esas modificaciones fueron respetuosas de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues correspondían a temas que sí fueron objeto de todos los debates. En lo que sigue, la Corte estudiará el tercer grupo de artículos. Estos tienen en común que, o suscitaron dudas sobre el respeto por los referidos principios, o fueron objeto de cuestionamiento por parte de los intervinientes.

152.       Tercer grupo - artículos 5, 12, 21, 24, 25 y 31. Para adelantar este estudio, primero se abordan los artículos 12, 24 y 25, luego los artículos 5 y 21, a continuación de lo cual se examina el artículo 31.

153.       Los artículos 12, 24 y 25 suscitaron un especial interés, toda vez que su texto fue incluido en la ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara y así fueron acogidos en la conciliación[259]. En particular, un interviniente cuestionó por esta causa la exequibilidad del artículo 12. Como se expresó en la parte general de este capítulo, la inclusión de un artículo nuevo no siempre deriva en que se trate de un asunto novedoso, toda vez que puede versar sobre materias antes debatidas. Para determinar si los contenidos de esos tres artículos son respetuosos de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Corte describirá los temas de los que tratan e identificará si ellos fueron o no parte del trámite en los debates correspondientes.

154.       Artículo 12. Esta disposición establece acciones a cargo de la organización electoral para promover la participación ciudadana de las mujeres, fortalecer la democracia y difundir valores cívicos y democráticos. Para lograr ese objetivo el artículo prevé la obligación de poner a disposición de la ciudadanía información accesible sobre los procedimientos, logística electoral y candidatos inscritos; diseñar e implementar programas para partidos y movimientos políticos con personería jurídica para divulgar la normatividad electoral, su democratización interna, la capacitación de sus directivos, la administración de registro de militantes, la realización de consultas internas y para la promoción de la participación política, real y efectiva de mujeres, personas LGTBIQ+ y personas en situación de discapacidad.

155.       Por su parte, el parágrafo le ordena a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en articulación con los entes territoriales, promover el ejercicio de la democracia y participación ciudadana de las mujeres. Ello, mediante el apoyo a las organizaciones de acción comunal, a las elecciones de sus dignatarios, y el suministro de cubículos de votación y capacitación.

156.       Para la Corte el tema desarrollado por el artículo no era novedoso por dos razones. Primero, desde la delimitación del objeto de la ley en primer debate se incluyó como una finalidad central y transversal a la iniciativa asegurar el ejercicio de los derechos políticos y electorales de las mujeres y, en particular, su participación en los diferentes espacios de la vida pública y política en condiciones de igualdad y libres de violencia[260]. Por supuesto, la promoción de la participación ciudadana de las mujeres, en particular en el contexto electoral, hace parte de ello.

157.       Segundo, también desde el primer debate y con ocasión del objeto de la ley se determinó que la iniciativa tendría desarrollo en todos los niveles de la estructura y organización del Estado y que las medidas adoptadas para la referida finalidad incluirían los procesos de elección, participación ciudadana, democracia interna de las organizaciones políticas, representación democrática y ejercicio de la función pública en todos los niveles[261]. En sentido similar, desde el inicio del trámite el legislador previó, en el artículo 4, que la ley aplicaría a todas las mujeres en el marco de procesos electorales y de participación ciudadana[262]. De allí se desprende que las medidas para la promoción de la participación de las mujeres podrían cobijar a la organización electoral, a las entidades territoriales, a las actividades electorales y a los partidos y movimientos políticos. En refuerzo de lo anterior, también desde la génesis del trámite el legislador estatutario previó la vinculación y asignación de acciones a cargo de la organización electoral en general y de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral en particular para garantizar los derechos políticos de las mujeres, incluyendo su derecho a la participación[263].

158.       Adicionalmente, vale destacar que en los cuatro debates varios congresistas, entre ellos María José Pizarro[264], Catherine Juvinao[265], Germán Blanco[266], Soledad Tamayo[267] y Astrid Sánchez[268], intervinieron para manifestarse sobre los deberes de la organización electoral para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política y garantizar su derecho a la participación.

159.       De todas maneras, una expresión del artículo 12 no cumplió con los principios de consecutividad e identidad flexible. Ella es la expresión las “personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad”. Como se observa del trámite legislativo, la participación de estos colectivos no fue objeto de debate. El debate siempre giró alrededor de la promoción de la participación de las mujeres y no de otros grupos poblacionales. Por ende, al ser un tema que no cumplió con el requisito de consecutividad e identidad flexible, la expresión mencionada del artículo 12 debe declararse inconstitucional.

160.       Para concluir, se observa que el contenido normativo del artículo 12, salvo por la expresión “personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad”, cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible, al responder al tema de las medidas a cargo de la organización electoral para promover la participación ciudadana de las mujeres, que fue debatido como un asunto transversal durante todo el trámite de la iniciativa. Por el contrario, la expresión “personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad”, al no responder a un asunto discutido durante todo el trámite legislativo, debe ser declarada inconstitucional.

161.       Artículos 24 y 25. El artículo 24 establece que las entidades del Ministerio Público deben sistematizar e identificar en sus registros si la conducta que investigan puede afectar la participación y/o representación política de las mujeres y si puede constituir violencia en razón al género. Además, precisa que deben reportar esos registros a la Plataforma URIEL. La Corte observa que el tema del artículo 24 son los deberes y facultades del Ministerio Público en la identificación y reporte de conductas que pueden constituir violencia contra las mujeres en política, y afectar su derecho a la participación y/o representación política.

162.       Por su parte, el artículo 25 dispone que la Procuraduría General de la Nación debe fomentar la formación y sensibilización de operadores para identificar y rechazar la violencia por razón del género contra las mujeres que estén ejerciendo su derecho a la participación y representación político-electoral o que desempeñen funciones públicas. Con ese fin, el artículo faculta a la Procuraduría para expedir directrices con miras a garantizar la participación de las mujeres en diversos ámbitos de la vida pública y política. Finalmente, el artículo precisa que el objetivo perseguido es hacer efectivo el principio de igualdad y no discriminación. En consecuencia, el tema del artículo 25 es el de los deberes y facultades de la Procuraduría General de la Nación en la identificación y rechazo de la violencia contra las mujeres, para garantizar su participación en la vida pública y en la política.

163.       Los temas de esos artículos no son novedosos por tres razones. Primero, los temas de los artículos 24 y 25 se enfocan en los deberes y facultades de las autoridades para garantizar que la participación política de las mujeres se dé en condiciones de igualdad y libre de violencias.

164.       A su vez, mientras que el artículo 24 pone el énfasis en la identificación y reporte de violencias contra las mujeres en política, el artículo 25 se centra en la identificación y rechazo de esas conductas. A partir del primer debate el legislador fijó la necesidad de establecer medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política[269]. Identificar y reportar conductas de violencia contra las mujeres en política son acciones para prevenir, atender, rechazar y sancionar ese tipo de violencia contra la mujer.

165.       Segundo, las medidas para garantizar el derecho a la participación de las mujeres y para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra ellas en política estarían a cargo también del Ministerio Público en general y de la Procuraduría en particular. Esto es así porque desde el inicio se determinó que la iniciativa tendría desarrollo en todos los niveles de la estructura y organización del Estado. Asimismo, en todo el trámite del artículo 4 se estableció que la ley aplicaría a todas las mujeres en ejercicio de derechos políticos, de participación democrática y de funciones públicas.

166.       Además, desde el inicio del trámite y durante la totalidad de los debates el legislador dispuso la vinculación del Ministerio Público y de la Procuraduría General en la garantía del derecho a la participación de las mujeres y en la atención a la violencia política en su contra[270]. En refuerzo de lo anterior, vale destacar que en los cuatro debates varias congresistas como María José Pizarro[271], Catherine Juvinao[272] y Piedad Correal[273], intervinieron para manifestarse sobre los deberes del Ministerio Público para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política y garantizar su derecho a la participación.

167.       Así, la inclusión de los contenidos de los artículos 24 y 25 constituye un esfuerzo del legislador por desarrollar y acotar los deberes y facultades del Ministerio Público y de la Procuraduría en relación con los objetivos de la ley y en particular con el tema que estuvo presente en todo el trámite, como la concurrencia de esas entidades para garantizar la participación de las mujeres y hacer frente a la violencia política en su contra. En conclusión, el trámite de los artículos 24 y 25 fue respetuoso de los requisitos de consecutividad e identidad flexible.

168.       Artículos 5 y 21. Estas disposiciones llamaron la atención de la Corte toda vez que, en el trámite de conciliación, la comisión delegada para tal fin modificó la redacción de esos artículos para superar las discrepancias existentes entre los textos aprobados por la Cámara y por el Senado. Con todo, esa situación no afectó el cumplimiento de la consecutividad e identidad flexible de su contenido, como se pasa a explicar.

169.       En primer lugar, el artículo 5 establece que la interpretación y aplicación de la ley debe tener en cuenta los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, derechos de las mujeres y género ratificados por Colombia. La versión aprobada por la plenaria del Senado así lo preveía y listaba algunos de ellos, a saber: la Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de discriminación contra la mujer CEDAW, la Resolución 1325 de 2000 de Mujeres Paz y Seguridad, la Convención Americana sobre Derechos Humanos CADH, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención Belém do Pará), la Recomendación General Nº 35 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Comité CEDAW) sobre la violencia por razón de género, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención sobre derechos Políticos de las Mujeres. Esa formulación del artículo 5 estuvo presente en ambos debates en el Senado.

170.       Sin embargo, el texto que aprobó la Comisión Primera de la Cámara de Representantes prescindía de esa lista y en cambio hacía referencia general a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, mujer y género acogidos por el Estado colombiano[274]. La plenaria de la Cámara modificó de esa formulación el término “acogidos” que lo cambió por “ratificados”[275]. Para conciliar la diferencia y alcanzar una redacción común en la conciliación se adoptó el texto de la Cámara y se le agregó la expresión “derechos de las mujeres”[276]. En efecto, las comisiones de conciliación están habilitadas para incorporar fórmulas originales en la redacción que permitan solucionar las discrepancias entre los textos aprobados por una y otra cámara.

171.       En este caso, esa precisión en la redacción para enfatizar en los instrumentos del derecho internacional en materia de derechos de las mujeres es compatible con la consecutividad y la identidad flexible pues, como se aprecia, es una mera precisión en la redacción que no modifica ni introduce asuntos extraños a los que fueron objeto de la deliberación en cada una de sus instancias. La modificación que generó la Cámara respecto del artículo que aprobó el Senado también es admisible toda vez que consistió en emplear una expresión general que agrupa y cobija los instrumentos del derecho internacional a los que hacía referencia la versión del artículo 5 aprobada por el Senado.

172.       Por su parte, el artículo 21 fija los deberes de las mesas directivas de las corporaciones públicas de elección popular o de instancias colectivas de participación social y ciudadana para hacer frente a la violencia política contra las mujeres. A continuación, se describen los cambios que experimentó el artículo durante el trámite y luego se exponen dos consideraciones sobre esa materia.

173.       Tal como fue aprobado luego de completar el trámite, el primer inciso del artículo 21 dispone que esas autoridades deben (i) garantizar canales de atención para todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos, de participación democrática y funcionarias públicas, incluyendo aquellas que trabajan en los equipos de las personas electas y/o designadas en cargos de elección popular y (ii) rendir cuentas sobre las medidas y acciones tomadas para prevenir, rechazar y sancionar la violencia política en contra de las mujeres en el desarrollo de las sesiones y de espacios públicos de debate y participación. Además, contiene un parágrafo que prevé que el Ministerio Público, junto con las autoridades de participación que vigilan y controlan los procesos de participación ciudadana, presten acompañamiento para que se cumplan los dos deberes previstos en el primer inciso.

174.       En el texto aprobado por el Senado se preveía el deber de las corporaciones públicas de garantizar canales de atención en favor de las mujeres para la recepción, atención y sanción de las denuncias de casos de violencia contra mujeres en política dentro de cada corporación[277]. En esos términos estuvo previsto el artículo 21 en los dos debates ante el Senado y en el primer debate en la Cámara[278].

175.       Por su parte, lo que se propuso y aprobó en la plenaria de la Cámara era el deber de las mesas directivas de las corporaciones públicas o de instancias colectivas de participación social y ciudadana de rendir cuentas sobre las medidas para prevenir, rechazar y sancionar la violencia política contra las mujeres en el curso de sesiones y espacios públicos de debate y participación. A su vez, a propósito de ese debate se introdujo en la ponencia el parágrafo que vincula al Ministerio Público y a las demás autoridades que vigilan y controlan los procesos de participación ciudadana[279].

176.       Ante la discrepancia en la forma en que las cámaras concebían el tema de los deberes de esas autoridades para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política, en el trámite de conciliación se adoptó una fórmula con las siguientes características. Primero, se acogió en su mayoría el texto de la Cámara, incluyendo el deber de las referidas autoridades de rendir cuentas sobre las medidas para prevenir, rechazar y sancionar la violencia política contra la mujer en las sesiones y espacios públicos de debate y participación y el parágrafo sobre el acompañamiento del Ministerio Público. Segundo, en relación con el primer inciso, la comisión incluyó la expresión “deberán garantizar canales de atención para todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos, de participación democrática y funcionarias públicas, incluyendo aquellas que trabajan en los equipos de trabajo de las personas electas y/o designadas en cargos de elección popular”[280], contenida originalmente en el texto que aprobó el Senado. De este modo, integró ambos deberes al artículo 21.

177.       Se deben hacer dos aclaraciones respecto del trámite de aprobación de este artículo en relación con los principios de consecutividad e identidad flexible. En primer lugar, los cambios que se introdujeron al primer inciso del artículo a instancias de la plenaria de la Cámara son compatibles con los referidos principios, pues guardan relación con el asunto o tema general del artículo que era fijar los deberes de ciertas autoridades para hacer frente a la violencia política contra las mujeres.

178.       Además, el parágrafo que obliga al Ministerio Público y a las autoridades que vigilan y controlan los procesos de participación ciudadana también es respetuoso de la consecutividad e identidad flexible. Aunque no se había considerado a esos actores en todos los debates respecto del artículo 21, la consecutividad e identidad no se evalúa respecto de cada artículo individualmente considerado sino tomando al proyecto en su conjunto. En ese aspecto es claro que en la integralidad del trámite el legislador concibió la necesidad de vincular al Ministerio Público y a las autoridades que vigilan y controlan procesos de participación ciudadana en las medidas para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política. En suma, la Corte considera válida la decisión del legislador de precisar y hacer explícita la inclusión de esas autoridades en relación con los deberes contemplados en el artículo 21.

179.       En segundo lugar, la fórmula de redacción que incorporó la comisión de conciliación para integrar los textos aprobados en cada Cámara permitió solucionar la discrepancia entre la versión del artículo aprobada por la Cámara y la que aprobó el Senado, sin que al hacerlo modificara ni introdujera asuntos extraños a los que fueron objeto de la deliberación en cada una de las instancias del trámite. En efecto, el texto del artículo conciliado proviene de los textos aprobados por las cámaras y su contenido refleja una conexión cualificada con el tema central que era fijar los deberes de las referidas autoridades para hacer frente a la violencia contra las mujeres en política. Esa materia fue objeto de todos los debates.

180.       En consecuencia, la Corte tiene por acreditado que en este caso cuando la Comisión de Conciliación creó fórmulas para superar discrepancias entre las Cámaras en torno a un tema, lo hizo con arreglo a los principios de consecutividad e identidad flexible y respetando el alcance de sus facultades.

181.       Artículo 31. Este artículo establece el deber de las autoridades electorales, de los entes de control y judicialización y de los partidos y movimientos políticos de actuar con debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar las conductas que atenten contra el goce efectivo de los derechos de las mujeres y que puedan constituir violencia en su contra, de conformidad con el artículo 7.b de la Convención de Belém do Pará.

182.       En relación con su trámite, el artículo fue incluido desde el primer debate en la Comisión Primera del Senado[281]. También para segundo debate ante la plenaria del Senado[282] y en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[283]. Tanto en el primer[284]y el segundo debate en el Senado[285], como en el primer debate en la Cámara[286], el artículo fue aprobado.

183.       Sin embargo, el texto del artículo no fue incluido en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. En el pliego de modificaciones en que se da cuenta de las variaciones entre el texto aprobado en primer debate en la Comisión Primera y el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes no se incluyó el referido artículo[287]. Además, en ese informe de ponencia tampoco se incluyó el artículo en el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la Cámara[288]. El artículo sólo aparece en la gaceta que contiene el informe de ponencia para segundo debate en la sección en que se reproduce el texto aprobado en primer debate por la Comisión Primera de la Cámara[289].

184.       Lo anterior indica que los ponentes no incluyeron expresamente el artículo 31 en la propuesta a ser debatida ante la plenaria de la Cámara. Esa conclusión se refuerza con el hecho de que el artículo no figura como aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes[290]. Por su parte, en el informe de conciliación, en la columna que da cuenta del texto aprobado en la plenaria del Senado, se incluyó el artículo de interés numerado como artículo 29. No obstante, en la columna que recoge el articulado aprobado por la Cámara de Representantes el espacio correspondiente para el ahora artículo 31 está vacío[291]. De hecho, en la descripción de la discrepancia entre los textos de ambas cámaras, en relación con el artículo 31, solo se indica que “[s]e adopta el texto aprobado en Senado y se corrige la numeración en el texto propuesto para la conciliación”[292].

185.       De todas formas, y pese a que el recuento anterior ilustra que la literalidad del texto del artículo 31 no fue debatida en la plenaria de la Cámara, es posible concluir, a la luz del contenido de la iniciativa en su conjunto, que la temática a la que se refiere el artículo sí fue objeto de discusión durante el segundo debate en la Cámara.

186.       Tal como se expuso en líneas precedentes, durante todo el trámite de la iniciativa y a propósito del debate en la plenaria de la Cámara, los congresistas discutieron sobre la necesidad de adoptar medidas para la prevención, atención, seguimiento y sanción de la violencia contra las mujeres en política, a fin de asegurar el ejercicio de sus derechos políticos. Asimismo, señalaron que aquello tendría desarrollo en todos los niveles de la estructura y organización del Estado (artículo 1)[293]. Igualmente, en todos los debates se estableció que para interpretar y aplicar la ley se deberían tener en cuenta los instrumentos del derecho internacional en materia de derechos humanos, derechos de las mujeres y género (artículo 5)[294], incluyendo el deber de debida diligencia contemplado en la Convención de Belem do Pará.

187.       Sumado a esto, y como lo ilustró la ponencia, en la discusión de varios artículos que fueron propuestos y aprobados en el segundo debate ante la plenaria de la Cámara[295] se aprecia el abordaje del tema del artículo 31. Es el caso del parágrafo 1 del artículo 8 del PLE que prevé el principio de debida diligencia a cargo de las autoridades al investigar las manifestaciones de violencia contra la mujer en política, y del artículo 23 que establece el deber de debida diligencia por parte de la Procuraduría General en el desarrollo de las investigaciones a su cargo.

188.       En síntesis, un estudio conjunto de la iniciativa muestra que el tema sobre el que versa el artículo 31 sí fue objeto de los dos debates en el Senado y de los dos debates en la Cámara. En ese sentido, se concluye que la Comisión de Conciliación sí podía incluir en su informe el texto del artículo 31 para resolver las diferencias resultantes de los debates en cada cámara. En efecto, esta situación se encuadra dentro de la posibilidad que reconoce la Constitución de que el texto del articulado varíe entre una cámara y la otra, y dentro del ejercicio de la potestad conferida a la comisión de conciliación para que resuelva las diferencias que surjan en los textos de cada cámara. Así las cosas, para la Corte el trámite del artículo 31 fue respetuoso de los requisitos de consecutividad e identidad flexible.

4.15.     Unidad de materia

189.       El artículo 158 superior establece que “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Por su parte, el artículo 169 de la Constitución prevé que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido” y el artículo 148 de la Ley 5 de 1992 dispone que el presidente de la comisión correspondiente “deberá rechazar las disposiciones o modificaciones [de un proyecto] que no se relacionen con una misma materia”.

190.       La finalidad constitucional que persigue la unidad de materia es racionalizar y dotar de transparencia al trámite legislativo, de manera que los asuntos que componen la ley tengan coherencia interna y una unidad temática con una materia general y principal que los agrupe. Ello también favorece el control político de la ciudadanía al Congreso y evita la inclusión subrepticia de asuntos sin conexión con lo que se pretende regular[296].

191.       Aunque la observancia de la unidad de materia no puede ser “extremadamente deferente”[297], sí debe admitir flexibilidad, pues de otro modo se afectaría en exceso la libertad de configuración del legislador, e incluso podría anularse el principio democrático[298]. Con ese fin, la Corte ha precisado que la noción de “materia” debe interpretarse de forma “amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”[299]. En esa medida, la jurisprudencia constitucional establece cuatro criterios o tipos de relaciones para valorar la conexidad entre las disposiciones de la ley y la materia que debe agruparlas: conexidad causal, temática, teleológica y sistemática, que la Corte ha definido así:

“(i) el criterio de conexidad causal, que se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, en lo que atañe a su origen. En concreto, “lo que se espera es que las razones por las cuales se expidió la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagración de cada uno de los artículos en particular”. El criterio de conexidad temática, que alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una disposición en particular, “sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos”. El criterio de conexidad teleológica, que se define a partir de la identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistemática, que se entiende como la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado”[300].

192.       Además, la Corte ha fijado una metodología de dos pasos para evaluar la unidad de materia: (i) determinar el núcleo temático de la ley a partir, por ejemplo, del título de la iniciativa, de los antecedentes legislativos y del contenido del proyecto; (ii) examinar si en virtud de las cuatro formas de conexidad antes descritas existe relación entre las normas que componen la ley y el núcleo temático de esta última[301].

193.       Para la Corte este proyecto cumple con el requisito de unidad de materia, pues sus diversas disposiciones se articulan en torno a una misma materia. Como se verá, los artículos de la iniciativa guardan conexión causal, temática, teleológica y sistemática con la materia que es transversal a la regulación propuesta.

194.       Sobre el primer paso de la metodología, a saber, fijar el núcleo temático de la iniciativa, una lectura del proyecto y del análisis global de su trámite muestra que su núcleo temático es hacer frente al fenómeno de la violencia contra las mujeres en política para asegurar el ejercicio de sus derechos, en particular de sus derechos políticos y electorales de forma paritaria y en condiciones de igualdad, y su derecho fundamental a una vida libre de violencias. De la lectura del título y del artículo 1 que fija el objeto de la iniciativa se concluye que el alcance de esa respuesta de política pública incluye medidas para prevenir, atender, hacer seguimiento, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política en todos los niveles de la estructura y organización del Estado.

195.       Sobre el segundo paso del método, consistente en determinar si existe relación entre las normas que integran el proyecto y su núcleo temático, vale la pena comenzar por exponer la estructura general de la ley y la forma en que cada disposición se integra a ella, para luego acreditar cada uno de los criterios de conexidad que exige la jurisprudencia.

196.       En cuanto a su contenido, el proyecto de ley estatutaria puede dividirse en cuatro secciones. La siguiente tabla da cuenta de ellas y de los artículos que se relacionan con cada una. Vale advertir que la clasificación se plantea en términos generales y es meramente descriptiva, pues algunas de esas normas pueden ser al tiempo contentivas de deberes para más de un actor y abordar temas que hacen parte de al menos dos de las categorías identificadas. Con todo, como se observará enseguida, es de utilidad para evaluar las distintas formas de conexidad.

197.       La primera categoría compone la parte general de la regulación y se trata de un grupo de artículos en los que se presenta el alcance de la iniciativa, la dimensión de la problemática, las particularidades del fenómeno de violencia que se busca solucionar y su relación con el goce efectivo de algunos derechos de las mujeres. En particular el artículo 1 referente al objeto fija el alcance y la materia general del proyecto, el artículo 2 define la violencia contra las mujeres en política y el artículo 6 da cuenta de diversas categorías en las que se encuadra ese fenómeno de violencia[302]. Por su parte, el artículo 3 define conceptos complementarios[303] que permiten comprender el alcance del fenómeno y que deben tenerse en cuenta para la aplicación de la ley. El artículo 7 reconoce el derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política libre de violencia y su relación con el ejercicio de otros derechos, y el artículo 8, salvo por sus parágrafos, expone algunas formas en que se manifiesta ese tipo de violencia contra la mujer.

198.       Como parte de la segunda sección, el artículo 4 presenta el ámbito de aplicación, el artículo 5 los instrumentos en relación con los que se debe interpretar y aplicar la ley y el artículo 32 prevé la vigencia de la iniciativa. Con estos tres artículos se completa la parte general de la regulación objeto de control.

199.       Por su parte, los artículos que integran la tercera categoría tienen en común que prevén obligaciones y deberes a cargo de entidades públicas y de algunos particulares para enfrentar la problemática que pretende abordar esta regulación estatutaria. En concreto, (i) los parágrafos del artículo 8 establecen los deberes generales de las autoridades para combatir el fenómeno de la violencia política contra la mujer e identifican la plataforma para tramitar los casos de violencia contra las mujeres en política; (ii) el artículo 31 también reconoce en las autoridades electorales, en los entes de control y judicialización y en los partidos y movimientos políticos el deber de prevenir, investigar y sancionar las conductas que pueden constituir violencia contra las mujeres y afectar el goce y el ejercicio de sus derechos políticos; (iii) los artículos 9[304], 10 y 13 (literal l) prevén los deberes del poder ejecutivo; (iv) los artículos 10 y 16 abordan los deberes de los partidos y movimientos políticos[305] y (v) el artículo 9 (parágrafo transitorio) fija obligaciones específicas para las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz.

200.       Por su parte, los artículos 9 (literal a y parágrafo 2), 21 (parágrafo), 22, 23, 24 y 25 fijan los deberes del Ministerio Público y de los organismos de control; los artículos 9 (parágrafo 1), 11, 12, 13, 14, 15 y 29 disponen las obligaciones de la Organización Electoral; el artículo 21 (primer inciso) hace lo propio en relación con las mesas directivas de las corporaciones públicas y de instancias colectivas de participación social y ciudadana; el artículo 17 señala los deberes de los particulares y el artículo 26 dispone aquellos cuyo cumplimiento se predica de las organizaciones sociales y estudiantiles, de los sindicatos y movimientos ciudadanos que adelanten actividades de participación ciudadana con fines de representación política. Todos ellos son deberes y obligaciones en función de hacer frente a la problemática objeto de regulación.

201.       Finalmente, la cuarta categoría completa la parte especial del proyecto y presenta el régimen de responsabilidad al que se sujetan las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política, las correlativas sanciones, sus formas de aplicación y las garantías que protegen a las mujeres frente a ese fenómeno de violencia.

202.       Específicamente, (i) los artículos 13 (literal j), 16 (literal h, parágrafo transitorio) y el artículo 19 dan cuenta de las sanciones a partidos y movimientos políticos por conductas relacionadas con violencia contra las mujeres en política; (ii) el artículo 18 dispone que los directivos de partidos y movimientos políticos podrán ser sancionados por el incumplimiento de los deberes a su cargo en relación con la problemática de interés; (iii) el artículo 28 prevé el deber de investigar, prevenir y sancionar las conductas que puedan ser constitutivas de violencia contra las mujeres en política; (iv) el artículo 20 dispone que las corporaciones públicas de elección popular deben incorporar en sus reglamentos normas que prevengan, rechacen y sancionen la violencia contra las mujeres en política y que contemplen mecanismos de protección en favor de las víctimas, así como una garantía de verificación del cumplimiento de esas normas a cargo de las mesas directivas de las referidas corporaciones.

203.       A su vez, los artículos 27 y 29 (literal a) regulan la propaganda política que pueda relacionarse con actos de violencia política contra la mujer, y para ello contemplan restricciones en su contenido y circulación. Por su parte, los artículos 30 y 31 señalan que las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política acarrean responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal, precisan la forma de aplicación de las sanciones e instituyen el deber de prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y aquellas conductas que afecten el goce y el ejercicio de sus derechos políticos.

204.       En vista de lo anterior, y como pasará a desarrollarse, en su inmensa mayoría, los artículos de la ley guardan unidad con la materia principal de la regulación objeto de revisión. Lo anterior, salvo por la expresión “y sus consejos seccionales” contenida en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13.

205.        La generalidad de la ley cumple con el principio de unidad de materia. En primer lugar, existe conexidad causal, pues hay identidad en las razones que llevaron al legislador a expedir la ley y las que lo llevaron a incluir cada uno de sus artículos.

206.       En efecto, la causa por la cual el legislador buscó expedir esta regulación estatutaria fue enfrentar el fenómeno de la violencia contra las mujeres en política. La totalidad de los artículos que integran la iniciativa persiguen el mismo fin. Para responder a la referida problemática, el legislador consideró que hacía falta adoptar medidas de prevención, atención, seguimiento, rechazo y sanción a las distintas manifestaciones de esa forma de violencia. Asimismo, cada una de las disposiciones adopta medidas o aporta herramientas normativas para prevenir, atender, hacer seguimiento, rechazar y/o sancionar la violencia contra las mujeres en política. En suma, hay una correspondencia entre las causas que dieron lugar a la creación de la ley y las que conllevaron la inclusión de los artículos que la componen.

207.       En segundo lugar, para la Corte también hay conexidad temática. Del argumento anterior se desprende que es posible vincular objetiva y razonablemente la materia dominante de la iniciativa con las materias a las que se refieren las disposiciones particulares. Como se vio, los 32 artículos responden a diversas materias que se relacionan con la prevención, atención, seguimiento, rechazo o sanción de la violencia contra la mujer en política.

208.       En tercer lugar, se supera el juicio de conexidad teleológica, toda vez que hay identidad entre los objetivos y fines de la ley en general con respecto a cada una de sus normas en particular. En efecto, como parte del objeto y fin general de la ley que es enfrentar la violencia contra las mujeres en política, el legislador consideró necesario adoptar medidas para prevenir, atender, hacer seguimiento, rechazar y sancionar esa forma de violencia. Las medidas específicas que se abordan en los artículos responden o guardan identidad con esos cinco ingredientes o temas de la política que, en sentido general, identificó el legislador para resolver dicho fenómeno de violencia.

209.       En concreto, para prevenir y atender la problemática hace falta definirla, comprender su alcance, sus manifestaciones, particularidades y efectos sobre los derechos de las mujeres. En esa medida, los artículos que componen la sección primera de la ley obran para prevenir y atender la problemática general. Valga decir que los artículos que hacen parte de la sección tercera también coadyuvan al fin de prevenir y atender esa forma de violencia contra las mujeres, pues fijan obligaciones y deberes a cargo de entidades y particulares, algunos de los cuales se orientan hacia la prevención y atención de esas violencias.

210.       A su vez, para hacerle seguimiento a la situación y rechazarla es necesario fijar las obligaciones y deberes de cada actor vinculado con la violencia contra las mujeres en política, cosa de la que se ocupan las disposiciones que integran la sección tercera del proyecto. Por su parte, para rechazar y sancionar la violencia contra la mujer en política es preciso establecer el régimen de responsabilidades asociadas a esas conductas, los mecanismos concretos de prevención, protección y sanción, así como las garantías para las personas afectadas por esa forma de violencia y no perder de vista los instrumentos y estándares normativos que deben ser considerados en la interpretación y aplicación de la ley. A todo ello coadyuvan las normas incluidas, respectivamente, en las secciones cuarta y segunda de la iniciativa.

211.       Finalmente, el proyecto goza de conexidad sistemática en atención a la relación existente entre cada una de las cuatro secciones antes descritas de la ley, que a su vez derivan en una estrecha imbricación entre sus 32 artículos. Como se describió en párrafos previos, la iniciativa puede entenderse organizada en una parte general compuesta de dos secciones en las que se hacen los planteamientos trasversales para describir la problemática objeto de regulación con su alcance, particularidades y efectos sobre los derechos de las mujeres y en la que también se señalan los instrumentos normativos que deben ser empleados en la interpretación y aplicación de la ley.

212.       De esa parte general se deriva la que podría denominarse parte especial, compuesta por las dos secciones en las que se precisan las obligaciones y deberes de los actores que el legislador encontró como vinculados a la problemática de la violencia contra las mujeres en política, y prevé responsabilidades y sanciones para ellos y garantías para las mujeres afectadas por la violencia en la política.

213.       Se trata entonces de una regulación organizada y sistemática, pues sus disposiciones se relacionan entre sí y se dan sentido mutuamente. En consecuencia, se entiende que la regulación propuesta constituye una unidad normativa en la que todas sus disposiciones dialogan para atender la materia común que las articula.

214.       Por lo demás, queda acreditado que el título de la ley corresponde precisamente a su contenido. Globalmente, los 32 artículos que componen la regulación efectivamente “establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política”. A su vez, ese conjunto de disposiciones coadyuva al goce efectivo del derecho a la participación de las mujeres.

215.       Ahora bien, la Corte procede, entonces, a examinar el requisito de unidad de materia en relación con la expresión “y sus consejos seccionales”, contenida en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13. El artículo 13 prevé medidas a cargo del Consejo Nacional Electoral para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra las mujeres en política en el contexto electoral.

216.       La Corte reconoce que, en principio, la previsión de obligaciones y deberes a cargo de las entidades públicas permite enfrentar la problemática que el proyecto quiere atender. Por lo tanto, se aprecia que existe conexidad entre precisar la manera en que el Consejo Nacional Electoral debe vincularse en la respuesta estatal al problema de la violencia contra las mujeres en política y el objetivo de hacer frente a ese fenómeno asegurando el ejercicio de los derechos políticos y electorales de las mujeres.

217.       Sin embargo, en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13 el legislador pretendió la inclusión y atribución de funciones a los denominados “consejos seccionales” del Consejo Nacional Electoral. La Corte no pasa por alto que esos consejos no existen actualmente, por lo que es posible interpretar que, al otorgarles funciones, se estaría aceptando su creación. La inclusión y atribución de funciones a dependencias inexistentes del Consejo Nacional Electoral y, por esa vía, la autorización a la creación de esos entes, es un asunto que rebasa la temática del proyecto.

218.       En efecto, en relación con la conexidad temática, la autorización para crear, incluir y atribuir funciones a entes inexistentes dentro del Consejo Nacional Electoral es una materia diferente de aquella que le da sentido al proyecto. Un tema es precisar la manera en que una entidad debe vincularse en la respuesta estatal a un problema de política pública y otro es autorizar la creación de dependencias dentro de una entidad en funcionamiento y atribuirles funciones. En este caso, no existe una relación objetiva y razonable entre una y otra materia. Además, en cuanto a la conexidad causal, de la revisión de los antecedentes legislativos no se derivan con claridad las razones que llevaron al legislador a crear o al menos a atribuirle funciones a los llamados “consejos seccionales”. En todo caso, no se sigue que dicha medida se soporte en las mismas causas que lo llevaron a formular una regulación para atender el fenómeno de la violencia contra las mujeres en política.

219.       Con respecto a la conexidad teleológica, no se aprecia identidad entre los objetivos y fines de hacer frente a la violencia contra las mujeres en política, y aquellos que derivan en autorizar la creación de los referidos consejos seccionales y de atribuirles funciones. Tampoco se soporta una conexidad sistemática, pues no se observa una relación ni articulación entre la expresión bajo estudio y el resto del proyecto de ley.

220.       Finalmente, vale destacar que la referencia a los consejos seccionales es un asunto del todo ajeno al resto del cuerpo normativo, tanto así que su ausencia no compromete en nada la efectividad de los parágrafos 1 y 2 del artículo 13 para poder vincular al Consejo Nacional Electoral en la respuesta estatal al fenómeno de la violencia contra las mujeres en política.

221.       En conclusión, el proyecto objeto de control, salvo por la expresión “y sus consejos seccionales” contenida en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13, es respetuoso del principio de unidad de materia. En consecuencia, la referida expresión será declarada inconstitucional, toda vez que vulneró el mencionado principio.

4.16.     Consulta previa

222.       La consulta previa es un derecho fundamental del que son titulares las comunidades étnicas[306], y que se deriva del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT[307]. Además, este derecho se desprende de los principios de pluralismo, democracia participativa y de la protección de la diversidad étnica de la Nación. En ese sentido, la consulta previa reconoce el principio de igualdad y el derecho a la participación de las comunidades étnicas y afrodescendientes en las decisiones que las afectan[308].

223.       Ese derecho fundamental tiene incidencia para el trámite de las iniciativas legislativas, incluyendo proyectos de ley estatutaria, que por ser “susceptibles de generar un impacto directo, particular y concreto sobre las comunidades tradicionales”[309] puedan afectarlas directamente. La jurisprudencia constitucional define la afectación directa como “el impacto positivo o negativo que pueda tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica”[310].

224.       Cuando se anticipe una posible afectación directa, el Estado debe consultar las iniciativas legislativas en forma previa con las comunidades étnicas y afrodescendientes potencialmente afectadas bajo los principios de la buena fe y del respeto por su identidad[311]. La consecuencia de omitir el requisito de la consulta previa en relación con las medidas legislativas es, en principio, su inconstitucionalidad, pues es un vicio que no solo afecta el trámite del proyecto, sino los derechos de las comunidades concernidas[312].

225.       En todo caso, la consulta previa no es requisito para los proyectos de ley que regulen una materia de manera general y uniforme respecto de toda la población. Tampoco lo es cuando se trata de iniciativas que no generan afectaciones diferenciales para las comunidades étnicas o afrodescendientes respecto del resto de la población[313].

226.       Al respecto, conviene mencionar que la Corte se ha ocupado de estudiar si la regulación estatutaria de los partidos y movimientos políticos y de los procesos electorales requiere consulta previa. En la Sentencia C-490 de 2011, por ejemplo, se examinó el proyecto de ley que dio lugar a la Ley 1475 de 2011[314]. En esa oportunidad la Corte concluyó que la iniciativa no requería consulta previa, salvo por una previsión contenida en el inciso tercero del artículo 28 del proyecto que establecía una regla en virtud de la cual:

“en las circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia”[315].

227.       A juicio de la Corte, esa disposición sí generaba una afectación directa a las comunidades étnicas y afrodescendientes en la medida que establecía reglas específicas sobre su representación democrática. Por oposición, en esa misma providencia este Tribunal consideró que otra expresión del mismo artículo no estaba sometida al requisito de consulta previa. Ese contenido normativo impedía que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica inscribieran candidatos y listas para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas. La Corte concluyó que esa segunda disposición no debía ser objeto de consulta porque los destinatarios de esa previsión no eran las comunidades étnicas ni afrocolombianas, sino los partidos y movimientos políticos no minoritarios, por lo que la disposición no afectaba directamente a las comunidades titulares del derecho a la consulta previa.

228.       En forma similar, en la Sentencia C-702 de 2010 la Corte encontró inexequible, por omitir el requisito de consulta previa, el inciso final del segundo artículo del Acto Legislativo 1 de 2009 que pretendía modificar el artículo 108 superior y que señalaba:

“[l]os partidos y movimientos políticos que habiendo obtenido personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción”.

229.       Luego de reconocer la relación entre la identidad cultural de las comunidades étnicas, su representación política y la existencia de las circunscripciones especiales para esas minorías, la Corte concluyó que la norma afectaba directamente a esas comunidades pues tocaba “de lleno con el derecho a la identidad cultural en el contexto de la participación política”[316], por lo que debió ser objeto de consulta previa. En efecto, la Corte destacó que la norma introducía restricciones a las reglas de acceso de los candidatos al Congreso de la República avalados por partidos políticos con personería jurídica por la circunscripción especial de minorías étnicas. En particular, la norma introducía nuevas restricciones para el aval de candidatos en comparación con lo contemplado en la versión del artículo 108 superior que era anterior a la reforma constitucional.

230.       En suma, la jurisprudencia constitucional ha establecido que las regulaciones que se ocupan en sentido general y uniforme de una materia, como puede ser el régimen de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales o de la participación política, no requieren consulta previa, salvo por las disposiciones que se refieran en forma específica y diferenciada a la situación de las comunidades tradicionales en esos contextos.

231.       Con base en las anteriores consideraciones, se concluye que el proyecto objeto de control no debía ser sometido a consulta previa. Las disposiciones que integran la iniciativa no tienen el potencial de generar un impacto directo, particular y concreto sobre las comunidades étnicas ni plantean una regulación específica y diferenciada de la materia en relación con esas poblaciones. La iniciativa no tiene impacto directo ni concreto sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que son base de la cohesión social de esas comunidades. Por el contrario, se trata de una regulación que hace frente a la problemática de la violencia contra las mujeres en la política de manera global, general y uniforme para toda la población.

232.        En efecto, el proyecto adopta medidas generales para prevenir, atender, hacer seguimiento, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política. Este objetivo “aplica a todas las mujeres en ejercicio o goce de sus derechos políticos en el marco de procesos electorales, de participación democrática y el ejercicio de funciones públicas”, tal como menciona el artículo. Esto reafirma que la iniciativa es general y uniforme, y que no tiene por objeto regular de manera directa, particular, concreta y diferenciada la participación democrática ni los derechos políticos o electorales de los pueblos étnicos. Con todo, es preciso advertir que ello no exime a las autoridades del deber de consultar previamente a las comunidades étnicas en caso de que, en desarrollo de este PLE, adopten medidas diferenciadas que las afecten de manera directa.

233.       Sin perjuicio de lo anterior, es necesario examinar en detalle el parágrafo del artículo 16, el artículo 18 y el numeral b del artículo 13 porque esos contenidos, a diferencia del resto de disposiciones que componen el proyecto, no tienen el mismo nivel de generalidad y, por ende, merecen un análisis más detallado para determinar si han debido ser consultados en forma previa con las comunidades étnicas del país.

234.       Sobre el punto, en primer lugar, se observa que el artículo 16 estipula los deberes y obligaciones de los partidos y movimientos políticos de generar acciones y protocolos para la “sensibilización, detección, prevención, protección, atención y sanción de la violencia contra las mujeres en política”[317]. El parágrafo de interés establece que:

“[l]as organizaciones políticas como grupos significativos de ciudadanos, los movimientos sociales que participan en las diferentes circunscripciones especiales y todas aquellas con derecho de postulación en las procesos electorales, incluyendo, prácticas y procesos organizativos juveniles, deberán adoptar protocolos para la prevención y atención de la violencia contra las mujeres en política, las cuales serán exigibles en el momento de la inscripción de sus candidaturas a las respectivos procesos electorales” (Negrilla fuera de texto).

235.       Ese parágrafo prevé el deber general a cargo de las organizaciones políticas de adoptar protocolos para prevenir y atender la violencia contra las mujeres en política y precisa que estos serán exigibles al momento de la inscripción de las candidaturas en los respectivos procesos electorales. La expresión en comento se hace extensiva, entre otras, a las organizaciones y movimientos políticos que participan a través de las circunscripciones especiales de las comunidades étnicas.

236.       En ese entendido, el parágrafo del artículo 16 se inserta en una regulación general que vincula por igual a la totalidad de fuerzas políticas que actúan en el país, por lo que la norma no genera afectaciones diferenciales para las comunidades étnicas. En efecto, la obligación de contar con protocolos para prevenir y atender la violencia contra las mujeres en política no genera una distinción particular y concreta entre las organizaciones políticas que integran las circunscripciones especiales étnicas y las que no lo hacen, y por lo tanto, la disposición no requiere consulta previa.

237.       Esta conclusión se diferencia de aquella a la que se arribó en las sentencias C-702 de 2010[318] y C-490 de 2011[319]. En ellas, la Corte declaró inconstitucionales las disposiciones[320] que se referían de manera directa, particular y concreta al otorgamiento de avales y a la inscripción de candidaturas por parte de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida en las circunscripciones especiales de pueblos étnicos. Además, modificaban las reglas de acceso a la competencia electoral al establecer barreras o requisitos adicionales para permitir la inscripción y aval de candidatos únicamente respecto de las fuerzas políticas que actúan en las circunscripciones especiales étnicas. Por el contrario, como ya se dijo, el artículo 16 del PLE examinado vincula por igual a todas las fuerzas políticas del país, por lo que no genera afectaciones diferenciales para las comunidades étnicas.

238.       Sumado a ello, de una lectura sistemática del artículo 16 se concluye que la obligación prevista en el parágrafo se debe cumplir con arreglo a los estatutos y/o códigos de ética y sin afectar la autonomía y procesos internos de cada partido y movimiento político. En consecuencia, la norma no es contraria al principio de autonomía que protege a las comunidades indígenas y afrocolombianas. En efecto, esta disposición señala que las acciones y los “protocolos de sensibilización, detección, prevención, protección, atención y sanción de la violencia contra las mujeres en política” deben generarse en ese marco de autonomía partidaria y organizacional. Así las cosas, y para atender la preocupación según la cual al momento de su aplicación esta norma podría generar una afectación en las comunidades titulares del derecho a la consulta previa, la Corte enfatiza en que de la interpretación sistemática del artículo 16 se desprende que la creación de los protocolos en las comunidades titulares del derecho a la consulta previa debe estar mediada por el principio de autogobierno.

239.       Con estas precisiones sobre el parágrafo del artículo 16, la Corte pasará a estudiar el artículo 18. Esta disposición modifica el artículo 10 de la Ley 1475 de 2011 que establece, en forma general, global y uniforme, faltas sancionables que sean imputables a los directivos de los partidos y movimientos políticos[321] . Además, esta disposición incluye una nueva falta sancionable imputable a los directivos de los partidos y movimientos políticos consistente en dejar de actuar o en mostrar connivencia frente a los casos de violencia contra las mujeres por razones discriminatorias. El artículo menciona el tema étnico únicamente para ilustrar, en una lista no taxativa, uno entre muchos grupos poblacionales históricamente excluidos en relación con los cuales se erigen criterios sospechosos de discriminación.

240.       En esa medida, la norma no requiere consulta previa por diferentes razones. Primero, porque, como se indicó, el artículo establece una nueva falta sancionable que es de carácter general para los directivos de todos los partidos y movimientos políticos, que son los destinatarios de la norma, pues su imposición se deriva de una causa común como lo es desatender casos de violencia contra las mujeres que estén basados en criterios sospechosos de discriminación. Segundo, porque la norma no tiene por objeto regular la situación de las comunidades titulares de la consulta previa.

241.       Sobre este punto, vale la pena recordar que en la Sentencia C-490 de 2011 la Corte examinó el trámite de la Ley 1475 de 2011, contentiva del artículo 10 que el artículo 18 de la presente iniciativa pretende modificar. En esa oportunidad, la Corte concluyó que no hacía falta someter a consulta previa el referido artículo 10. Además, la séptima falta prevista en el artículo 10 de la Ley 1475 de 2011 es similar a la que se incorporó en el artículo 18 del PLE, que se refiere a “[u]tilizar o permitir el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política y electoral”. La falta propuesta en el artículo 18 está relacionada con la falta del artículo 10.7 de la Ley 1475 de 2011 al ser similar en su alcance, pues también reprocha como falta sancionable la connivencia con la violencia, en este caso, aquella contra las mujeres que se base en criterios sospechosos de discriminación.

242.       En conclusión, el articulo 18 no requiere ser sometido a consulta previa, pues comporta una regulación general y uniforme que afecta a todos los directivos de los partidos y movimientos políticos por dejar de actuar o por mostrar connivencia frente a casos de violencia contra las mujeres en política.

243.       Finalmente, se examina el requisito de consulta previa en relación con el numeral b del artículo 13 del proyecto de ley. Esa disposición le encomienda al “Grupo de Género, Etnias y Democracia Inclusiva” el liderazgo de una línea de seguimiento a las denuncias por violencia política contra las mujeres y que presente recomendaciones para su atención. Esta facultad se enmarca en las obligaciones a cargo del Consejo Nacional Electoral para (i) promover medidas encaminadas a prevenir la violencia contra las mujeres en política con ocasión de la actividad electoral y (ii) para instar a los partidos y movimientos políticos a prevenir, investigar y sancionar esas conductas violentas.

244.       La disposición no está sujeta al requisito de consulta previa por las siguientes tres razones. Primero, la norma no recae de manera particular, concreta ni directa sobre las comunidades titulares del derecho a la consulta previa ni las hace receptoras de la obligación allí prevista. Por el contrario, el mandato de hacer seguimiento a las denuncias de violencia contra las mujeres en política en el contexto electoral y de elaborar recomendaciones para su atención está a cargo de una dependencia del Consejo Nacional Electoral que es la única autoridad destinataria de la disposición.

245.       Segundo, la norma no plantea un tratamiento ni afectación diferencial en relación con las comunidades indígenas o afrodescendientes. En efecto, de una lectura inicial del literal, el nombre del grupo puede sugerir que se trata de una medida diferenciada en favor de las comunidades étnicas en materia de género. Sin embargo, no es el caso. El Grupo de Género, Etnias y Democracia Inclusiva fue inicialmente creado por el Consejo Nacional Electoral a través del artículo 1 de la Resolución 1752 de 2021[322] como un grupo de trabajo interno de la entidad. Conforme lo previsto por el artículo 3 del referido acto, esta dependencia tiene como principal función incorporar los enfoques diferenciales en materia étnica, de género e interseccional en el contexto electoral y de participación ciudadana, entre otras. Se trata entonces de una dependencia que trabaja de manera global y general en favor de poblaciones que gozan de especial protección constitucional y/o que han sido históricamente discriminadas, y no sólo de los pueblos étnicos.

246.       En conclusión, la Corte reitera que las disposiciones del proyecto de ley de la referencia no debían ser objeto de consulta previa. A continuación, se procede a estudiar si era o no necesario adelantar un estudio de impacto fiscal.

4.17.     Análisis de impacto fiscal

247.       En virtud de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, considerar el impacto fiscal de la iniciativa y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo constituye un requisito formal para el trámite de todo proyecto de ley que ordene un gasto o que conceda un beneficio tributario[323]. Ese requisito tiene por finalidad velar por la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, ordenar las finanzas públicas, dotar de transparencia y coadyuvar el control ciudadano y garantizar que las leyes puedan aplicarse con efectividad[324].

248.       De conformidad con lo previsto por la jurisprudencia constitucional, una ley ordena un gasto cuando en ella hay un mandato imperativo de gasto que obre como título jurídico suficiente y obligatorio para incluir una partida en la ley de presupuesto. Entre esas normas la jurisprudencia ha identificado, por ejemplo, las que crean cargos, dependencias o entidades[325], las que ordenan un incremento en la remuneración de algunos servidores[326] o las que necesariamente derivan en un aumento de una partida presupuestal[327].

249.       Por oposición, no constituyen órdenes de gasto las iniciativas que (i) únicamente autorizan un gasto que puede ser o no incluido en el presupuesto conforme a la voluntad del Gobierno Nacional, (ii) no determinan con claridad si ordenan o autorizan un gasto porque dejan margen para que el Gobierno defina la manera de ejecutar la disposición, (iii) simplemente habilitan la realización de arreglos presupuestales sin ordenar que deban comportar un nuevo gasto o no fijan el responsable de cumplir la orden[328] y (iv) únicamente confieren competencias[329] o (v) reproducen órdenes de gasto contenidas en normas anteriores que no pueden ser contrastadas por la Corte[330].

250.       Además, la Corte ha reconocido que para determinar si una norma constituye una orden de gasto se puede acudir al texto y al sentido literal de la disposición. A ese criterio se lo reconoce como criterio gramatical. Por ejemplo, el uso de términos como “debe” o “puede” son indicadores del nivel de vinculatoriedad, o no, de la norma. No obstante, también ha señalado que conviene analizar la finalidad de la disposición, su articulación con otras del ordenamiento, así como su nivel de concreción y ejecutabilidad. A ese segundo criterio se le denomina criterio funcional[331]. La utilidad de ese criterio reside en que, pese al uso de vocablos imperativos, puede darse el caso en que la norma objeto de control no constituya una orden de gasto al carecer de un título jurídico suficiente para la inclusión de una partida presupuestal. Tal es el supuesto, por ejemplo, cuando la norma requiere de un desarrollo normativo posterior para su implementación[332].

251.       Al respecto, es preciso reseñar el caso de la Ley 2055 de 2020 que adoptó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y que contemplaba el deber del Estado de implementar políticas públicas en favor de esa población. Pese a ese contenido imperativo, la norma no ordenaba un gasto específico y daba lugar a una obligación de cumplimiento progresivo que le otorgaba margen al Gobierno para determinar la forma de cumplirla. Entonces, la Corte encontró en la Sentencia C-395 de 2021 que por ello la norma no requería estudio de impacto fiscal.

252.       Por otra parte, una norma concede un beneficio tributario si pone en situación de privilegio o le otorga un trato preferencial a una persona o a una actividad sujeta a tributar con propósitos extrafiscales. Ello, en relación con una obligación preexistente[333]. El impacto fiscal de ese tipo de disposiciones consiste en que reducen los ingresos tributarios[334].

253.       Así las cosas, si se acredita que la norma no comporta una orden de gasto ni concede un beneficio tributario en los términos previstos por la jurisprudencia de esta Corte, no hace falta que el proyecto en cuestión cumpla el requisito de impacto fiscal previsto en la Ley 819 de 2003[335].

254.       Ahora bien, en caso de encontrar que la norma sí ordena un gasto o concede un beneficio tributario, se debe considerar si en el trámite se tuvieron en cuenta los denominados referentes básicos del estudio de impacto fiscal que son: el costo fiscal de la iniciativa, la fuente adicional o sustitutiva que se empleará para cubrir el gasto y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. El análisis que haga el proyecto de esos elementos debe quedar contenido en la exposición de motivos y en los informes de ponencia del proyecto[336].

255.       El alcance de las obligaciones a cargo del Congreso, del Gobierno y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cumplir el requisito de análisis de impacto fiscal varía según se trate de una iniciativa de origen legislativo, gubernamental o mixto, pues el ejecutivo cuenta con mayores conocimientos e insumos técnicos para desarrollar el estudio de impacto fiscal[337].

256.       Por la relevancia para el caso, a continuación, se ahonda con especial detenimiento en las particularidades de esos deberes en relación con los proyectos que son de iniciativa congresual[338]. Los proyectos que se originan en la iniciativa de los congresistas deben observar las siguientes seis reglas:

“(i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adición a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes señalados”[339].

257.       De lo anterior se desprende que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene el deber de presentar, en cualquier momento del trámite, un concepto en el que se pronuncie sobre la consistencia del análisis de costos propuesto. Ese documento debe quedar publicado en la Gaceta del Congreso y tiene que ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En relación con proyectos que sean de iniciativa de los congresistas, la omisión de ese deber por parte de la cartera de hacienda no incide negativamente en la constitucionalidad del proyecto, siempre que los congresistas realicen el análisis de impacto que les corresponde. Esto se justifica, entre otras razones, porque darle ese alcance a la omisión del referido deber “equivaldría a concederle al Ministerio de Hacienda y Crédito Público un poder de vetar el ejercicio de la función legislativa”, lo que a su vez derivaría en una transgresión al principio de separación de poderes.

258.       Además, el concepto que presente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (incluyendo el análisis sobre el costo fiscal, las fuentes de financiación y su concordancia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo), pese a no ser vinculante[342], debe ser objeto de debate por parte del Congreso con el fin de aceptarlo o rechazarlo. El documento presentado por la cartera ministerial debe ser incluido en el informe de ponencia para el debate siguiente a su presentación[343]. Con todo, en su deliberación el legislador no está atado por el sentido del concepto a descartar el proyecto de ley ni tampoco está obligado a aprobarlo[344].

259.       Con base en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que para el proyecto de ley objeto de control no era exigible este requisito, toda vez que sus disposiciones no contienen órdenes de gasto ni conceden beneficios tributarios.

260.       Así también lo consideraron los actores involucrados con el cumplimiento de este requisito. En primer lugar, los congresistas autores de los proyectos de ley 109 de 2022 Senado, 095 de 2022 Senado y 006 de 2022 Senado no plantearon en la exposición de motivos de esos proyectos consideración alguna sobre los referentes básicos del estudio de impacto fiscal[345], lo que refleja que en su criterio sus iniciativas no contemplaban órdenes de gasto ni beneficios tributarios.

261.       En segundo lugar, los ponentes tanto en Cámara como en Senado también concluyeron que la iniciativa acumulada no debía cumplir con el requisito de estudio de impacto fiscal. En el informe de ponencia para primer debate ante la Comisión Primera del Senado, los ponentes argumentaron que se trata de un proyecto que establece “un marco general para la prevención, atención, rechazo y sanción de la violencia contra las mujeres en política” por lo que concluyeron que “no se debe hacer explícito tal análisis”[346]. En el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado los ponentes señalaron que el proyecto desarrolla “una serie de mecanismos y dotación de capacidades a entidades y oficinas públicas existentes […] medidas que desarrollan el actual funcionamiento de varias de estas entidades sin afectar o tan siquiera comprometer más recursos de su funcionamiento”[347].

262.       Los ponentes agregaron que en particular el artículo 9 de la ponencia establecía medidas adicionales para algunas entidades públicas, pero que ellas hacían parte de su misionalidad. Además, precisaron que el Ministerio del Interior contaba con las oficinas y las capacidades para cumplir con estas medidas, y en ese sentido el incremento en la carga misional debía darse con arreglo al Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo que no debería conllevar mayores partidas presupuestales y no requería aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[348].

263.       En la ponencia para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no se plantearon consideraciones sobre el impacto fiscal de la iniciativa[349]. Finalmente, en el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes los ponentes señalaron que “la iniciativa legislativa objeto de la presente ponencia, no tiene impacto fiscal[350]”.

264.       En tercer lugar, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló, durante el trámite ante la Corte Constitucional[351], que esa cartera no presentó el concepto de impacto fiscal porque consideró que el proyecto de ley no ordena gastos ni otorga beneficios tributarios. Al respecto precisó que la Dirección General del Presupuesto Público Nacional formuló observaciones sobre los artículos 9 y 10 del proyecto para aclarar que en su criterio esas disposiciones no constituían órdenes de gasto, sino meras “autorizaciones de gasto que tendrían que ser desarrolladas en una ley posterior”[352]. En atención a que los artículos 9 y 10 interesaron al poder ejecutivo y que los ponentes del proyecto para su segundo debate en el Senado también se refirieron específicamente al artículo 9, la Corte estudiará la situación de esas normas en relación con el requisito de análisis de impacto fiscal.

265.       Artículo 9. Esta disposición tiene un primer inciso seguido de 15 literales y tres parágrafos, uno de ellos transitorio. El primer inciso prevé que:

“El Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces, y articulados con las Secretarías Departamentales, Municipales y Distritales de Gobierno o del Interior y de la Mujer y demás instancias que tengan a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos de las y los ciudadanos, diseñarán e implementarán las políticas, planes, programas y proyectos necesarios para promover el derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política del país en condiciones de igualdad y libre de toda forma de violencia”.

266.       En ese punto el artículo establece la obligación del Gobierno, en particular del Ministerio del Interior, de diseñar e implementar políticas, planes, programas y proyectos que sean necesarios para promover la participación de las mujeres en la vida pública y política en condiciones de igualdad y libres de toda forma de violencia. Para cumplir este fin, el Ministerio del Interior deberá coordinarse con las otras entidades del orden nacional a las que se refiere el inciso, quienes a su vez se articularán con las secretarías departamentales, municipales y distritales y demás instancias mencionadas en la norma.

267.       Pese a que los verbos “diseñarán e implementarán” dan a entender el carácter imperativo de la disposición, esa norma no constituye una orden de gasto específica ni imperativa. El inciso no establece cuántas ni cuáles deben ser las políticas, planes, programas y proyectos a diseñar e implementar ni fija costos asociados para ello ni dispone la creación de partidas presupuestales específicas para tal fin. Solo dispone que el ejecutivo deberá desarrollar aquellas que sean necesarias para promover el derecho de las mujeres a participar en la vida pública y política en igualdad y libres de violencias.

268.       Es previsible que el diseño e implementación de políticas, planes, programas y proyectos genere costos. Sin embargo, la norma le da margen al ejecutivo para hacerlo en forma progresiva y con arreglo a los recursos asignados y disponibles, pues el inciso no establece un plazo ni condición para su cumplimiento. Así, la norma no deriva indefectiblemente en la creación de nuevos gastos por parte del ejecutivo ni en la necesidad de destinar nuevas partidas presupuestales para su financiación. De hecho, podría darse el caso que se adecúen en su diseño e implementación políticas, planes, programas y proyectos existentes.

269.       Por ende, la Corte comparte el criterio de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional al caracterizar el referido inciso como una norma que podría obrar como una mera autorización de gasto. Así, el ejecutivo podría soportarse en el artículo 9 para la eventual destinación adicional de recursos para políticas, planes, programas y proyectos en favor de la participación de la mujer. No obstante, en sí mismo su primer inciso no constituye un mandato imperativo para la destinación adicional de recursos públicos.

270.       Enseguida el artículo fija, en quince literales y tres parágrafos, los lineamientos para orientar el desarrollo de esas acciones. Para describir su alcance se empleará la siguiente tabla. Luego se analizará si esos contenidos normativos comportan o no órdenes de gasto.

271.       Las disposiciones contenidas en los referidos literales e incisos, a los que el legislador ha denominado lineamientos para cumplir lo previsto en el primer literal del artículo 9, no constituyen órdenes de gasto. Todos son mandatos que tienen en común que, al igual que el primer inciso del artículo, no ordenan gastos específicos y dejan margen para que el Gobierno defina la manera de ejecutar dichos mandatos, cosa que además puede hacer en forma progresiva. En adición a ello, comparten la característica de que pueden entenderse como normas que le confieren competencias o tareas a diversas entidades públicas, característica que la Corte ha tenido por no constitutiva de una orden de gasto.

272.       Los literales a, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, n, el parágrafo 1 y el parágrafo transitorio tampoco ordenan gasto, pues no fijan con certeza al responsable de su cumplimiento. Si bien de una lectura sistemática del artículo se tiene que a esas obligaciones están compelidas las entidades listadas en el inciso primero, no es claro el alcance de cada una en el cumplimiento de la obligación.

273.       Por su parte, el literal m) y el parágrafo 2 remiten a obligaciones del Decreto 2124 de 2017 que reglamentó el sistema de prevención y alerta para la reacción rápida ante acciones y/o actividades, hechos o conductas criminales que pongan en riesgo los derechos de la población y la implementación del Acuerdo Final de Paz. Ese decreto, en su artículo 21, incorpora previsiones presupuestales para financiar al sistema de prevención y alerta. Por ende, las referidas disposiciones del proyecto objeto de control ya tendrían unas garantías presupuestales y estarían remitiendo a normas anteriores que no pueden ser objeto de control por parte de la Corte en el presente proceso.

274.       Tal como se reconoció en el estudio del primer inciso de este artículo, el cumplimiento de las disposiciones incluidas en los quince incisos y en los tres parágrafos del artículo 9 puede requerir recursos y generar gastos. Sin embargo, tal como lo señalaron los ponentes del proyecto de ley en la ponencia para segundo debate en el Senado, se trata de medidas a cargo de entidades o dependencias de entidades públicas que se relacionan con su misionalidad y que no necesariamente comprometen más recursos que aquellos con los que actualmente cuentan esas entidades. Además, no son normas que creen cargos, dependencias y entidades, pues todas las que se ven vinculadas ya están en funcionamiento. Tampoco prevén incrementar la remuneración de servidores públicos.

275.       Finalmente, tampoco es una norma que conceda un beneficio tributario, pues es un artículo que no aborda la materia tributaria, no reduce los ingresos tributarios ni mucho menos posiciona en situación de privilegio ni le otorga un trato preferencial a ninguna persona ni actividad sujeta de tributación.

276.       Artículo 10. Esta disposición se enfoca en la formación y capacitación como medio para prevenir la violencia contra las mujeres en política. Para ello dispone que:

“[e]l Ministerio del Interior en coordinación con la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces, y los partidos políticos, incluirán en su estrategia de formación y capacitación en derechos electorales, políticos y de participación ciudadana dirigidos a los distintos grupos poblacionales, una línea referente a la prevención e identificación de la violencia contra las mujeres en política, así como herramientas para reaccionar a este tipo de acciones”.

277.       De ello se desprende una obligación a cargo del Gobierno Nacional, en particular del Ministerio del Interior, y de los partidos políticos de incluir en su estrategia de formación y capacitación en derechos electorales, políticos y de participación ciudadana una línea sobre prevención e identificación de la violencia contra las mujeres en política y sobre las herramientas para reaccionar a esa forma de violencia. Para cumplir con ello, el Ministerio del Interior deberá coordinarse con las otras entidades del orden nacional a las que se refiere el artículo.

278.       Pese a que el verbo “incluirán” da a entender el carácter imperativo de la disposición, esa norma no constituye una orden de gasto específica ni imperativa. Nótese que el artículo no ordena siquiera la realización de nuevas actividades de capacitación y formación en derechos electorales, políticos y de participación ciudadana ni fija la forma en que debe adelantarse esa estrategia de capacitación y formación. Solo dispone la inclusión de contenidos específicos en las referidas estrategias de formación y capacitación. En consecuencia, lo imperativo es incorporar los referidos componentes a las estrategias a las que se refiere la norma, no generar una partida presupuestal para financiar un nuevo gasto.

279.       En efecto, el artículo 10 le otorga margen al Gobierno y a los partidos políticos para determinar la forma de adelantar la referida estrategia de capacitación y formación, y para definir la manera de incluir en ella los contenidos o enfoques que contempla el artículo para prevenir la violencia contra la mujer en política. Además, dado que la inclusión de esos contenidos en las estrategias de capacitación y formación no está sujeta a un plazo o condición, el artículo 10 también le concede al ejecutivo, en particular al Ministerio del Interior, y a los partidos políticos un margen para hacerlo de manera progresiva y con arreglo a los recursos que tengan asignados para tal fin, sin obligar al ejecutivo a incluir nuevas partidas presupuestales para financiar nuevos gastos.

280.       Así, la Corte coincide con el criterio de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional en cuanto a que la norma únicamente autoriza a que el ejecutivo, en el marco de su autonomía y si así lo considera necesario, eventualmente invoque esta disposición para incluir una partida en el presupuesto tendiente a financiar la inclusión de los referidos elementos en las estrategias de formación y capacitación a las que se refiere el artículo 10.

281.       Por último, el artículo 10 tampoco concede beneficios tributarios, pues no aborda la materia tributaria, tampoco deriva en una reducción de los ingresos tributarios y no posiciona en situación de privilegio ni le otorga un trato preferencial a ninguna persona o actividad sujeta de tributación en relación con una obligación tributaria preexistente.

282.       Demás disposiciones del PLE. Los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 32 incorporan definiciones, reconocen el derecho a la participación en política en condiciones de igualdad y de manera libre de violencias, establecen el ámbito de aplicación, los instrumentos a la luz de los cuales debe interpretarse la ley y su vigencia. Estas disposiciones no comportan beneficio tributario alguno o la inclusión de una orden de gasto. Por lo tanto, no era necesario adelantar el estudio de impacto ambiental.

283.       Por su parte, los artículos 13 (literal j), 16 (literal h y parágrafo transitorio), 18, 19, 20, 27, 28, 29, 30 y 31 presentan habilitaciones para imponer sanciones como multas, la expulsión del partido o movimiento político y la prohibición y retiro de propaganda política; órdenes para realizar modificaciones en los estatutos de los partidos y movimientos políticos y en los reglamentos internos de entidades públicas; la aplicación de los regímenes de responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal ante conductas constitutivas de violencia política contra las mujeres; el mandato de debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de esas conductas por parte del Estado; y el reconocimiento de acceso a medidas de prevención, protección y atención a mujeres víctimas de esas violencias con arreglo a lo previsto en leyes anteriores como la Ley 1257 de 2008, lo que incluye medidas de restitución de derechos y vinculación a programas estatales en curso, reglamentados en normas preexistentes.

284.       Así las cosas, en relación con esas disposiciones la Corte no observa que concedan beneficios tributarios, pues tampoco abordan la materia tributaria ni devienen en la reducción de los ingresos tributarios de la nación. Tampoco constituyen órdenes de gasto. O bien son disposiciones que no derivan en la generación de un gasto o se trata de actividades misionales para cuya ejecución no hace falta la inclusión de nuevas partidas presupuestales o que guardan relación con gastos contemplados en normas que rebasan la órbita del presente control constitucional.

285.       Por último, los artículos 8 (parágrafos 1 – 4), 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 29 (primer inciso) y 31 prevén, en sentido similar a los artículos 9 y 10, obligaciones y deberes a cargo de entidades públicas y de algunos particulares. Por lo tanto, la Corte remite a la argumentación desarrollada en relación con dichas disposiciones y concluye que los artículos mencionados no ameritaban un estudio de impacto fiscal.

286.       En relación con los artículos que le conceden un margen de discrecionalidad al ejecutivo para determinar la mejor forma de implementarlos de manera progresiva, la potestad reglamentaria del ejecutivo en la materia se limita a emitir normas para promover el derecho fundamental de las mujeres a participar en política libres de violencia y que permitan la correcta ejecución y cumplimiento de la ley estatutaria.

287.       Teniendo en cuenta que ningún otro interviniente manifestó algún cuestionamiento o comentario sobre la exigibilidad del requisito de estudio de impacto fiscal para esta iniciativa ni para alguna de sus disposiciones, la Corte reitera que el proyecto de ley de la referencia no debía ser objeto de análisis de impacto fiscal.

288.       Síntesis del análisis del trámite legislativo. La Corte encontró que el PLE objeto de estudio cumplió con todos los requisitos constitucionales previstos para el trámite cualificado de las leyes estatutarias, salvo por dos expresiones declaradas inconstitucionales. La primera, la expresión “personas de los sectores sociales LGBTQ+ y con orientaciones sexuales e identidades de género diversas y de las personas con discapacidad” contenida en el artículo 12, por desconocer el principio de consecutividad e identidad flexible. La segunda, la expresión “y sus consejos seccionales” contenida en los parágrafos 1 y 2 del artículo 13, por desconocer el principio de unidad de materia.

289.       De este modo, la Corte concluye el estudio de los requisitos formales del proyecto de ley estatutaria objeto de revisión y da paso al control material de su contenido.