SENTENCIA C-317 de 2024

290.       Para adelantar el estudio del contenido del Proyecto de Ley Estatutaria 006 de 2022 Senado —acumulado con los proyectos de ley 095 y 109 de 2022 Senado, 320 de 2022 Cámara—, “[p]or medio del cual se establecen medidas para prevenir, atender, rechazar y sancionar la violencia contra las mujeres en política y hacer efectivo su derecho a la participación en todos los niveles”, la Corte primero abordará dos asuntos cruciales para situar el debate de control constitucional integral de las disposiciones que hacen parte del cuerpo legislativo objeto de análisis.

291.       En primer lugar, la Corte se referirá a la conceptualización, alcance y estándares jurídicos aplicables al fenómeno de la violencia contra las mujeres en política (en adelante VCMP). En este primer apartado, se abordarán los antecedentes normativos y doctrinarios del concepto de violencia contra las mujeres en política, para posteriormente referirse al contenido específico de esta categoría. Acto seguido, se desarrollarán algunas consideraciones sobre los estándares jurídicos relevantes para enfrentar esta forma particular de violencia. Por último, se hará referencia a las características que este fenómeno reviste en Colombia a modo de diagnóstico general de la situación.

292.       En segundo lugar, la Corte encuadrará las tensiones entre la libertad de expresión y los mecanismos para enfrentar la VCMP. Para esos efectos, se plantearán las discusiones conforme a lo que señalaron varias intervenciones allegadas a la Corte. Acto seguido, se abordará el alcance y contenido normativo del derecho fundamental a la libertad de expresión en una sociedad democrática, con particular énfasis en los discursos que gozan de especial protección constitucional. Por último, se establecerán los parámetros constitucionales con base en los cuales debe estudiarse cualquier restricción al ejercicio del derecho a la libertad de expresión.

5.1.          Violencia política de género: concepto, alcance y estándares jurídicos para enfrentarla

293.       La violencia contra las mujeres es un asunto que desde hace varias décadas preocupa tanto al juez constitucional[353] como a otros estamentos del Estado[354]. Sin embargo, es fundamental reconocer que el fenómeno de la violencia contra las mujeres en la vida política y pública, aunque grave y preocupante, cuenta con pocos esfuerzos para enfrentarlo[355].

294.       El PLE que debe estudiar la Corte Constitucional en esta oportunidad es una manifestación del compromiso institucional y político con la creación de medidas que hagan posible la materialización de grandes promesas constitucionales en torno a los derechos de las mujeres que participan en la esfera pública nacional, y la superación de los rezagos señalados. No es un propósito nuevo, pues ya desde la Asamblea Nacional Constituyente se reconoció la necesidad de garantizar la superación de la discriminación que impide a las mujeres acceder en condiciones de igualdad a la esfera pública[356].

295.       Los artículos 2, 13, 40 y 43 de la Constitución Política, son especialmente relevantes a este propósito. Por ejemplo, todas las medidas encaminadas a enfrentar la violencia contra las mujeres en general, y en la vida pública y política en particular, son una manifestación de los fines esenciales del Estado contemplados en el artículo 2 de la Constitución Política. Particularmente, estas medidas buscan garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos y todas en las decisiones que les afectan, así como en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.

296.       El artículo 13 superior, por su parte, establece un mandato de igualdad tanto formal como material, conforme al cual el Estado no sólo tiene el deber de garantizar que los hombres y las mujeres gocen de la misma protección del ordenamiento jurídico, sino que también tiene la obligación de asegurar condiciones materiales para que las mujeres puedan ejercer libre y plenamente sus derechos fundamentales. El mandato del inciso segundo del artículo 13 comporta el deber de remover las barreras sociales y culturales que impiden la igualdad material entre hombres y mujeres, de modo que tiene “un carácter remedial, compensatorio, emancipatorio corrector y defensivo” frente a quienes, como las mujeres, encuentran obstáculos sustanciales para el ejercicio pleno de su ciudadanía en los ámbitos público y político[357].

297.       Asimismo, la Constitución establece el deber del Estado de eliminar todas las formas de discriminación que afectan el ejercicio de derechos fundamentales de las mujeres, incluido su derecho a la participación política. De este modo, el artículo 40 superior, además de reconocer el derecho de todas las personas a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, señala que las autoridades deberán garantizar la adecuada y efectiva participación de las mujeres en todos los niveles decisorios de la administración pública.

298.       Por su parte, el artículo 43 superior señala expresamente que “la mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación”. Al respecto, la Corte Constitucional ha enfatizado desde el inicio de su jurisprudencia que el mandato del artículo 43 reconoce una realidad de desigualdad profunda que afecta a las mujeres y que, por lo tanto, exige una acción del Estado que supere la noción liberal-positivista de neutralidad del derecho frente a la injusticia[358]. Como se indica en la Sentencia C-410 de 1994:

“proceder de manera neutral frente a la realidad social entrañaría el desconocimiento de los valores, principios y fines que la Constitución consagra, abandonar la búsqueda de una sociedad justa, respetuosa de la dignidad humana y vaciar de contenido las normas constitucionales que prohíben la discriminación de la mujer y que disponen su especial protección”[359].

299.       A partir de la lectura conjunta de estas disposiciones y el bloque de constitucionalidad en sentido estricto que incluye la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, mejor conocida como Convención de Belém do Pará, la Corte ha reconocido como derecho fundamental el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia[360].

300.       Para la Corte, dicho reconocimiento es una respuesta a la afectación grave que por largo tiempo han sufrido las mujeres y que, por lo general, se oculta “detrás del velo de la domesticidad o la privacidad del hogar”[361]. En particular, la Corte ha insistido en que reconocer el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias supone, entre otras cosas, que el Estado y la sociedad identifiquen y aborden “las causas de la discriminación, así como sus vínculos con otras formas de opresión sociales, culturales, económicas y políticas, con el fin de prevenir los hechos violentos y garantizar la atención integral de la mujer que los ha sufrido”[362].

301.       En el campo internacional, también la violencia contra las mujeres se ha abordado como un asunto de derechos humanos. Aunque este reconocimiento surge a partir de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) y la Convención para Eliminar todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, 1981), en la década de 1990 el asunto cobró vital importancia. Efectivamente, desde la pionera Recomendación General No. 19 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Comité CEDAW por sus siglas en inglés) de 1992, la violencia por razones de género se entendió como una manifestación particularmente intensa de la discriminación porque implica actos de violencia “dirigida contra la mujer porque es mujer o que la afecta en forma desproporcionada […] que infligen daño o sufrimiento de índole física, mental o sexual, las amenazas de esos actos, la coacción y otras formas de privación de la libertad”[363]. Se les considera actos discriminatorios porque tienen por efecto limitar, restringir o anular el ejercicio de derechos a las mujeres de forma injustificada.

302.       En la misma línea, dos instrumentos fundamentales del derecho internacional de los derechos humanos propusieron una primera codificación para avanzar en el propósito común de erradicar la violencia contra las mujeres. Por un lado, la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1993. Dicha Declaración señala que la lucha contra la violencia por razones de género es una condición indispensable para asegurar la plena vigencia de los derechos humanos y los propósitos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas y la CEDAW. Allí se define la violencia contra las mujeres como:

“todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada”[364].

303.       Por otro lado, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (en adelante, Convención Belém do Pará o la Convención), adoptada en Brasil en 1994. Esta Convención fue el primer tratado en establecer obligaciones específicas de debida diligencia estatal para eliminar la violencia contra las mujeres. La Convención presenta como innovación el reconocimiento a nivel interamericano del derecho humano de las mujeres a una vida libre de violencia en todos los ámbitos en los que se desarrolla su existencia (artículo 3). Además, el artículo 1 de la Convención define la violencia contra las mujeres como “cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”[365]. Finalmente, este tratado destaca que la violencia contra las mujeres por razones de género no ocurre solo en los espacios domésticos o privados, sino también en otros espacios como los comunitarios y aquellos controlados por el Estado (artículo 2).

304.       Ahora bien, las primeras aproximaciones normativas al asunto de la violencia contra las mujeres empujaron un proceso de reforma legal en todo el mundo, y en América Latina en particular[366]. Dichas reformas se enfocaron en la criminalización de conductas que en otros tiempos estaban normalizadas y se asumían como connaturales a la experiencia de vida de las mujeres. El ejemplo paradigmático es el asesinato de las mujeres a manos de sus cónyuges. Mientras que en el Código Penal colombiano de 1936 se contemplaba como atenuante al delito de homicidio el adulterio de la cónyuge, a partir de la Ley 1257 de 2008 —inspirada en Belém do Parᗠse incluyeron agravantes al delito de homicidio en el contexto de la pareja[367]. Luego, con la Ley 1761 de 2015, el ordenamiento colombiano se unió a la tendencia latinoamericana de tipificar de forma separada y específica el feminicidio, a través del artículo 104A del Código Penal[368].

305.       Estos avances normativos reconocieron que la violencia contra las mujeres, tradicionalmente considerada como un asunto “privado”, es en realidad un problema de derechos humanos, de dimensión pública, frente al cual el Estado tiene unos deberes concretos de prevención, protección y eliminación[369]. Aunque es cierto que la violencia contra las mujeres ocurre mayoritariamente en el ámbito doméstico[370], se avanzó en reconocer que ellas no están exentas de sufrirla en el espacio público. Un ejemplo es la particular hostilidad que enfrentan las mujeres cuando se proponen ocupar posiciones que históricamente han sido pensadas para hombres. Así lo reconoce la Convención Belém do Pará al señalar que las mujeres pueden ser víctimas de violencia en todos los ámbitos de la vida, tanto públicos como privados.

306.       A propósito de esta constatación, el movimiento de mujeres en Colombia, desde finales de la década de los noventa, se dedicó a estudiar el fenómeno de la violencia sociopolítica de género. La violencia sociopolítica es una categoría de análisis crucial en el ámbito colombiano, y ha sido empleada tanto por académicas como por el movimiento de derechos humanos para caracterizar:

“los hechos que configuran atentados contra la vida, la integridad física y la libertad personal producidos por abuso de autoridad de agentes del Estado, los originados en motivaciones políticas, los derivados de la discriminación hacia marginados sociales, o los causados por el conflicto armado interno”[371].

307.       Al incluir la variable de género, se reconoce que los desbalances de poder entre lo masculino y lo femenino tienen una incidencia directa tanto en las razones como en las formas que adquiere la violencia en un contexto social determinado. Así, por ejemplo, la Mesa de Trabajo “Mujer y Conflicto Armado” señaló desde principios del 2000 que la violencia sociopolítica afectaba a las mujeres, a las niñas y a las personas LGBT+ por distintas razones y a través de diferentes patrones de violencia, todos conectados por una cultura de la discriminación por razones de género fuertemente arraigada en la sociedad colombiana:

“[d]entro del contexto de la violencia sociopolítica colombiana, las mujeres y las niñas sufren los efectos directos e indirectos de la confrontación y, bajo estas circunstancias, han sido víctimas de violaciones a sus derechos humanos por razones diversas: por vivir en zonas de conflicto, por tener relaciones afectivas o familiares con algún actor armado, por ser líderes comunitarias, por trabajar a favor de las víctimas, porque son obligadas a albergar o a alimentar a los actores armados, o por otras razones relacionadas con su condición de mujeres. Sin embargo, por la vigencia de una cultura que discrimina y subordina a las mujeres y las niñas, los efectos de la confrontación armada sobre ellas han sido invisibilizados durante mucho tiempo. En el contexto de la violencia sociopolítica se usan, reproducen y profundizan las diversas discriminaciones y exclusiones sociales, especialmente la discriminación con base en la identidad de género”[372].

308.       En la misma línea, la Corte Constitucional ha reconocido el fenómeno de la violencia sociopolítica de género, especialmente en relación con el conflicto armado. En el Auto 092 de 2008, la Corte estudió los riesgos específicos que enfrentan las mujeres en el conflicto armado y resaltó aquellos derivados de su pertenencia a organizaciones sociales y comunitarias, o de sus labores de liderazgo y promoción de los derechos humanos en zonas afectadas por el conflicto[373]. Al respecto, la Corte señaló que, si bien tanto mujeres como hombres en posiciones de liderazgo se enfrentan cotidianamente a la violencia armada, hay un impacto diferenciado cuando esta es cometida contra las primeras.

309.       Asimismo, la Corte ha manifestado que las defensoras de derechos humanos suelen ser sometidas a “un tipo de violencia sociopolítica de género ejemplarizante, que emplea como herramienta la administración del miedo para generar terror sobre las mujeres e impedir que realicen actividades por las cuales las estigmatizan”[374]. En esa medida, la Corte, desde el 2013, ha reconocido una presunción de riesgo extraordinario en favor de las mujeres defensoras de derechos humanos. Conforme a esta presunción, en los eventos en que las mujeres “acudan a las autoridades para solicitar protección, la autoridad competente debe partir de que la solicitante, en efecto, se encuentra en riesgo extraordinario contra su vida, seguridad e integridad personal y tales riesgos se concretarían con actos de violencia de género”[375].

310.       En desarrollo de esta presunción, mediante el Auto 331 de 2019, la Corte reiteró que el Estado tiene la obligación de:

“(i) promover las actividades realizadas en defensa de los Derechos Humanos; (ii) prevenir de la violencia en su contra; (iii) proteger su vida, integridad y seguridad personal; (iv) investigar, sancionar y aplicar las penas y sanciones correspondientes en caso de que se vulneren sus derechos; y (v) atender de forma inmediata, integral y adecuada a las lideresas que son víctimas de la vulneración de sus derechos a la vida, integridad y seguridad personal, en virtud de su labor”[376].

311.        Más aún, la constatación y persistencia de estos riesgos llevó a que la Corte estableciera el deber de incorporar un enfoque de género transversal en las políticas de prevención y protección de defensoras y lideresas sociales, en el marco del estado de cosas inconstitucional por la violación masiva y sistemática de los derechos de esta población, declarada mediante la Sentencia SU-546 de 2023.

312.       Finalmente, la Corte también ha reconocido que las mujeres que participan en actividades políticas, las defensoras de derechos humanos, las parlamentarias, las mujeres LBT[377], las jóvenes, las periodistas, o aquellas pertenecientes a minorías étnicas son en general más vulnerables a la violencia en el espacio digital por participar en la esfera pública. En la Sentencia T-087 de 2023, la Corte reconoció que la violencia basada en género cometida a través de las tecnologías de la información y la comunicación constituye una agresión que las afecta de forma desproporcionada y que, incluso, puede incitar a otros tipos de violencia que afectan considerablemente a las mujeres que participan en el debate público[378]. Asimismo, la Corte emitió una serie de órdenes y exhortos a través de los cuales puso de presente la necesidad de que tanto en el marco de los Códigos de Ética de los partidos y movimientos políticos como de las leyes de la República se adopten medidas para enfrentar la violencia digital contra las mujeres que se desenvuelven en la esfera pública[379].

313.       Ahora bien, la discusión sobre la violencia basada en género le exige al ordenamiento jurídico tener en cuenta los contextos y las dinámicas socioculturales que promueven la violencia contra las mujeres[380]. En particular, convoca a una lectura profunda sobre la forma en la que las sociedades perciben el rol de las mujeres y establecen unas expectativas de conducta que se traducen en normas sociales en las que se naturaliza una idea de inferioridad y subordinación en contra de ellas[381]. La violencia y sus diferentes manifestaciones se entiende en este contexto como un mecanismo para aleccionar, aconductar, objetivizar, someter o castigar cualquier intento de las mujeres por subvertir esos roles.

314.       El concepto de violencia contra las mujeres en política o violencia política de género surge en medio de estas discusiones, como una categoría impulsada por movimientos feministas que reclaman garantías para el ejercicio de derechos políticos de las mujeres en el marco del reconocimiento del derecho humano a una vida libre de violencias. Este concepto alude a todas las formas de violencia física, psicológica, económica, simbólica y otras formas interrelacionadas de violencia a las que se enfrentan las mujeres cuando participan en la esfera pública[382].

315.       Como lo advierten trabajos académicos, la violencia política contra las mujeres se distingue de la violencia política o electoral general por los rasgos de género específicos que reviste[383]. Efectivamente, si bien las mujeres que participan en la vida pública, tanto en los sistemas electorales como en otros escenarios organizativos, pueden enfrentarse a contextos más amplios de violencia política, lo cierto es que la característica principal de la violencia política de género es que se fundamenta en la división entre los espacios público y privado que asigna unos roles y expectativas específicas a las mujeres[384].

316.       Según las académicas que estudian este fenómeno, la violencia contra las mujeres en política es un rasgo de esta división en la medida en que las tácticas para bloquear o eliminar la presencia de las mujeres de la esfera pública por lo general se valen de estereotipos que, por un lado, buscan recordarle a la mujer víctima su lugar limitado en la sociedad y, por otro, desestimulan la participación de otras mujeres por la probabilidad de enfrentarse a esas mismas violencias[385].

317.       La distinción con la violencia política común y con otras violencias pone de presente que existe una suerte de guion social sobre cómo atacar a una mujer cuando participa en asuntos públicos. Trabajos académicos ilustran que el elemento de género se hace evidente cuando la manera de atacar a las mujeres en política “es a través del uso de estereotipos de género, enfocándose en sus cuerpos y los roles tradicionales, principalmente como madres y esposas”[386]. Estas herramientas discursivas buscan negar o socavar la competencia de las mujeres para estar en el debate público y participar en sus discusiones[387].

318.       Algunas organizaciones sociales en Colombia se han ocupado de este fenómeno, especialmente al estudiar la violencia contra las mujeres en roles de liderazgo social o defensoras de derechos humanos. Al definir la violencia política contra este grupo de mujeres, organizaciones como Sisma Mujer[388] señalan que se trata de “aquella que se ejerce contra las lideresas y defensoras por: i. ser mujeres en una sociedad altamente discriminatoria y patriarcal, y ii. defender derechos humanos/llevar a cabo procesos de liderazgo, es decir, por lo que son y por lo que hacen”[389].

319.       Por su parte, la Misión de Observación Electoral (MOE)[390] describe de forma general la violencia contra las mujeres en la política como:

“un conjunto de agresiones dirigidas a las mujeres y/o a sus familiares, personas que tengan relación inmediata con las mujeres, basadas en género, con el objetivo de impedir, desestimular o dificultar el ejercicio de participación y/o de representación política, que se reflejan en sus liderazgos políticos, sociales y/o comunales”[391].

320.       Según la MOE, estas violencias incluyen “la tolerancia a diversas formas de violencia basadas en género que se ejercen bien sea en la esfera pública, o en la esfera privada” y se manifiesta “mediante acciones físicas, psicológicas, sexuales, simbólicas y económicas”[392].

321.       Estos conceptos apuntan a un elemento clave de la violencia contra las mujeres en el ámbito público: si bien esta es una violencia particular por los contextos en que ocurre y las personas a las que se dirige, lo cierto es que tiene un anclaje profundo en estructuras sociales que discriminan a las mujeres por lo que se asume deben y pueden hacer en entornos patriarcales[393]. En otras palabras, se trata de una perpetuación o continuum de violencia en el que a cada paso que las mujeres dan en el camino a su emancipación, se les recuerda mediante actos violatorios de su dignidad y de su integridad que la sociedad aún no parece reconocer su ciudadanía plena.

322.       En todo caso, el reconocimiento de este fenómeno no implica que las mujeres sean o deban ser indemnes a toda crítica. Por el contrario, la pretensión de fondo es sanear el debate público y promover su calidad a través de la erradicación de los discursos que, en vez de enfocarse en el fondo de la conducta de las mujeres en posiciones de poder, acuden a tácticas discriminatorias que legitiman y normalizan la exclusión estructural de las mujeres y los estereotipos de género. En suma, atender la violencia contra las mujeres en política no sólo estimula una participación más nutrida de las mujeres en la vida pública y política, sino que también fortalece la democracia en su conjunto y exige de todos sus actores más rigor en el debate público.

323.       Ahora bien, desde el punto de vista normativo, la conciencia sobre la violencia contra las mujeres en política ha llevado al desarrollo de varias iniciativas de política pública y legislativas, tanto en el marco de espacios regionales como en las legislaciones domésticas latinoamericanas[394]. En esta sección se presentan las más sobresalientes en nuestra región con el propósito de orientar la discusión constitucional y ofrecer algunos elementos interpretativos desde el derecho internacional y el derecho comparado.

324.       El primer escenario en el que se discutió ampliamente la problemática de la violencia política de género fue en la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe[395]. La Conferencia ha desarrollado una Agenda Regional de Género desde 1977 mediante una serie de planes, programas, consensos, estrategias y compromisos que buscan afianzar la igualdad de género en América Latina. En materia de violencia política de género, son particularmente relevantes los consensos de Quito (2007), Brasilia (2010) y Santo Domingo (2014).

325.       En el Consenso de Quito, la X Conferencia Regional destacó la importancia de que los Estados adopten “medidas legislativas y reformas institucionales para prevenir, sancionar y erradicar el acoso político contra las mujeres que acceden a puestos de decisión por vía electoral o por designación”[396]. Por su parte, el Consenso de Brasilia impulsó a los Estados a:

“crear mecanismos de apoyo a la participación pública y política de las mujeres jóvenes, sin discriminación de raza, etnia y orientación sexual, en espacios de toma de decisiones […] propiciando condiciones para la prevención de la estigmatización generacional de sus formas propias de organización y expresión”[397].

326.       En esa misma línea, el Consenso de Brasilia señaló una serie de medidas en el artículo 4 dirigidas a prevenir, sancionar, proteger y atender todas las formas de violencia contra las mujeres, incluida la violencia en el ámbito público y político[398]. Finalmente, el Consenso de Santo Domingo reafirmó la necesidad de enfrentar el acoso y la violencia política contra las mujeres a través de medidas de prevención y sanción, con especial atención a los “contenidos sexistas, estereotipados, discriminatorios y racistas” en medios de comunicación y digitales[399].

327.       Estos consensos fueron decantados en la Estrategia de Montevideo para la Implementación de la Agenda Regional de Género en el Marco del Desarrollo Sostenible hacia 2030. La Estrategia, de 2016, abarca un cúmulo de medidas que buscan asegurar la plena igualdad entre hombres y mujeres para 2030. Dentro de las medidas, destaca el compromiso por reafirmar el derecho de todas las mujeres a una vida libre de violencias y discriminación en distintos ámbitos, incluido el público y político, a través de una conjunción de medidas que ataquen los nudos estructurales que fomentan la desigualdad de las mujeres y las restricciones a su participación en asuntos públicos y políticos[400]. Estas medidas buscan fortalecer la participación de las mujeres, no sólo en la vida electoral, sino en el debate público, particularmente a través del fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil[401].

328.       En el ámbito interamericano, la Organización de Estados Americanos y el Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará (MESECVI) adoptaron en 2015 la Declaración sobre la Violencia y el Acoso Políticos contra las mujeres[402], y en 2017 la Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política (en adelante la Ley Modelo)[403].

329.       La Ley Modelo parte de una interpretación conjunta de la Convención Belém do Pará, CEDAW y la Recomendación General No. 23 del Comité CEDAW, en el marco de las cuales el concepto de “vida pública y política” es central[404]. De este modo, la Ley Modelo busca promover legislaciones domésticas en el ámbito de la vida pública y política que comprende, por un lado, “todos los aspectos de la administración pública y la formulación y ejecución de la política en los niveles internacional, nacional, regional y local”, y por otro, “aspectos de la sociedad civil y las organizaciones, como los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones profesionales o industriales, las organizaciones femeninas, las organizaciones comunitarias”[405], entre otras.

330.       La Ley modelo define la violencia contra las mujeres en política como:

“cualquier acción, conducta u omisión, realizada de forma directa o a través de terceros que, basada en su género, cause daño o sufrimiento a una o a varias mujeres, y que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos políticos. La violencia contra las mujeres en la vida política puede incluir, entre otras, violencia física, sexual, psicológica, moral, económica o simbólica”[406].

331.       La Ley Modelo señala que la violencia contra las mujeres en la vida política y pública pude ocurrir tanto en la familia o espacios domésticos, como en cualquier ámbito público, lo que incluye, por ejemplo, las redes sociales. Además, la Ley Modelo señala que la violencia contra las mujeres en política puede tener diferentes manifestaciones, que van desde las más graves como el feminicidio, hasta la imposición de estereotipos de género en relación con actividades y tareas ajenas a las funciones y atribuciones del cargo o posición que ostentan[407].

332.       En cuanto a las formas de enfrentar la violencia contra las mujeres en política, la Ley Modelo propone una serie de medidas integrales que van más allá de la mirada punitiva y, en cambio, apuntan a la articulación integral e interinstitucional para prevenir y proteger a las mujeres de la violencia de género en política. Estas medidas se asignan a una serie de órganos genéricos que hacen parte de la institucionalidad de los Estados, tal como se explica en el siguiente cuadro:

333.       Una de las fuentes pioneras que inspiró la Ley Modelo Interamericana es la Ley No. 243 de 2012 del Estado Plurinacional de Bolivia, también conocida como Ley contra el Acoso y Violencia Política hacia las Mujeres. La finalidad de este marco normativo es garantizar el ejercicio de derechos políticos a las mujeres, especialmente aquellas que son “candidatas, electas, designadas o en el ejercicio de funciones político-públicas”, así como eliminar las manifestaciones individuales o colectivas de acoso y violencia política contra las mujeres. Al igual que la Ley Modelo y los Consensos de Conferencia Regional de la CEPAL, las medidas de la ley boliviana se dirigen a combinar estrategias de prevención, atención y sanción para enfrentar la violencia política contra las mujeres[408].

334.       Aunque en América Latina existen pocas leyes que de forma específica se refieran a la violencia en política contra las mujeres, otros marcos normativos generales sobre la prevención y eliminación de la violencia por razones de género incluyen mandatos de protección hacia las mujeres que participan en la vida pública y política. Este es el caso de la Ley No. 27.533 de 2019 en Argentina, la Ley para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres de 2018 en Ecuador, las reformas adoptadas en 2020 a la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en México, la Ley No. 82 que tipifica el feminicidio y la violencia contra las mujeres de 2013 en Panamá, la Ley No. 5.777 de Protección Integral a las Mujeres contra toda forma de violencia de Paraguay, y la Ley No. 19.580 de 2018 sobre violencia hacia las mujeres basada en género en Uruguay[409].

335.       En la misma línea, varios países han adoptado protocolos contra la violencia política de género, que en términos generales buscan materializar mandatos establecidos en leyes existentes, pero en la situación concreta de las mujeres que participan en los espacios políticos y públicos. Este es el caso del Protocolo de México para atender la violencia política de género adoptado en 2016 por iniciativa del Tribunal Electoral del Poder Judicial junto con otras instituciones del Estado, que tiene el propósito de asegurar la coordinación interinstitucional para hacer frente a la violencia política de género. Otros ejemplos relevantes en la misma línea son los protocolos adoptados a nivel parlamentario para proteger a las mujeres víctimas de violencia política y transformar la cultura de discriminación en escenarios legislativos, particularmente en Argentina (2018), Chile (2019), El Salvador (2012) y México (2019)[410].

336.       En Colombia, resulta particularmente destacable el esfuerzo adelantado por el Consejo Nacional Electoral, que mediante la Resolución No. 8947 de 2021 adoptó el protocolo para promover una mayor participación política de las mujeres, y en particular para prevenir y atender casos de violencia contra las mujeres en política. Dentro de los varios propósitos del protocolo se encuentra el de “visibilizar la violencia política contra las mujeres, con el fin de prevenirla y erradicarla de los procesos de participación a cargos de elección popular y de representatividad de los partidos y movimientos políticos, entre otros”[411].

337.       Aunque todas estas medidas son importantes, tanto el MESECVI de la OEA como ONU Mujeres subrayan la necesidad de que se adopten medidas legislativas comprensivas que aborden desde distintos ángulos la violencia política de género[412]. En particular, se debe asegurar que las medidas de prevención, atención, protección y sanción de este fenómeno cubran de forma amplia a todas las mujeres que participan en el espacio público y político, y no sólo a quienes lo hacen en la política electoral o son funcionarias de alto nivel en el Estado[413]. Asimismo, las recomendaciones de los organismos internacionales apuntan a la necesidad de coordinar acciones entre múltiples estamentos del Estado, de modo que no sea sólo una o algunas instituciones las llamadas a responder en casos de violencia política de género[414].

338.       Los mecanismos diseñados a nivel regional y doméstico en América Latina ilustran que son muchos los desafíos que enfrenta el Estado a la hora de erradicar la violencia política de género. Sin embargo, la experiencia comparada y regional arroja conclusiones relevantes para valorar iniciativas legislativas y de política pública que pretendan crear mecanismos para enfrentar este fenómeno. En particular, las medidas deben ir más allá de los enfoques puramente punitivos y propender por un abordaje integral de la VCMP.

339.       Este abordaje integral implica, además de las medidas sancionatorias: (i) mecanismos de atención, protección y reparación a las víctimas; (ii) mecanismos de sensibilización, educación y promoción de los derechos políticos de las mujeres, que permitan transformar los discursos discriminatorios que circulan en la sociedad y que limitan la participación de las mujeres; (iii) mecanismos de monitoreo y seguimiento a la implementación de las políticas, que incluyen medidas estadísticas que aseguren la existencia de datos sólidos para abordar de forma integral el fenómeno de la VCMP.

340.       En ese sentido, es posible afirmar que los estándares en la materia sugieren que más que medidas exclusivamente punitivas, es necesario adoptar políticas integrales que hagan énfasis en la comprensión social del fenómeno y en su prevención.

341.       La VCMP es una expresión de la discriminación sistémica e histórica que, por razones de género, afecta de manera desproporcionada a las mujeres en toda su diversidad. La doctrina en esta materia señala que la VCMP perjudica las democracias “y obstaculiza el avance hacia la igualdad sustantiva”[415]. Estas violencias se manifiestan cotidianamente de múltiples formas y tienen un impacto sustancial “en el ejercicio de la ciudadanía política de las mujeres”[416]. Dichas manifestaciones, por su parte, buscan reproducir y profundizar las relaciones desiguales de poder que a lo largo del tiempo han permitido la subordinación y exclusión de las mujeres de los espacios políticos y públicos.

342.       Dada su naturaleza estructural, la invisibilización y el subregistro son características que constantemente acompañan las violencias basadas en el género. La violencia política contra las mujeres no escapa de estas dinámicas[417]. El subregistro es particularmente problemático a la hora de evaluar el impacto social de fenómenos como la violencia política de género. Así, por ejemplo, en el marco del estado de cosas inconstitucional por el desplazamiento forzado, la Corte Constitucional reconoció que el subregistro es un problema que afecta la posibilidad de que el Estado cuente con datos confiables que a la vez permitan diseñar e implementar políticas de prevención, atención y reparación integral dirigidas a las mujeres víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado[418].

343.       La ausencia de denuncia por parte de las víctimas es la principal razón que impide la consolidación de estadísticas robustas de alcance nacional que den cuenta del fenómeno de la VCMP. Al respecto, ONU Mujeres señala que existen dos grandes obstáculos para la recolección de datos sobre la VCMP. Por un lado, la inexistencia o deficiencia de los marcos legales existentes puede dificultar la caracterización de la violencia de género en política como un fenómeno autónomo que requiere un análisis separado de otras situaciones de violencia. Por otro lado, la naturalización de esta problemática habla de una institucionalización de la discriminación contra las mujeres, profundamente arraigada en la cultura política del Estado[419].

344.       En Colombia no existen cifras oficiales que den cuenta del problema de la violencia contra las mujeres en política a escala nacional. Sin embargo, varias organizaciones de la sociedad civil y organizaciones internacionales vienen recopilando esta información desde hace algunos años. En términos generales, tanto institucionalmente como en las organizaciones sociales, se reconocen como manifestaciones de VCMP las siguientes: violencia física, violencia psicológica, violencia económica, violencia simbólica y violencia sexual[420]. Algunas caracterizaciones separan la violencia digital de la violencia simbólica[421]. A partir de esta caracterización, se presentan algunas cifras de VCMP.

345.       Según el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD), entre 2012 y 2015, de las 166 mujeres electas en ese periodo a cargos públicos, 63 % “manifestó haber sido víctima de algún tipo de violencia en el ejercicio de sus derechos políticos”[422]. Posteriormente, en 2019, el NIMD hizo un estudio cuantitativo mediante encuestas a 148 mujeres congresistas, diputadas, concejalas, mujeres ediles, gobernadoras y alcaldesas. De ellas, al menos dos mujeres afirmaron retirarse de su actividad política por amenazas e intimidaciones. Además, al preguntárseles si emprenderían campañas de reelección para el período 2019-2023, 30,1 % señalaron que no lo harían. De estas, 22 % señaló que se retiraba del ejercicio político por tener malas experiencias en dicho ámbito, y 4,9 % por haberse sentido vulneradas en el ejercicio de su cargo.

346.       Según la Misión de Observación Electoral (MOE), en 2020 hubo un total de 103 actos de violencia contra mujeres en posiciones de liderazgo político, social y comunal[423]. Por su parte, en 2021, hubo 114 eventos de violencia contra estas mujeres, es decir, 10,7 % más que en el año anterior[424]. De esos 114 casos, 34 fueron de violencia letal[425]. Dentro de las mujeres que ejercen este tipo de liderazgos, 63 correspondieron a líderes sociales, de modo que fue esta población la más afectada por la violencia política de género. Las líderes sociales en el ámbito del movimiento de víctimas y el movimiento indígena fueron las más afectadas, con 17 y 15 victimizaciones, respectivamente. Los departamentos del país con mayores índices de VCMP contra líderes sociales en 2021 fueron La Guajira, el Valle del Cauca y el Cauca[426].

347.       En cuanto a las mujeres que participan en política electoral, el informe de la MOE de 2021 reseñó 5 casos de violencia simbólica y psicológica que se manifestaron en actos de divulgación de imágenes o mensajes para deslegitimar su capacidad de ejercer el cargo, a partir de estereotipos de género. También se encontraron expresiones orientadas a deslegitimar su ejercicio del cargo a partir de estereotipos de género, así como presiones o amenazas a partir de la vida privada de las mujeres para mermar su capacidad de ejercer los cargos de los que eran titulares[427]. El informe de 2022 de la misma organización señaló que en ese año electoral de las 90 agresiones reportadas, 55 correspondieron a mujeres candidatas, electas, excandidatas, funcionarias de la rama judicial y mujeres en altos cargos de decisión en el Estado. La mayoría de las agresiones se manifestaron en amenazas y en otras formas de VCMP[428].

348.       En 2023, el Observatorio de Violencia contra las Mujeres en Política documentó 34 casos de VCMP en el contexto electoral de los cuales tuvieron conocimiento a través de medios de comunicación, redes sociales y fuentes directas en las campañas. Según la investigación, 44,1 % de las mujeres identificadas como víctimas eran aspirantes a una alcaldía, 32,4 % a una gobernación y 20,6 % eran candidatas un concejo o asamblea departamental[429]. De estos casos, el 88,2 % fueron víctimas de violencia psicológica, 17,6 % de violencia física, 11,8 % de violencia simbólica, 11,8 % de violencia digital y 2,9 % de violencia sexual[430].

349.       Dado el aumento de la violencia en el contexto electoral, la Defensoría del Pueblo lanzó ese mismo año la Alerta Temprana No. 30 “en la que se hace un llamado a las entidades públicas sobre los elementos diferenciales que enfrentan las mujeres en el contexto electoral y las recomendaciones específicas para garantizar su derecho a la participación”[431].

350.       En relación con las defensoras de derechos humanos, la Corporación Sisma Mujer documentó 452 casos a partir de la contrastación entre información de la Defensoría del Pueblo y de la base de datos del CINEP, entre julio de 2016 y julio de 2019. En dicho contexto, Sisma Mujer identificó 280 casos de amenazas, 69 de asesinato y feminicidio, y 36 casos de violencia sexual[432]. Según la organización, la prevalencia de estas conductas da cuenta de patrones de violencia sociopolítica contra las mujeres en posiciones de liderazgo, en la medida en que el factor común en todos estos actos son las marcas de género con base en las cuales se busca “generar terror, miedo y/o intimidación directa hacia las mujeres”[433]. Estas marcas de género se refieren al uso de lenguaje sexista, a amenazas dirigidas a personas bajo el cuidado de las defensoras o recordando sus roles subordinados en la sociedad a través de afirmaciones como “ustedes nacieron para el maltrato y trabajar en la casa” o “por eso es que las violamos y no aprenden”. Para Sisma Mujer, estas violencias tienen una relación directa con el recrudecimiento del conflicto armado[434].

351.       Delineado el apartado conceptual, los mecanismos para enfrentar la VCMP y sus alcances en Colombia, en lo que sigue, la Corte desarrollará algunas consideraciones sobre los debates que proponen las medidas para erradicar este fenómeno en materia de libertad de expresión.

5.2.          Libertad de expresión y violencia contra las mujeres en política

352.       Como se anunció antes, el segundo tema transversal al análisis del articulado del PLE es el referido a la libertad de expresión y sus posibles tensiones con algunas de las disposiciones que son objeto de examen en esta providencia. En efecto, y como se mostrará en detalle cuando se presente el análisis del contenido material de cada artículo, varios de los intervinientes en este trámite cuestionaron la constitucionalidad de algunas disposiciones del PLE porque, en su criterio, restringen injustificadamente el derecho a la libertad de expresión en su componente de protección de los discursos relacionados con asuntos de interés público.

353.       Esta tensión entre la libertad de expresión y la protección contra las manifestaciones de violencia hacia las mujeres en política se puso en evidencia también durante los debates del proyecto en el Congreso. En este sentido, la senadora Valencia Laserna señaló que “[…] uno tampoco quiere generar un escenario donde a las mujeres nadie nos puede decir nada porque es violencia política, pero tampoco puede ser que le digan lo que quieran porque es libertad de expresión”[435]. Por su parte, la representante Juvinao Clavijo, durante el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, precisó que el PLE no pretende acabar con la crítica política hacia las mujeres o con el escrutinio que los ciudadanos les hacen como servidoras públicas, sino evidenciar una violencia específica que perpetúa y legitima patrones de subordinación de la mujer frente al hombre[436].

354.       Como ya se mencionó arriba, en línea con estas intervenciones, la Corte reconoce la necesidad e importancia de la crítica y el escrutinio frente a quienes ejercen o pretenden ejercer la función pública[437], y la relevancia de la libertad de expresión para la consolidación de la democracia. Sin embargo, al mismo tiempo este Tribunal admite que ciertas conductas pueden traspasar la frontera de la libertad de expresión cuando se dirigen contra las mujeres por el hecho de serlo, y con el objetivo de restringir o impedir el ejercicio de sus derechos políticos[438].

355.       A continuación, entonces, vale la pena recordar lo que ha señalado la Corte en materia del derecho a la libertad de expresión, que consagra la Constitución en el artículo 20, enfatizando en su alcance, los límites y las herramientas para determinar si una restricción a este derecho es razonable y proporcionada.

356.       La libertad de expresión es el cimiento de una sociedad democrática. No hay verdadera democracia allí donde no hay una opinión pública libre, el flujo de ideas e información se supedita al capricho de los poderes o a la decisión de los gobiernos de turno.

357.       Esta interdependencia entre libertad de expresión y democracia ha sido reconocida de manera reiterada por la Corte, en armonía con los estándares interamericano y universal de derechos humanos, en los que la libertad de expresión y de opinión son consideradas como “piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas” o, en palabras de la CIDH, “requisito indispensable para la existencia misma de una sociedad democrática”.

358.       En este sentido, ya la Corte en Sentencia C-650 de 2003[443] se refirió de manera amplia a las funciones que cumple la libertad de expresión en una democracia, y en esa oportunidad destacó las siguientes: (i) permite la búsqueda de la verdad y el desarrollo del conocimiento; (ii) posibilita el principio de autogobierno; (iii) promueve la autonomía personal; (iv) previene abusos de poder; (v) “promueve la confrontación pacífica de las decisiones estatales o sociales que no se compartan”[444] y, en esa medida, contribuye a la resolución pacífica de los conflictos a partir del debate público y no de la violencia.

359.       También la jurisprudencia constitucional, a partir de lo dispuesto en el artículo 20 superior, le asigna a la libertad de expresión una doble dimensión: individual y colectiva. Según la dimensión individual, cada persona puede difundir libremente y por cualquier medio sus pensamientos, ideas y opiniones. Por otro lado, la dimensión colectiva implica el derecho de la sociedad a recibir libremente esas ideas, informaciones y opiniones, y a conocer el pensamiento de los demás. En esa medida, y como lo estableció la Corte IDH, “cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a ‘recibir’ informaciones e ideas”. Esto explica que, para la Corte Constitucional, ambas dimensiones de la libertad de expresión sean interdependientes y deban protegerse de manera simultánea.

360.       De lo anterior se desprende también la idea de la libertad de expresión como un derecho fundamental del que se derivan dos componentes esenciales, ambos consagrados en el artículo 20 de la Constitución: (i) la libertad de expresión en sentido estricto, o libertad de opinión; y (ii) la libertad de información. La primera “abarca todos los enunciados que pretenden difundir ideas, pensamientos, opiniones, entre otros; mientras que la segunda se refiere a la capacidad y la posibilidad de transmitir noticias sobre, o dar a conocer, sucesos determinados”. En esta medida, la libertad de expresión en sentido estricto tendrá unos límites de protección más amplios que la libertad de información, pues esta última, con su pretensión de dar a conocer sucesos verificables, está sometida, al menos en principio, a las cargas de veracidad e imparcialidad.

361.       Ahora bien, tanto la dimensión individual y colectiva, como el sentido estricto y genérico de la libertad de expresión están reconocidos y protegidos por el artículo 20 de la Constitución y por los instrumentos internacionales vinculantes para el Estado colombiano: el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

362.       De esta caracterización del valor de la libertad de expresión en una sociedad democrática se deriva con claridad la razón por la cual este derecho ostenta una protección constitucional reforzada y preferente. En efecto, desde muy temprano la Corte Constitucional sostuvo que la libertad de expresión conlleva un riesgo social ínsito a los sistemas democráticos[452] y que el riesgo derivado de los eventuales daños generados por la expresión es más tolerable que el riesgo de restringir de manera general dicha libertad[453]. En este sentido, para la Corte, “la expresión —con los riesgos que conlleva— goza de un margen de inmunidad ante las limitaciones estatales mayor que el de otras conductas no expresivas que podrían estar cobijadas por otras libertades”[454].

363.       Dentro de ese ámbito de protección reforzada de la libertad de expresión, existen además unos discursos especialmente protegidos. En la Sentencia T-452 de 2022 se expuso un listado no taxativo de estos discursos, de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia constitucional. En este listado se incluyeron:

“el discurso político y sobre asuntos de interés público; el discurso sobre funcionarios públicos o candidatos a ocupar cargos públicos; el que constituye en sí mismo el ejercicio de otros derechos fundamentales, como el que se vierte en la creación y expresión artísticas, el discurso religioso, la correspondencia, la manifestación pacífica, entre otros; las reivindicaciones de la identidad sexual diversa o la defensa de la equidad de género y la erradicación de la violencia basada en género, así como aquellos que configuran elementos fundantes de la identidad de las personas”[455] (resaltado por fuera del texto).

364.       Con respecto a los discursos políticos o sobre temas de interés público, de especial relevancia para el PLE objeto de análisis, la Corte entiende que estos se refieren no solamente a los discursos de contenido electoral, sino a todas las expresiones que tienen incidencia relevante para el desarrollo de la opinión pública sobre “los asuntos que contribuyan a la vida de la Nación”, y ello incluye, por supuesto, las críticas al Estado y a los funcionarios públicos_.

365.       Para la Corte, toda restricción a este discurso resulta sospechosa desde lo constitucional, por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque estos discursos son la manifestación más clara del vínculo entre democracia y libertad de expresión, y realizan todas las finalidades por las cuales dicha libertad ostenta una protección preferente. En segundo lugar, porque estos discursos suelen ser los más amenazados en tanto quienes detentan mayor poder en la sociedad y se ven afectados con estas expresiones pueden verse tentados a movilizar su poder para censurar esas manifestaciones y reprimir a sus autores.

366.       Esta Corporación considera, además, que de conformidad con los estándares internacionales acogidos por la jurisprudencia constitucional, los funcionarios públicos están más expuestos al escrutinio de la sociedad, “pues cuando una persona decide voluntariamente convertirse en un personaje público […] tiene el deber de soportar mayores críticas a su quehacer diario, por razón de la trascendencia social de su oficio”[461]. Lo anterior se traduce en el reconocimiento, por parte de este Tribunal, de un margen de protección particularmente amplio para la expresión crítica al poder[462].

367.       La protección reforzada y preferente de la libertad de expresión no puede interpretarse, sin embargo, como ausencia de límites. La Corte reconoce que la libertad de expresión no es un derecho absoluto, y que su protección prevalente cesa cuando el otro derecho o principio constitucional en pugna tiene un mayor peso en el caso concreto. En efecto, una sociedad democrática se sustenta también en la tolerancia y el respeto a la dignidad humana, y por eso la libertad de expresión excede sus límites —y, con ello, pierde su protección— cuando lo que se comunica puede catalogarse como discurso prohibido.

368.       Para la Corte Constitucional existen cinco discursos prohibidos, debido a su potencial lesivo para los derechos humanos:

“(i) la propaganda a favor de la guerra; (ii) la incitación al terrorismo; (iii) la apología del odio nacional, racial, religioso o de otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad, la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo (modo de expresión que cobija las categorías conocidas comúnmente como discurso del odio, discurso discriminatorio, apología del delito y apología de la violencia); (iv) la pornografía infantil; y (v) la incitación directa y pública a cometer genocidio”.

369.       Al tratarse de categorías excepcionales, estas deben interpretarse de manera muy restrictiva, para reducir el riesgo de que se incluyan bajo el alcance de la prohibición ciertas formas de expresión que sí merecen legítimamente la protección constitucional.

370.       Ahora bien, los límites a la libertad de expresión no se superan únicamente en los casos que pueden reconducirse a alguno de estos cinco discursos. También los límites se exceden cuando se hace un ejercicio abusivo de este derecho porque, en los términos del artículo 13.2 de la CADH, se atente contra “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”. En definitiva, no se trata de una “libertad absoluta, arrogante e irresponsable y sin deberes frente a los derechos con los que se vincula, colinda o entra en fricción”.

371.       Para evaluar si las restricciones a la libertad de expresión resultan razonables y, en esa medida, están abarcadas por la libertad de configuración del legislador, la Corte ha hecho uso del juicio de proporcionalidad. En cuanto a la intensidad del juicio, esta Corporación ha señalado que en los supuestos en los que se evalúan limitaciones al derecho a la libertad de expresión, reconocido como un derecho preferente, debe aplicarse un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta, “pues no sólo se enfrenta el juez constitucional a una limitación de derecho fundamental, sino a una limitación de un derecho fundamental especialmente valioso para el sistema constitucional en sí mismo”[468].

372.       En este test estricto de proporcionalidad, la Corte debe analizar si la medida:

“(a) persigue una finalidad constitucional imperiosa[469]; (b) es idónea –efectivamente conducente[470]–, esto es, adecuada para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue[471]; (c) es necesaria, ‘esto es, si no puede ser reemplazad[a] por otr[a]s menos lesiv[a]s para los derechos de los sujetos pasivos de la norma’[472]; por tanto, debe ser la más benigna con los derechos intervenidos entre todas aquellas otras medidas que revistan igual idoneidad[473], y (d) es ponderada o proporcional en sentido estricto, ‘si los beneficios de adoptar la medida exceden […] las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales’”[474].

373.       Al contrastar estas exigencias del test utilizado por la Corte Constitucional se comprueba que coinciden en gran parte con las del test tripartito empleado por la Corte IDH[475] en sus dos últimos pasos de análisis.

374.       En efecto, el test tripartito de la Corte IDH señala que las restricciones o responsabilidades ulteriores por el ejercicio de la libertad de expresión deben satisfacer los siguientes requisitos: (i) estar fijadas de manera previa por la ley y tener una tipificación clara y precisa[476]; (ii) responder a un fin permitido y legítimo, de conformidad con el artículo 13.2 de la CADH; (iii) deben ser necesarias en una sociedad democrática, esto es, deben satisfacer los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. La Corte IDH señala que en este último punto del test “se considera si la restricción resulta estrictamente proporcional, de tal forma que el sacrificio inherente a aquella no resulte exagerado o desmedido frente a las ventajas que se obtienen mediante tal limitación”[477].

375.       En síntesis, la libertad de expresión, como cimiento de una sociedad democrática, goza de una protección constitucional reforzada y preferente. Dentro de este ámbito de protección existen, además, unos discursos especialmente protegidos, entre los cuales destacan el discurso político y sobre asuntos de interés público, y el discurso sobre funcionarios públicos o candidatos a ocupar cargos públicos. Ahora bien, la libertad de expresión no es absoluta y encuentra como límite principal los llamados discursos prohibidos, esto es, la propaganda a favor de la guerra; la incitación al terrorismo; la apología del odio nacional, racial, religioso o de otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad, la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo; la pornografía infantil y la incitación directa y pública a cometer genocidio.

376.       Al trasladar estas reflexiones al análisis que ocupa a la Corte, cabe afirmar que, si bien la libertad de expresión goza de una protección constitucional especial, esa protección cede frente a expresiones que conllevan a violentar a las mujeres por el hecho de serlo y/o a perpetuar estereotipos de género con sesgos de inferioridad que tengan como propósito limitar o excluir la participación de las mujeres —por el hecho de ser mujeres— en la política o en la vida pública. Dichas expresiones harían parte de los discursos prohibidos que superan los límites de protección de la libertad de expresión.

377.       Una vez expuestas las consideraciones generales sobre el alcance, relevancia y contenido normativo del derecho fundamental a la libertad de expresión, y los parámetros constitucionales con base en los cuales debe estudiarse cualquier restricción al ejercicio de este derecho, la Corte pasa a abordar el análisis material de constitucionalidad de los artículos que integran el PLE.

5.3.          Análisis de constitucionalidad de los artículos que integran el Proyecto de Ley Estatutaria bajo control

378.       Con el fin de analizar la constitucionalidad de cada uno de los artículos que integran el PLE, la Corte los agrupará según el tema que regulan. Luego, esta Corporación explicará, de manera breve, el contenido de cada uno de ellos y, finalmente, adelantará el control de constitucionalidad correspondiente. Los grupos de artículos son los siguientes: (i) alcance, definiciones y derechos reconocidos; (ii) ámbito de aplicación, interpretación y vigencia; (iii) obligaciones y deberes a cargo de entidades y particulares; (iv) régimen de responsabilidad, sanciones y garantías para las mujeres.

379.       Este primer bloque temático se inserta en lo que la Corte considera como la parte general del cuerpo normativo. Se trata de un grupo de artículos en los que se presenta el alcance de la iniciativa legislativa, ciertos conceptos y definiciones relevantes, la dimensión y manifestaciones de la problemática, las particularidades del fenómeno de violencia que se busca solucionar y su relación con el goce efectivo de los derechos de las mujeres. El análisis de este primer bloque se divide en tres apartados. En el apartado A se examinan las disposiciones relacionadas con el objeto del PLE y el alcance del derecho de las mujeres a una vida libre de violencias en el ejercicio de sus derechos políticos. En el apartado B la Corte aborda el estudio de las disposiciones que contienen definiciones, conceptos relevantes y las manifestaciones más comunes de la VCMP.

380.       Las disposiciones que integran este primer bloque de análisis delimitan el alcance del PLE y establecen los propósitos que persigue este cuerpo normativo. Ambos artículos ilustran por qué era necesario tramitar este conjunto de medidas a través del procedimiento legislativo cualificado de ley estatutaria.

381.       El artículo 1 señala que el objeto del PLE es establecer una serie de medidas integrales para prevenir, atender, hacer seguimiento y sancionar actos constitutivos de violencia contra las mujeres en política. Dichas medidas están encaminadas a garantizar el ejercicio pleno y en condiciones paritarias de los derechos políticos de las mujeres, de manera que puedan participar en la vida pública y política sin condicionamientos asociados a la discriminación por razones de género. Para dotar de contenido el concepto de “vida pública y política”, el artículo ejemplifica algunos espacios en los que las mujeres ejercen sus derechos políticos: “los procesos de elección, participación ciudadana y representación democrática, democracia interna de las organizaciones políticas y en el ejercicio de la función pública, especialmente tratándose de los cargos de elección popular y los ejercidos en los niveles decisorios de las diferentes ramas del poder público y demás órganos del Estado”. Finalmente, el artículo destaca que la norma deberá aplicarse en todos los niveles del Estado, que corresponde tanto a la descentralización territorial (nacional, departamental y municipal), como a espacios propios de los movimientos sociales (comunitarios) y de la organización interna de las entidades territoriales según su naturaleza (distritos y locales).

382.       Por su parte, el artículo 7 se refiere al derecho fundamental de las mujeres a una vida libre de violencias, especialmente en el marco de la participación en la vida pública y política. El contenido de este derecho, según el artículo objeto de análisis, comprende tres elementos: (i) el derecho a la no discriminación por razones de sexo o género; (ii) el derecho a la libertad de expresión, de reunión y de asociación; (iii) el derecho a vivir libre de patrones, estereotipos y prácticas políticas, sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación. Para dar alcance a la noción de “estereotipos”, el inciso final de la norma señala que estos pueden afectar el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres cuando generan desventajas o restringen la participación, la libre expresión, el cumplimiento de la carga de trabajo, vulneran su intimidad y privacidad, o lesionan de forma injustificada la imagen pública.

383.       Intervenciones. Ninguna de las intervenciones propuso argumentos que cuestionen la constitucionalidad de las disposiciones objeto de análisis. En cambio, frente al artículo 1, Sisma Mujer, el Observatorio de Violencia contra las Mujeres en Política, la Universidad del Rosario, la Red Nacional de Mujeres, el Ministerio de la Igualdad, la senadora Angélica Lozano y la procuradora general de la Nación destacaron que el objeto del proyecto contribuye a materializar compromisos constitucionales y convencionales relacionados con la erradicación de la violencia contra las mujeres.

384.       Asimismo, Sisma, el Rosario, la senadora Angélica Lozano y la procuradora destacaron que la ley es un desarrollo de los compromisos adquiridos mediante la suscripción y ratificación de la Convención de Belém do Pará. Por último, las intervinientes destacaron que el objeto de la ley pone de presente la conexión entre la lucha contra la violencia basada en el género con la participación política de las mujeres, un asunto que ha pasado inadvertido tanto en la legislación sobre violencias como en las normas que regulan la participación política y la función pública.

385.       Análisis de constitucionalidad. Los artículos 1 y 7 del PLE son una manifestación concreta de la naturaleza estatutaria del cuerpo normativo bajo examen. En efecto, los dos artículos ponen de presente la necesidad de adoptar medidas integrales para garantizar los derechos fundamentales de las mujeres a una vida libre de violencias y a la participación democrática, especialmente en los ámbitos público y político.

386.       La Corte reconoce desde su jurisprudencia temprana los deberes especiales que tiene el Estado a la hora de hacer frente a la violencia basada en género, un fenómeno con profundas raíces sociales y culturales que no admite una mirada pasiva de la sociedad y las instituciones[478]. En concreto, la Corte ha señalado que las mujeres en Colombia cargan consigo un legado histórico de desventajas cuyas manifestaciones pueden verse en todos los ámbitos de la vida, incluidos el plano familiar, educativo y laboral[479].

387.       Además, como lo señala el Comité CEDAW en la Recomendación General No. 35[480], como ocurre con el derecho a la igualdad o la libertad de expresión, el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias tiene una naturaleza relacional e instrumental en la medida en que de su garantía efectiva depende también la posibilidad de ejercer otros derechos como:

“los derechos a la vida, la salud, la libertad y la seguridad de la persona, la igualdad y la misma protección en el seno de la familia, la protección contra la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes y la libertad de expresión, de circulación, de participación, de reunión y de asociación”[481].

388.       En ese sentido, si se parte de la premisa de que la violencia contra las mujeres es una manifestación extrema de la discriminación estructural por razones de género[482], cuando esta cuestión es llevada a la vida pública y política, se puede concluir que la violencia por razones de género contra las mujeres en posiciones decisorias o con liderazgos sociales o comunitarios es, también, una manifestación de la discriminación, pues limita otros derechos como la participación política o la libertad de expresión. En efecto, como lo reconoció el Comité CEDAW en la Recomendación General No. 23 al interpretar los artículos 7 y 8 de la CEDAW, la violencia constituye una barrera que limita y disuade la participación paritaria de las mujeres en cuestiones públicas que les afectan.

389.       Consecuentemente, el Estado tiene el deber de remover este y otros obstáculos que, por razones discriminatorias, impiden que las mujeres participen a plenitud en la vida pública y política. Tales acciones, como se indicó en las consideraciones, deben abarcar múltiples medidas que comprenden la modificación de leyes y prácticas institucionales discriminatorias por razones de género, la creación de mecanismos de prevención, protección y atención a las víctimas, y sanciones para los agresores a partir del principio de debida diligencia[483].

390.       En suma, los propósitos descritos en el artículo 1 del PLE objeto de estudio no sólo son compatibles con la Constitución, sino que constituyen un avance que desarrolla postulados constitucionales como el artículo 2 (fines del Estado), en el que se contempla el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes del Estado, en particular el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias. Asimismo, el artículo 1 del PLE materializa el mandato de igualdad formal y material entre hombres y mujeres establecido en los artículos 13 y 43 de la Constitución. Por último, plantea medidas para asegurar el ejercicio del derecho a la participación política de las mujeres, de conformidad con el artículo 40.

391.       Respecto de este artículo, es necesario resaltar la importancia de que el PLE señale que sus disposiciones se aplican a “todos los espacios de la vida pública y política”. Como se indicó en las consideraciones generales, el Comité CEDAW ha destacado la necesidad de que las medidas destinadas a enfrentar la violencia contra las mujeres interpreten de forma amplia los espacios en los que ella se produce. En particular, ha señalado que el ámbito de la vida pública y política se refiere a “todos los aspectos de la administración pública y la formulación y ejecución de la política en los niveles internacional, nacional, regional y local” y también corresponde con “aspectos de la sociedad civil y las organizaciones, como los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones profesionales o industriales, las organizaciones femeninas, las organizaciones comunitarias”[484].

392.       Este concepto se articula con la noción amplia de democracia acogida por el modelo de Estado social y democrático de derecho adoptado por nuestra Constitución. Al respecto, la Corte ha destacado que el principio democrático en nuestro modelo constitucional no se limita “al campo político sino que lo extiende a múltiples esferas sociales”[485]. En esa medida, la democracia colombiana es a la vez universal y expansiva. Universal, porque abarca distintos escenarios públicos y privados que se determinan a partir de los intereses de las personas, la comunidad y el Estado, y es por tanto “susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”[486]. También es expansiva porque se amplía progresivamente conforme avanzan los intereses y los ámbitos en los que transcurre la vida de actores tanto públicos como privados de la sociedad[487].

393.       En esta misma línea, en la Sentencia C-934 de 2004, la Corte reconoció que la democracia no se limita al ámbito público, sino que extiende sus efectos a los ámbitos privados. De ahí que sea exigible incluso en organizaciones privadas, como las organizaciones no gubernamentales, asegurar la vigencia de los principios del Estado democrático, incluida la igualdad y la no discriminación y la lucha contra todas las formas de violencia contra las mujeres.

394.       En el marco de este contexto normativo, el artículo 1 del PLE debe entenderse de forma amplia y los supuestos allí descritos como meramente enunciativos y ejemplificadores de los espacios donde transcurre la vida pública y política, en los que las mujeres pueden enfrentarse a violencias basadas en el género.

395.       Por su parte, el artículo 7 es igualmente compatible con la Constitución porque reitera el reconocimiento del derecho a una vida libre de violencias como derecho fundamental, especialmente en el ámbito público y político. Este artículo, además, exalta la naturaleza relacional e instrumental de este derecho en tanto su satisfacción es condición necesaria para que se materialicen otros derechos como la igualdad y la no discriminación, las libertades de expresión, asociación y reunión, y el derecho a vivir sin imposiciones estereotipadas.

396.       Para la Corte es particularmente importante que la norma adopte la noción de estereotipos de género, que como esta Corporación ha señalado antes, permite reconocer “la construcción social y cultural de hombres y mujeres, en razón de sus diferentes funciones físicas, biológicas, sexuales y sociales”, a partir de la cual se legitima “ignorar las características, habilidades, necesidades, deseos y circunstancias individuales, de forma tal que se le niegan a las personas sus derechos y libertades fundamentales y se crean jerarquías de género”[488].

397.       Al respecto, la Corte ha señalado que los estereotipos de género son la fuente primordial de la violencia contra las mujeres, en la medida en que se trata de “concepciones culturales que han determinado y aceptado la asignación de papeles delimitados en el desarrollo de la vida de hombres y mujeres”[489]. Dichas concepciones han justificado la subordinación histórica de las mujeres y la difusión de expectativas arbitrarias sobre los atributos, características y funciones sociales que deberían desempeñar en la sociedad[490].

398.       Frente a dichos estereotipos, la jurisprudencia constitucional ha referido las acciones contempladas en la Recomendación General No. 25 del Comité CEDAW, según la cual los Estados deben respetar —abstenerse de acudir a estereotipos—, proteger —generar conciencia social sobre el impacto de los estereotipos y prevenir su utilización— e implementar medidas concretas que permitan erradicar de la sociedad los estereotipos de género que limitan o impiden que las mujeres ejerzan sus derechos libres de imposiciones socioculturales y en condiciones de igualdad[491]. En ese sentido, el Estado colombiano tiene un deber de respetar, proteger e implementar medidas que, como el PLE estudiado, permitan erradicar los estereotipos en todas las dimensiones de la vida en sociedad, incluida la pública y política.

399.       En consecuencia, la noción de estereotipos adoptada por el artículo 7 del PLE objeto de análisis es compatible con la interpretación y alcance que este Tribunal le ha dado a dicho concepto y, por lo tanto, constitucional.

400.       En suma, las disposiciones objeto de estudio no sólo delimitan el alcance del cuerpo legislativo en el que se insertan. Además, proponen un desarrollo de la Constitución en tres ámbitos relevantes: (i) igualdad material entre hombres y mujeres; (ii) participación política de las mujeres en condiciones de igualdad; (iii) garantía del derecho a una vida libre de violencias y estereotipos de género.

401.       Resultado del análisis de constitucionalidad: las dos normas objeto de estudio delimitan el objeto de la ley a la satisfacción del derecho a una vida libre de violencias para las mujeres que participan en la esfera pública y política. En consecuencia, esta Corporación las encuentra ajustadas a la Constitución Política, pues desarrollan principios y valores constitucionales de suma relevancia en el Estado social de derecho. En particular, suponen un desarrollo del deber de proteger especialmente a sectores sociales sujetos a condiciones históricas y estructurales de discriminación, en este caso, las mujeres. Asimismo, estas disposiciones desarrollan el deber de garantizar la igualdad material y la igualdad entre los hombres y las mujeres, especialmente en su derecho a participar “en la conformación, ejercicio y control de poder político”, consagrado en el artículo 40 superior. Por lo tanto, ambas disposiciones serán declaradas constitucionales.

402.       El artículo 2 del PLE define la violencia contra las mujeres en política y describe los distintos tipos de violencia en los que se puede manifestar. El elemento central de esta definición es el componente de género. En efecto, el artículo entiende que la violencia contra las mujeres en política abarca “toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado” basada en elementos de género. Esto quiere decir que no se trata de cualquier violencia cometida contra las mujeres. En cambio, se refiere a una violencia cuya motivación directa o indirecta es la forma en que social, cultural y políticamente se han definido los roles y espacios que pueden ocupar las mujeres y los hombres según los imaginarios construidos en torno a la diferencia sexual.

403.       El otro elemento relevante de la definición tiene que ver con las consecuencias de las conductas calificadas como VCMP. Según el artículo, debe tratarse de conductas que causen “daño o sufrimiento” y que tengan consecuencias discriminatorias, es decir, que restrinjan o anulen la capacidad de las mujeres de ejercer sus derechos políticos en distintos ámbitos de la vida pública y privada.

404.       De otra parte, el artículo 3 desarrolla algunas definiciones relevantes para la interpretación del resto de la ley. En particular, el artículo define la violencia por razón de género contra las mujeres, la interseccionalidad, la participación ciudadana de las mujeres y la presunción de riesgo extraordinario de género. El contenido detallado de estos conceptos será abordado en el análisis de constitucionalidad de la disposición.

405.       En relación con los tipos de violencia, el artículo 6 del cuerpo normativo desarrolla las definiciones de la violencia psicológica, simbólica, económica, física, sexual, digital y vicaria. Según el parágrafo único de la disposición, estas formas de violencia pueden solaparse o presentarse en simultáneo en uno o varios ámbitos de la vida de las mujeres. El contenido pormenorizado de las definiciones se discutirá en el análisis de constitucionalidad para efectos de brevedad.

406.       Por último, el artículo 8 del PLE desarrolla un listado de conductas que ejemplifican la violencia contra las mujeres en política. Siguiendo las pautas sugeridas por el artículo 6 de la Ley Modelo Interamericana sobre violencia contra las mujeres en política, esta disposición del PLE describe las acciones y omisiones constitutivas de violencia política contra las mujeres en clave de los derechos fundamentales que se desconocen de forma concreta en cada una de las manifestaciones. De este modo, se aprecia que la violencia política de género puede implicar violaciones a varios derechos que van desde la vida y la integridad personal hasta la libertad de expresión, de asociación y el derecho de reunión. El listado de conductas no es taxativo, pues el artículo se refiere al listado como a “algunas de ellas” (manifestaciones de la violencia contra las mujeres en política).

407.       Intervenciones. En relación con el artículo 2, en la intervención conjunta de El Veinte, la Fundación Karisma y la Fundación para la Libertad de Prensa, estas organizaciones afirmaron que la disposición es inconstitucional. Según esta intervención, la definición de violencia contra las mujeres en política no distingue entre la crítica y la violencia, y contiene expresiones amplias, ambiguas, vagas e imprecisas que se prestan para restricciones inconstitucionales de la libertad de expresión[492]. En particular, consideran que el artículo desconoce que el derecho a la libertad de expresión es un derecho preferente y que las expresiones sobre asuntos de interés público gozan de una protección constitucional reforzada[493]. Además, destacaron que la definición de violencia no exige la intención de causar daño[494]. De otra parte, las intervinientes señalaron que el artículo es desproporcionado porque no considera la gravedad de las afectaciones que puede tener una definición tan amplia de la violencia contra las mujeres en política[495]. Por último, indicaron que de no declararse inconstitucional, la expresión “toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado” debe ser declarada constitucional condicionadamente con base en las consideraciones ya esbozadas[496].

408.       Por su parte, el representante a la Cámara Alirio Uribe le solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada de esta disposición, de manera que quede claro que esta noción de violencia debe interpretarse en un sentido que no desconozca el derecho a la libertad de expresión, particularmente frente a los discursos que gozan de especial protección por estar relacionados con personas públicas[497]. Otros intervinientes presentaron oposiciones al inciso segundo que enuncia los tipos de violencia a través de los cuales se puede manifestar la VCMP, que se examinarán en relación con las definiciones desarrolladas en el artículo 6.

409.       En relación con el artículo 3 del PLE, el Observatorio de Violencia Contra las Mujeres en Política destacó el hecho de que el proyecto incorpore los conceptos de interseccionalidad y de riesgo extraordinario de género. A juicio del interviniente, dicha incorporación demuestra un esfuerzo de articulación entre distintas instancias del Estado para enfrentar el fenómeno de la VCMP. Ningún interviniente se opuso a la constitucionalidad de este artículo.

410.       En relación con el artículo 6, se presentaron varias oposiciones a las definiciones de varios tipos de violencia. Frente al concepto de violencia psicológica, el CELE, El Veinte, la Fundación Karisma y la FLIP señalaron que varias expresiones de esta disposición carecen de especificidad, son vagas y ambiguas y, por lo tanto, pueden desencadenar excesos y restricciones ilegítimas a la libertad de expresión. El CELE se refirió en particular a la falta de especificidad de las “ofensas verbales” y las “ofensas escritas”. Por su parte, la intervención conjunta de El Veinte, Karisma y la FLIP señaló que las nociones de “boicot social”, “hostigamientos” y “ofensas verbales y/o escritas” son inconstitucionales porque desconocen el requisito de legalidad que exige cualquier restricción a la libertad de expresión. A su juicio, esta definición puede desencadenar en censura. Finalmente, el representante a la Cámara Alirio Uribe solicitó declarar la constitucionalidad condicionada, de modo que no se desconozca la libertad de expresión.

411.       En cuanto a la violencia simbólica, en la intervención conjunta de El Veinte, Karisma y la FLIP, estas organizaciones pidieron que se declare constitucional condicionadamente en el sentido en que sólo sean considerados como violencia simbólica aquellos casos en donde haya una intención de reforzar estereotipos y de causar un daño. En el mismo sentido se pronunció la Universidad Libre. De otra parte, la Universidad del Rosario y la profesora Juliana Restrepo Sanín destacaron que este es uno de los tipos de violencia más recurrentes que enfrentan las mujeres en el ámbito público y político especialmente invisibilizado y naturalizado. Por lo tanto, ambas intervinientes destacaron que es muy valioso su reconocimiento como una forma particular de violencia.

412.       Respecto de la violencia económica no hubo oposiciones a la constitucionalidad del literal c). La organización Mujer y Futuro resaltó la importancia de distinguir entre la violencia económica y la violencia patrimonial en concordancia con la Sentencia T-878 de 2014. Por su parte, el Observatorio de Violencia Contra las Mujeres en Política señaló como un acierto la inclusión de la violencia económica, pues esta es una de las razones que suelen obstaculizar la participación de las mujeres en la vida pública y política. En particular, el Observatorio destacó que la falta de financiamiento de las campañas de las mujeres supone una de las más significativas brechas entre hombres y mujeres en el mundo político.

413.       Sobre la definición de violencia física no hubo oposiciones a la constitucionalidad del literal d). Lo mismo ocurre con la definición de violencia sexual contenida en el literal e).

414.       En cuanto al concepto de violencia digital, la Universidad Libre y el representante Alirio Uribe solicitaron declarar la constitucionalidad condicionada del literal f), pues consideraron que por su amplitud y vaguedad puede dar lugar a restricciones injustificadas a la libertad de expresión. Por su parte, la profesora Restrepo Sanín y el Observatorio de Violencia Contra las Mujeres en Política señalaron que aunque es importante reconocer el fenómeno de la violencia digital, no encuentran un desarrollo posterior en el articulado que establezca medidas o competencias para combatir esta forma de violencia[498]. El Observatorio destacó que esto implica perder la oportunidad de desarrollar medidas de acuerdo con lo que dispuso la Corte Constitucional en la Sentencia T-280 de 2022[499].

415.       En relación con el concepto de violencia vicaria, la intervención conjunta de El Veinte, Karisma y la FLIP solicitó declarar la constitucionalidad condicionada de las expresiones “maltrato” y maltratar”. Según las organizaciones, es importante que en el ámbito de la libertad de expresión sólo se aplique esta definición cuando esté probada una transgresión de derechos, tangible y desproporcionada. Esta consideración se aplica especialmente a casos en los que las personas afectadas sean figuras o funcionarias públicas[500]. Por su parte, la Universidad del Rosario destacó la importancia de que en el ordenamiento jurídico se reconozca de forma expresa la violencia vicaria, un asunto que ya fue abordado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-245A de 2022.

416.       Finalmente, sobre el parágrafo del artículo 6, la Universidad del Rosario resaltó como un acierto que se agraven las sanciones por la concurrencia de violencias. A juicio de la Universidad, esto reconoce que las mujeres pueden ser víctimas de varias violencias a la vez, con la gravedad que ello supone[501].

417.       En cuanto al artículo 8, las intervenciones presentaron varias objeciones, que se sintetizarán en el análisis de constitucionalidad mediante un cuadro para efectos de brevedad y claridad.

418.       Análisis de constitucionalidad. Para abordar el estudio de constitucionalidad de los artículos 2, 3, 6 y 8, la Corte primero recordará el alcance que esta Corporación le ha dado al concepto de violencia basada en género. En la misma línea, la Corte dará alcance a la forma en que la jurisprudencia constitucional ha conceptualizado los distintos tipos de violencia de los que pueden ser objeto las mujeres. Posteriormente, desarrollará unas breves consideraciones sobre el control de constitucionalidad de las definiciones legales. Finalmente, la Corte adelantará el examen de constitucionalidad de las mencionadas disposiciones.

419.       Alcance del concepto de violencia basada en género: la jurisprudencia constitucional ha desarrollado el concepto de violencia basada en género a partir de una interpretación articulada del texto constitucional y los avances en esta materia en el derecho internacional de los derechos humanos. Dado que este concepto se estudió extensamente en las consideraciones generales, en el siguiente cuadro se sintetizan las principales definiciones existentes en el DIDH en orden cronológico[502]. Estas definiciones, como se dijo antes, han sido fundamentales para interpretar el mandato de igualdad y no discriminación de la Constitución en relación con las obligaciones adquiridas por el Estado colombiano frente a los derechos de las mujeres.

420.       Como puede observarse, desde las primeras definiciones hay una remisión expresa al contexto en el que se despliegan las conductas constitutivas de violencia basada en género. Dicho contexto, como se ha dicho a lo largo de esta sentencia, se relaciona con la forma en que la sociedad ve a las mujeres y a otros sujetos desfavorecidos por la jerarquía que privilegia lo masculino sobre lo femenino. Las ideas de inferioridad, debilidad, falta de habilidad física e intelectual, entre otras, suelen justificar la existencia de unos guiones sociales de violencia a los que se acude para recordar la posición social subordinada o marginal de las mujeres y de otros sujetos afectados por la estructura social patriarcal.

421.       Así lo entiende también la Corte Interamericana de Derechos Humanos al reconocer que las violencias perpetuadas contra las mujeres suelen obedecer a una cultura de la discriminación que busca reafirmar los desbalances de poder entre hombres y mujeres[503]. En tal sentido, resulta indispensable considerar los contextos y las características que adopta la violencia contra las mujeres, pues no todo acto de violencia contra ellas está motivado en el género, pero el género sí suele ser la causa principal de las agresiones que experimentan a lo largo de su vida. En esa medida, cualquier norma que pretenda definir este concepto debe tener en cuenta justamente esos elementos de contexto que la cualifican y distinguen de otras expresiones de violencia en la sociedad[504].

422.       La Corte Constitucional también destaca la naturaleza contextual, histórica y estructural de la violencia basada en género[505]. En la Sentencia C-297 de 2016, en la que analizó la constitucionalidad del tipo penal de feminicidio, la Corte estableció que:

“[l]a violencia contra la mujer se fundamenta en prejuicios y estereotipos de género. Estos, a su vez, se desprenden del lugar histórico que la mujer ha cumplido en la sociedad, generalmente ligado a su función reproductiva y a labores domésticas como la limpieza y la crianza […]. Por lo tanto, la violencia de género responde a una situación estructural, en la medida en que busca perpetrar un orden social previamente establecido a partir de relaciones disímiles”[506].

423.       En esa medida, la Corte definió la violencia basada en género como “un fenómeno social vigente que se fundamenta en la discriminación de la mujer y tiene serias consecuencias para el goce de sus derechos fundamentales”[507].

424.       Tipos de violencias basadas en género. En los primeros instrumentos de derechos humanos que abordaron el problema de la violencia basada en género solía reconocerse que esta violencia puede manifestarse en actos de violencia física, sexual y psicológica[508]. Sin embargo, con el paso del tiempo, el concepto de violencia basada en género se ha ampliado para incluir otras manifestaciones de la discriminación por razones de género. Un reflejo de esta expansión se encuentra en el artículo 2 de la Ley 1257 de 2008 en el que se define la violencia contra la mujer como:

“cualquier acción u omisión, que le cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, económico o patrimonial por su condición de mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, bien sea que se presente en el ámbito público o en el privado”.

Todas estas expresiones de la violencia basada en género han sido estudiadas, y las normas que las definen han sido consideradas constitucionales por esta Corporación[509].

425.       La Corte Constitucional también ha señalado que la violencia contra las mujeres es un problema social que demanda cambios en todos los ámbitos donde transcurre la vida de las personas[510]. Asimismo, la Corte reconoce que la violencia de género “se puede presentar en múltiples escenarios”[511] y, en ese sentido, advierte que a partir del mandato de igualdad y no discriminación todas esas manifestaciones de la violencia se encuentran proscritas. Con base en esta reflexión, la Corte ha reconocido que las violencias tienen manifestaciones adicionales a las enlistadas en instrumentos internacionales y en la legislación nacional —como la Ley 1257 de 2008—, por ejemplo, la violencia institucional[512], la violencia digital[513] y la violencia vicaria[514].

426.       En suma, la violencia basada en género es un concepto en expansión y constante evolución, pues tanto la sociedad como el derecho aún cuentan con desafíos significativos para comprender el alcance de las violencias que experimentan las mujeres en la vida cotidiana. En esa medida, la incorporación de nuevos conceptos de violencia basada en género al ordenamiento jurídico contribuye a visibilizar, comprender y avanzar en el compromiso constitucional de eliminar todas las formas de violencia contra las mujeres.

427.       Parámetros de control constitucional de las definiciones legales. Desde su jurisprudencia temprana, la Corte Constitucional señala que a la hora de valorar el lenguaje legal, el juez constitucional debe aplicar dos reglas de valoración. Por un lado, el principio de conservación del derecho, según el cual es deber del juez constitucional preservar “al máximo la ley, en defensa del principio democrático”[515]. Dicho principio implica que si de un determinado vocablo jurídico se desprende una interpretación contraria al espíritu y valores constitucionales, es deber del juez constitucional retirar toda interpretación contraria a la Constitución y mantener vigente la disposición[516].

428.       Por otro lado, la Corte Constitucional tiene el deber de “preservar el contenido axiológico humanístico que informa nuestra norma fundamental, velando aún por que el lenguaje utilizado por el legislador no la contradiga”[517]. En ese sentido, el juez constitucional tiene el deber de eliminar vocablos legales que contradigan los valores que procura la Constitución. En otras palabras, “el legislador está en la obligación de hacer uso de un lenguaje legal que no exprese o admita siquiera interpretaciones contrarias a los principios, valores y derechos reconocidos por la Constitución Política”[518].

429.       Además de estos criterios hermenéuticos, la Corte ha señalado que el lenguaje legal desarrollado, por ejemplo, en ciertas definiciones jurídicas, tiene un poder instrumental y simbólico importante que debe ser tenido en cuenta a la hora de valorar la compatibilidad de determinadas expresiones con la Constitución. En ese sentido, el lenguaje legal es un fenómeno social que “no aparece desligado de los hombres y mujeres que lo hablan, escriben o gesticulan quienes contribuyen por medio de su hablar, escribir y gesticular a llenar de contenidos las normas jurídicas en una sociedad determinada”[519]. En consecuencia, dado que el lenguaje es uno de los principales instrumentos de la comunicación humana y que por lo tanto refleja “los hábitos, las concepciones y los valores imperantes en un medio social determinado”, también puede ser un vehículo para reproducir o enfrentar situaciones sociales y los imaginarios de inclusión y exclusión[520]. Así las cosas, la Corte ha reconocido el potencial transformador del lenguaje jurídico sobre situaciones estructurales de injusticia y desigualdad.

430.       Frente a las definiciones legales, la Corte sostiene en la Sentencia C-804 de 2006 que uno de sus fines “consiste en fijar fronteras y, en tal sentido, en determinar quiénes se encuentran dentro de los límites establecidos por las definiciones y quiénes permanecen por fuera”[521]. En esa medida, la Corte ha declarado inconstitucionales expresiones que no sólo no tienen una naturaleza técnica, sino que, por el contrario, reflejan valores sociales e ideológicos excluyentes que contrarían el espíritu pluralista e incluyente de la Constitución[522].

431.       Ahora bien, las definiciones jurídicas pueden servir de fundamento para establecer medidas que restrinjan derechos, como la libertad de expresión. Para que dicha restricción sea compatible con la Constitución, es indispensable que la definición por sí misma cumpla con el principio de legalidad. Como se indicó en las consideraciones generales, la valoración de la legalidad implica verificar que la definición sea clara y precisa.

432.       Además, si estas definiciones se valen de conceptos jurídicos indeterminados, ello no las hace por sí mismas contrarias a la Constitución, pues el uso de dichos conceptos es legítimo constitucionalmente siempre que (i) no establezcan una restricción injustificada de derechos; (ii) el concepto tenga sentido en el contexto normativo en que se inserta y (iii) respete los principios e intereses que busca regular el cuerpo normativo que lo aloja[523].

433.       Estos parámetros serán tenidos en cuenta para analizar especialmente las definiciones de los artículos 2, 6 y 8, en la medida en que los operadores jurídicos llamados a aplicar esta legislación pueden calificar un ejercicio de la libertad de expresión u opinión como una forma de violencia contra las mujeres en política. Este calificativo, a su vez, puede permitir que se establezcan responsabilidades ulteriores a quienes emiten expresiones constitutivas de VCMP. Consecuentemente, estas definiciones deben superar un examen de legalidad.

434.       Análisis de constitucionalidad de los artículos 2, 3, 6 y 8 del PLE. El artículo 2 del PLE define la violencia contra las mujeres en ejercicio de su derecho a la participación política como

“toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado que, basada en elementos de género, cause daño o sufrimiento a una o varias mujeres o a sus familias, sin distinción de su afinidad política o ideológica, y que tenga por objeto o resultado menoscabar, restringir, impedir, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos políticos, en el marco de los procesos electorales, de participación ciudadana y representación democrática y el ejercicio de la función pública.”

435.       El concepto desarrollado por el artículo 2 fue cuestionado por una de las intervenciones, que pidió declararlo inconstitucional por su ambigüedad y por no distinguir la violencia de la crítica a la que naturalmente se exponen quienes ocupan posiciones de poder en el Estado y en la sociedad. La Corte considera que no les asiste razón a los intervinientes, por los motivos que pasa a explicar.

436.       En primer lugar, la definición aportada por el PLE guarda una relación estrecha con la definición de violencia basada en género establecida por la jurisprudencia de esta Corporación a partir de la interpretación conjunta de la Constitución y de los instrumentos que integran el bloque de constitucionalidad como la Convención Belém do Pará. En esa medida, no es una definición arbitraria o antojadiza del legislador. Por el contrario, es una definición que responde tanto a la jurisprudencia constitucional en la materia como a los estándares internacionales sobre los derechos humanos de las mujeres recogidos por la jurisprudencia constitucional.

437.       En segundo lugar, aunque expresiones como “sufrimiento” pueden ser indeterminadas, esto no se traduce en un desconocimiento de la libertad de opinión con la que cuenta la ciudadanía para cuestionar a personajes públicos. La Corte entiende que el concepto “sufrimiento”, por ejemplo, tiene una importante dimensión subjetiva que corresponde a la experiencia vivida de la persona que sufre[524]. Sin embargo, este concepto no puede ser leído de forma aislada, pues la misma norma establece elementos objetivos que permiten dar cuenta del alcance que el legislador le da a dicha noción en el contexto legislativo en que se incorpora.

438.       En particular, es importante tener en cuenta que la segunda parte del primer inciso precisa que dicho daño o sufrimiento debe tener una causa o efecto discriminatorio. De este modo, al señalar que se trata de toda acción, conducta u omisión “que tenga por objeto o resultado menoscabar, restringir, impedir, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce y ejercicio” de los derechos políticos, la norma claramente señala que debe tratarse de un sufrimiento que, objetivamente, constituya una forma de discriminación por razones de género. En esa medida, este concepto por sí solo no establece una restricción injustificada de derechos pues debe leerse en su contexto normativo. Además, su uso es compatible no sólo con los principios e intereses que regula el cuerpo normativo que lo contiene, sino con la jurisprudencia constitucional.

439.       En tercer lugar, y en línea con lo anterior, al señalar que esa acción u omisión que causa daño y sufrimiento debe estar “basada en elementos de género”, el legislador precisa que no se trata de cualquier crítica o ataque a las mujeres que participan en la vida pública y política. En cambio, se trata de agresiones a través de las cuales se refuerzan los imaginarios sociales estereotipados que ubican a las mujeres en posiciones socialmente subordinadas. En tal sentido, no puede perderse de vista que, como se señaló antes, la idea de que estas violencias están basadas en el género remite a unos elementos contextuales objetivos que deben valorarse caso a caso y no de forma abstracta.

440.       En síntesis, el artículo es constitucional porque define la violencia contra las mujeres en política de una forma coherente con el ordenamiento constitucional y en línea con las obligaciones del Estado colombiano en esta materia. En particular, exige que toda conducta calificada de este modo esté fundada en razones de género. En esa medida, el operador jurídico está llamado a indagar por los estereotipos y patrones socioculturales de exclusión en los que se inscriben las agresiones contra las mujeres en la vida pública y política, y que se encuentran presentes en el caso concreto. Finalmente, la disposición es constitucional porque la norma exige que la conducta tenga un efecto discriminatorio, es decir, “menoscabar, restringir, impedir, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos políticos”, de modo que no es el sufrimiento subjetivo y desprovisto de contexto lo que permite calificar una conducta como violencia contra las mujeres en política, sino un análisis conjunto de factores objetivos de discriminación que deben valorarse caso a caso.

441.       En este sentido, no pueden calificarse como VCMP las expresiones que, en ejercicio de la libertad de opinión, constituyen críticas legítimas sobre la actividad que desarrollan las mujeres en posiciones de poder, pues este es un asunto de interés público que goza de especial protección constitucional, tal como se señaló en las consideraciones generales. Sin embargo, la especial protección constitucional de la crítica política y el mayor escrutinio al que están sometidas todas las personas que ocupan lugares de poder social y estatal no supone una carta abierta para valerse de estereotipos sexistas para criticarlas, pues su uso tiene un efecto disuasorio sobre la participación de las mujeres.

442.       Ahora bien, respecto del artículo 3 no se presentaron objeciones a su constitucionalidad. La Corte concuerda con los intervinientes que destacaron la inclusión del concepto de interseccionalidad, que permite dar una lectura compleja a los casos de violencia basada en género. La Corte Constitucional establece que “[l]a interseccionalidad consiste en el cruce de dos o más causas o motivos prohibidos que generan una situación particular de discriminación”[525]. Esto no supone entender la interseccionalidad como una suma o acumulación de discriminaciones, sino “como la confluencia de diferentes factores que generan una discriminación particular o especial”[526]. En la misma línea, el Comité CEDAW ha señalado que la interseccionalidad permite comprender que “[l]a discriminación de la mujer por motivos de sexo y género está unida de manera indivisible a otros factores que afectan a la mujer, como la raza, el origen étnico, la religión o las creencias, la salud, el estatus, la edad, la clase, la casta, la orientación sexual y la identidad de género”[527].

443.       La inclusión del concepto de interseccionalidad en esta ley subraya que su ámbito de aplicación se extiende a todas las mujeres que participan en la vida pública y política, con independencia de los espacios en que dicha participación se desarrolla. Asimismo, esta categoría supone que se encuentran protegidas las mujeres en toda su diversidad, sin que la norma haga distinciones con base en criterios como la pertenencia étnica, la racialización, la posición política, la religión, la orientación sexual[528] o la identidad de género[529] de quienes son víctimas de esta violencia.

444.       En este punto vale la pena referirse al cuestionamiento planteado por la Universidad Libre en relación con el alcance de las expresiones “mujer” y “mujeres”. Esta categoría debe entenderse a la luz de la interseccionalidad como un principio que orienta la aplicación del mandato de igualdad y no discriminación, y que presupone el reconocimiento de la realidad diversa y compleja de las mujeres.

445.       Así, dado que el fenómeno de la violencia basada en género afecta a las mujeres no sólo por su sexo sino, sobre todo, por los imaginarios sociales y culturales que se edifican en torno a lo que significa ser una mujer y a lo que se exige de los individuos a partir de los estereotipos que de allí se desprende, cabe recordar que la Corte Constitucional ha señalado que aunque existen diferencias importantes en la experiencia vital de las mujeres cisgénero y las mujeres transgénero, ello no es óbice para que las medidas dirigidas a proteger a las primeras de la violencia y la discriminación no les sean aplicables a las segundas[530].

446.       Por otra parte, la Corte destaca que el legislador incorpore el concepto de riesgo extraordinario de género desarrollado por la jurisprudencia constitucional en el marco del estado de cosas inconstitucional a propósito del desplazamiento forzado, así como en la situación generalizada de violación de los derechos humanos de las lideresas y defensoras de derechos humanos en el país. Esta categoría es indispensable para que el Estado adopte medidas coordinadas que protejan a las mujeres en entornos de participación en la vida pública y política en los que son particularmente vulnerables, como por ejemplo, zonas afectadas por el conflicto o en el activismo ambiental, dos escenarios de riesgo exacerbado para las mujeres[531].

447.       Igualmente, la Corte destaca que el concepto de violencia por razón de género contra las mujeres es particularmente ilustrativo y da luces sobre cómo debe interpretarse en relación con el contexto de la discriminación sistémica y estructural que enfrentan las mujeres. Así las cosas, la Corte concluye que las definiciones establecidas en el artículo 3 del PLE son compatibles con la Constitución.

448.       Ahora bien, en lo que tiene que ver con el artículo 6, también se plantearon cuestionamientos sobre ciertos conceptos por considerarlos indeterminados. Para empezar, estas definiciones son importantes y compatibles con la Constitución porque sirven al propósito de delimitar la conducta que se reprocha en el contexto de las acciones del Estado encaminadas a enfrentar la violencia contra las mujeres en política, y ofrecen elementos de juicio para determinar en qué contextos y a partir de qué expresiones concretas puede manifestarse esta violencia.

449.       Por otra parte, las definiciones de violencia psicológica, económica, física y sexual cuentan con varios referentes normativos y jurisprudenciales, particularmente a partir de las interpretaciones de la Convención Belém do Pará y la Ley 1257 de 2008. Sin embargo, algunos intervinientes cuestionaron la amplitud de varias definiciones, particularmente las contenidas en los literales a), b), f) y g). Dentro de estos conceptos se encuentran categorías que tienen cierto grado de novedad, especialmente la de violencia simbólica, digital y vicaria. En tal sentido, a continuación se hace un breve análisis de estas disposiciones con el ánimo de determinar su compatibilidad con la Constitución.

450.       Violencia psicológica y violencia simbólica. El artículo 2 de la Convención Belém do Pará menciona explícitamente la violencia psicológica como una forma de violencia contra las mujeres por razones de género. En la Sentencia SU-080 de 2020, la Corte Constitucional señaló que en el contexto doméstico la violencia psicológica se presenta a través de actos de “control, aislamiento, celos patológicos, acoso, denigración, humillaciones, intimidación, indiferencia ante las demandas afectivas y amenazas”[532].

451.       Aunque la Ley 1257 de 2008[533] no desarrolla el concepto de violencia psicológica, sí establece en su artículo 3 que la violencia basada en género puede generar daños psicológicos, los cuales deben entenderse como una:

“[c]onsecuencia proveniente de la acción u omisión destinada a degradar o controlar las acciones, comportamientos, creencias y decisiones de otras personas, por medio de intimidación, manipulación, amenaza, directa o indirecta, humillación, aislamiento o cualquier otra conducta que implique un perjuicio en la salud psicológica, la autodeterminación o el desarrollo personal”[534].

452.       Por su parte, la violencia simbólica corresponde a una forma de violencia de cuño más reciente. El Mecanismo de Seguimiento a la Convención Belém do Pará ha señalado que se trata de una forma de violencia que “comprende mensajes, valores y símbolos que trasmiten y reproducen relaciones de dominación, desigualdad y discriminación contra las mujeres”[535]. La Corte Constitucional no ha tenido la oportunidad de valorar o aplicar el concepto de violencia simbólica, con lo cual estas herramientas interpretativas son relevantes para adelantar el juicio de constitucionalidad sobre esta expresión[536].

453.       Al respecto, conviene recordar que como señaló una de las intervinientes[537], la violencia simbólica es una de las más frecuentes, si no la más frecuente forma de violencia contra las mujeres que participan en la vida pública y política. Esta constatación ilustra la relevancia constitucional de que se establezca una definición de esta categoría en una ley que pretende enfrentar la violencia contra las mujeres en ese ámbito particular.

454.       Ahora bien, algunos intervinientes cuestionaron la amplitud de categorías como “ofensas verbales”, “ofensas escritas”, “boicot social”, “hostigamientos”, “maltrato” y “maltratar”. También se hicieron objeciones globales sobre el concepto de violencia simbólica y se pidió declararlo constitucional condicionadamente de modo que se entienda que no puede dar lugar a la restricción de la libertad de expresión y que debe tratarse de conductas que tengan la intención de reforzar estereotipos nocivos de género.

455.       Como se señaló en el análisis del artículo 2, la Corte concuerda con algunas de las intervinientes en que las definiciones incluidas en el PLE no pueden ser una excusa para limitar ilegítimamente libertades cardinales en el ordenamiento constitucional y la democracia, como la libertad de opinión o la libertad de prensa, todas protegidas por la libertad de expresión. Sin embargo, la Corte reitera que los operadores llamados a aplicar estas disposiciones deben leerlas en su contexto y en relación con el propósito que cumplen en la ley, esto es, establecer derroteros claros que permitan interpretar el alcance de la violencia contra las mujeres en política.

456.       Para esta lectura de contexto, vale recordar que las ofensas escritas y/o verbales, el maltrato, los hostigamientos y el boicot social son todas expresiones que deben leerse a la luz de la cualificación que propone el concepto de violencia basada en género. En efecto, todas estas conductas deben entenderse en el marco de un contexto específico de discriminación por razones de género. En ese sentido, las ofensas a las que hace referencia el literal a) no son aquellas que cuestionan a través de un lenguaje incómodo, por ejemplo, la labor parlamentaria de una mujer electa para desarrollar esa función. En cambio, son ofensas que se valen de estereotipos de género y que en consecuencia buscan reforzar la idea de que su lugar en la sociedad es subordinado e inferior.

457.       En virtud de lo anterior, por ejemplo, las denuncias masivas por corrupción o por una conducta contraria a la ley o a los códigos de ética en plataformas digitales no deben ser vistas como una forma de VCMP, porque se trata de un discurso de interés público que goza de una amplia protección constitucional. Sin embargo, si esa misma denuncia masiva se vale de estereotipos sexistas para atacar a su destinataria, esos ataques sexistas (mas no las denuncias) sí podrán ser calificadas como VCMP, pues la protección reforzada de la crítica política no justifica la violencia basada en género.

458.       Violencia digital. Como se señaló en varias oportunidades en esta sentencia, la Corte ha acogido el concepto de violencia digital con el propósito de visibilizar todo acto de violencia “cometido, con la asistencia, en parte o en su totalidad, del uso de las TIC, o agravado por este, como los teléfonos móviles y los teléfonos inteligentes, Internet, plataformas de medios sociales o correo electrónico, dirigida contra una mujer porque es mujer o que la afecta en forma desproporcionada”[538].

459.       Esta definición, más que destacar un tipo particular de violencia, ilustra una dimensión contemporánea de la violencia contra las mujeres que merece un reconocimiento específico: aquella que ocurre con asistencia o facilitada por la tecnología[539]. Al reconocerse que la tecnología y que el espacio digital son escenarios en los que reproduce la violencia contra las mujeres no necesariamente se desconoce la libertad de expresión y opinión. En cambio, permite nombrar un fenómeno propio de nuestro tiempo y abrir las puertas a que se tomen medidas de prevención y protección para reducir la desigualdad que se reproduce tanto en el mundo analógico como en el virtual[540].

460.       En consecuencia, se reitera, la calificación de una conducta como violencia digital en el marco de esta ley no puede entenderse como una restricción injustificada a la libertad de expresión, toda vez que la definición busca precisar los contextos en los que se puede presentar la violencia basada en género en el ámbito de la participación pública y política. Para dar una guía y alcance a la aplicación el operador jurídico deberá tener en cuenta, además de esta sentencia, los derroteros fijados en la jurisprudencia constitucional en la materia, en particular, las sentencias T-280 de 2022, T-064 de 2023 y T-087 de 2023.

461.       Violencia vicaria: en la Sentencia T-245-A de 2022, la Corte señaló que la violencia vicaria es una forma de violencia indirecta basada en género, mediante la cual se busca “dañar a la mujer a través de sus seres queridos y especialmente de sus hijas e hijos”[541]. Asimismo, en la Sentencia T-172 de 2023, la Corte dio alcance a esta definición y señaló que la violencia vicaria es “cualquier acción u omisión que genere daño físico, psicológico, emocional, sexual, patrimonial o de cualquier índole a familiares, dependientes o personas afectivamente significativas para la mujer con el objetivo de causarle daño. Se trata de una violencia indirecta que tiene como fin afligir a una persona instrumentalizando a un tercero, especialmente a un niño”[542]. La Corte señaló que, aunque ese concepto no estaba acuñado en ninguna disposición de orden legal, su reconocimiento por vía judicial era importante para “visibilizar todas las formas de violencia contra la mujer y, en particular, contra los niños y las niñas”[543].

462.       En tal sentido, el reconocimiento de la violencia vicaria es importante para ilustrar los alcances instrumentales de la violencia de género, especialmente de los estereotipos sobre la maternidad. A su turno, por ser una violación compleja de derechos que afecta no sólo a la mujer sino, por lo general, a niños y niñas, permite mostrar una cara tradicionalmente ignorada de la violencia de género: aquella en la que se impacta la vida de personas que rodean, que aman y que son amadas por las mujeres atacadas.

463.       En ese sentido, en el contexto de esta ley, los actos de violencia dirigidos contra los hijos, familiares o seres queridos de mujeres que participan en política deben tener un propósito discriminatorio, es decir, lesionar y menoscabar los derechos a la participación de las mujeres agredidas.

464.       En síntesis, la Corte reitera que la inclusión de estas definiciones, más que limitar la presunción de cobertura que se desprende del derecho fundamental a la libertad de expresión (artículo 20), ofrecen elementos para precisar que no son las críticas o la difusión de discursos que cuestionen la conducta de mujeres en posiciones de poder lo que constituye violencia contra las mujeres en política.

465.       Para la Corte es valioso que el legislador dote de seguridad jurídica la conceptualización de violencias que han ganado reconocimiento jurisprudencial en sede de tutela en esta Corporación, como ocurre con la violencia digital y vicaria. Asimismo, la Corte destaca que se reconozcan las múltiples formas de violencia que enfrentan las mujeres cuando deciden participar en la vida pública y política, pues con el acto de definirlas el legislador las reconoce como una realidad y las visibiliza. Esta, a juicio de la Corte, es una manifestación del poder transformador del lenguaje legal.

466.       Para concluir esta sección, en relación con el artículo 8, la Corte primero se referirá a los numerales frente a los cuales no se propusieron objeciones de constitucionalidad. Luego se abordará el estudio de los numerales que fueron objeto de cuestionamientos constitucionales.

467.       El numeral 2 del artículo 8 señala que una manifestación de la VCMP es la violencia sexual en sus distintas formas. Para la Corte no cabe duda de que cualquier forma de violencia contra la integridad sexual de las mujeres como una medida para restringir o impedir su participación en la vida pública y política no sólo constituye un atentado contra los derechos políticos y el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias. Además, de acuerdo con los estándares internacionales en la materia y la jurisprudencia constitucional, puede ser también una forma de tortura, especialmente cuando se utiliza como un mecanismo para menoscabar el derecho de las mujeres a participar en asuntos públicos y políticos[544]. En esa medida, el numeral 2 es compatible con la Constitución.

468.       El numeral 4 se refiere a aquellas conductas que constituyen atentados contra el ejercicio de los derechos políticos y que restringen de forma ilegitima los mecanismos de participación o afectan la seguridad pública. Este numeral hace una remisión normativa al Código Penal, especialmente a los delitos consagrados en el Capítulo 1 del Título XII. Esta disposición es compatible con la Constitución porque no hace nada distinto a establecer como una manifestación de la violencia contra las mujeres en política una serie de conductas que lesionan la democracia y la participación plural y amplia.

469.       El numeral 5 del artículo 8 consagra como una manifestación de la VCMP las conductas que limitan el derecho de acceso a la justicia de las mujeres o que usan la administración de justicia para, de forma temeraria y de mala fe, impedir el ejercicio de derechos políticos de las mujeres. Este numeral se refiere a dos tipos diferentes de conductas. Por un lado, impedir que las mujeres accedan al aparato judicial y administrativo para poner en conocimiento de las autoridades conductas que afectan el ejercicio de sus derechos políticos por razones de género. Para la Corte es claro que cualquier restricción al acceso a la justicia y a las autoridades administrativas motivada en razones discriminatorias por el género es reprochable desde el punto de vista constitucional.

470.       Por otra parte, la disposición se refiere al fenómeno conocido como demandas estratégicas contra la participación pública o SLAPP, por sus siglas en inglés. Según el Relator Especial sobre Libertad de Expresión de la CIDH, el SLAPP es una estrategia que tiene el objeto de silenciar, intimidar o provocar una retaliación contra la persona demandada por participar en la vida pública[545]. Muchas veces, estas demandas se dirigen contra periodistas para que abandonen sus actividades investigativas. El uso del aparato judicial con fines intimidatorios o chilling effects supone que el Estado debe prever medidas para que los operadores de justicia reconozcan dichas intenciones y con ello garanticen la libertad de expresión. Así también lo señaló esta Corporación en la Sentencia T-452 de 2022. Para la Corte, reconocer este fenómeno a nivel legislativo es un avance importante en el esfuerzo por evitar la instrumentalización del sistema de justicia para restringir o impedir el ejercicio de derechos políticos a las mujeres.

471.       El numeral 8 se refiere a la limitación o negación arbitraria del uso de recursos y/o atribución propia del cargo público para lesionar su derecho a la participación política. El numeral pone como ejemplo la negativa a pagar salarios o prestaciones asociadas al ejercicio del cargo, lo cual supone una violación a los derechos laborales y a la seguridad social de las mujeres que participan en la vida pública y política. Esta disposición es compatible con la Constitución justamente porque ilustra la naturaleza discriminatoria de la VCMP. En efecto, la modalidad descrita en esta disposición muestra que con el objeto de cercenar la participación de las mujeres en la vida pública y política se pueden desplegar conductas que niegan, impiden o limitan el acceso a sus derechos fundamentales, y otros atributos que surgen con el acceso a estas posiciones de poder que históricamente les ha sido negado. En esa medida, la Corte no encuentra objeciones de constitucionalidad sobre esta disposición.

472.       El numeral 10 se refiere a la discriminación hacia la mujer en el ejercicio de los derechos políticos por encontrarse en estado de embarazo, parto, puerperio o por ejercer la maternidad. El artículo 43 superior establece el deber del Estado de proteger y asistir de forma especial a las mujeres durante el embarazo y después del parto. Dicha protección constitucional reforzada supone también establecer garantías encaminadas a que el ejercicio de la maternidad en sus distintas etapas no sea instrumentalizado para limitar o impedir que las mujeres participen en la vida pública y política. En ese sentido, esta disposición no sólo es constitucional, sino que desarrolla el mandato contenido en el artículo 43 de la Constitución.

473.       El numeral 11 del artículo 8 consagra como una manifestación de la VCMP la imposición de realizar actividades y tareas ajenas a las funciones del cargo o posición con base en estereotipos de género. Esta disposición se refiere a una desviación de funciones para someter a las mujeres a posiciones subordinadas y con ello reforzar la lógica según la cual los espacios públicos o políticos no les pertenecen. En esa medida, esta manifestación de la VCMP no sólo constituye una violación a los derechos políticos de las mujeres. Además, es un atentado contra los fines de Estado por razones discriminatorias inadmisible en una democracia constitucional. Por eso la Corte considera que esta disposición también es compatible con la Constitución.

474.       El numeral 12 del artículo 8 se refiere a la instrumentalización de las mujeres para que permanezcan en el proceso electoral en contra de su voluntad. Cualquier acto contrario a la voluntad de las personas, y particularmente de las mujeres, que busque instrumentalizarlas y convertirlas en un medio para la satisfacción de intereses ajenos constituye una violación del principio/derecho a la dignidad humana. Por lo tanto, esta disposición es constitucional porque desarrolla un principio esencial para el Estado social y democrático de derecho.

475.       Finalmente, el numeral 13 del artículo 8 consagra la obstaculización de los derechos de asociación y afiliación a cualquier organización política y civil por razones de género. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, cualquier restricción a los derechos fundamentales que tenga como sustento un criterio sospechoso como el género es por sí misma una conducta sobre la cual recae una presunción de inconstitucionalidad[546]. En tal sentido, la disposición consagra una medida que desarrolla el mandato de igualdad y no discriminación del artículo 13 superior y es por lo tanto compatible con la Constitución.

476.       Ahora corresponde analizar los numerales 1, 3, 6, 7, 9 y 14, sobre los cuales se presentaron objeciones de constitucionalidad. Al respecto, es importante mencionar que todas las objeciones de los intervinientes se plantearon en clave de libertad de expresión. En consecuencia, por tratarse de definiciones a partir de las cuales el operador jurídico puede imponer restricciones sobre el derecho a la libertad de expresión, en lo que sigue se hará un examen sobre cada uno de los numerales objetados, a la luz de este derecho.

477.       Numeral 1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional define los actos discriminatorios como una “conducta, actitud o trato que pretende —consciente o inconscientemente— anular, dominar o ignorar a una persona o grupo de personas, con frecuencia apelando a preconcepciones o prejuicios sociales o personales, y que trae como resultado la violación de sus derechos fundamentales”[552]. En esa medida, un acto discriminatorio implica un trato desigual e injustificado “que, por lo común, se presenta en el lenguaje de las normas o en las prácticas institucionales o sociales, de forma generalizada, hasta confundirse con la institucionalidad misma, o con el modo de vida de la comunidad, siendo contrario a los valores constitucionales de la dignidad humana y la igualdad, por imponer una carga, no exigible jurídica ni moralmente, a la persona”[553].

478.       Dado que la eficacia directa de la Constitución hace que sus efectos irradien sobre todo el ordenamiento jurídico, la noción incluida en esta disposición no puede entenderse de un modo distinto al reconocido por la jurisprudencia constitucional. En cualquier caso, vale la pena aclarar que no hay nada en esta disposición ni en otras del PLE que permita concluir que es posible extraer una interpretación distinta a la ya reseñada o que sea contraria a la Constitución. En tal sentido, se declarará constitucional sin condicionamientos el numeral 1.

479.       Numeral 3. Las objeciones planteadas por los intervinientes convergen en el punto según el cual la disposición propone como manifestación de la violencia distintos actos que por su amplitud e indeterminación pueden imponer restricciones ilegítimas a la libertad de expresión. La Corte no concuerda con sus conclusiones por las razones que se explican a continuación.

480.       En primer lugar, se debe insistir que la cualificación de la violencia a partir del concepto de género es fundamental para leer las disposiciones de este cuerpo normativo. Ello supone que, aunque implique una mayor tarea, es un deber del Estado y de las autoridades soportar con evidencia objetiva y contextual cada evento en el que se investiguen casos de violencia política de género. Al respecto, es importante considerar que las objeciones sobre normas que remiten al género han sido acusadas por inconstitucionales antes por presuntamente desconocer otras garantías fundamentales, como por ejemplo el debido proceso. Este es el caso del tipo penal de feminicidio, que fue acusado por inconstitucional por señalar que se trata de causarle muerte a una mujer por su condición de mujer.

481.       Aunque es cierto que estos conceptos aún requieren mayores concreciones, también lo es que hay avances que permiten aplicar el enfoque de género y reconocer los elementos objetivos de la violencia motivada en dicha razón. En el caso del feminicidio, por ejemplo, la Corte ha señalado que el contexto es determinante para probar el elemento subjetivo del tipo penal, a través de indicios, antecedentes y amenazas contra las mujeres. Nada se opone a que estos mismos elementos contextuales sean tenidos en cuenta para probar la intención o carácter discriminatorios de las conductas[554].

482.       En segundo lugar, los delitos de injuria y calumnia son tipos penales que buscan proteger la honra y el buen nombre de las personas, incluso cuando son personas públicas. Si bien estos derechos pueden ceder ante la necesidad de garantizar un debate público abierto y vigoroso, también es cierto que en el marco de la violencia basada en género la desacreditación personal con base en estereotipos es una herramienta frecuente para negar la posibilidad de que las mujeres participen en la vida pública y política. En esa medida, no puede perderse de vista que para que esas conductas sean afirmadas como delitos se requiere la intervención de una autoridad judicial que así lo declare para el caso concreto y que tome en consideración tanto las garantías de la libertad de expresión como las afectaciones diferenciales que este tipo de desacreditaciones tienen sobre las mujeres.

483.       En tercer lugar, las expresiones de odio, que denigren, descalifiquen o desacrediten a las mujeres son también componentes del derecho de las mujeres a una vida libre de violencias. Este derecho, como se explicó arriba, implica un deber de combatir la cultura de discriminación y los patrones socioculturales que ponen a las mujeres en una posición de subordinación. En esa medida, si lo que se pretende es erradicar las prácticas culturales y sociales discriminatorias, mal haría el PLE en omitir mencionar como una práctica constitutiva de VCMP aquella que supone enviar mensajes de odio o que de forma pública y con base en estereotipos, lesionan la imagen pública de las mujeres.

484.       Finalmente, frente a la posibilidad de que los intermediarios de redes sociales curen contenidos, en la Sentencia SU-420 de 2019 la Corte señaló que esa labor tiene unos límites que son los derechos fundamentales. Asimismo, esta y otras sentencias como la T-155 de 2019 destacan que en el ámbito digital el Estado de derecho tiene plena vigencia y que, por lo tanto, también en plataformas de redes sociales se ejercen derechos fundamentales. En tal sentido, la Corte no desconoce la labor valiosa de curación de contenidos que hacen los intermediarios de redes sociales, fundamental para garantizar un internet libre y seguro. Sin embargo, en concordancia con lo manifestado por la relatora sobre Libertad de Expresión de las Naciones Unidas, dicha labor debe ceñirse a normas de derechos humanos y evitar que las decisiones de moderación de contenidos se fundamenten en razones discriminatorias[555]. Este mismo razonamiento aplica para las objeciones planteadas por el CELE al numeral 7 del artículo 8.

485.       Numeral 9. Este numeral se refiere a la restricción al uso de la palabra para las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos y electorales. Para la Corte, esta disposición es compatible con la Constitución porque reconoce de forma expresa que una forma común de violencia contra las mujeres en la vida pública y política es el silenciamiento, es decir, la anulación de su voz como interlocutoras relevantes en el debate público. En todo caso, esta disposición debe interpretarse de forma restrictiva, en el sentido en que es necesario acudir a las disposiciones legales que regulan el uso de la palabra, por ejemplo, en corporaciones públicas. En esa medida, apagar el micrófono de una mujer que ha excedido el tiempo para el uso de la palabra no puede entenderse como VCMP. En cambio, la conducta deliberada de callar una mujer usando epítetos sexistas o simplemente anulando la capacidad de hablar de las mujeres en desarrollo de sus funciones sí puede considerarse como una forma de VCMP.

486.       Numerales 6 y 14. En lo que atañe al numeral 6, para la Corte es claro que debe tratarse, como el propio numeral lo indica, de conductas que restrinjan de manera irrazonable la libertad de expresión, y esto deberá ser valorado por el operador jurídico frente a cada caso concreto, en un ejercicio de ponderación que observe los criterios jurisprudenciales que se expusieron en las consideraciones de esta providencia, con especial atención al carácter preferente y a la protección constitucional reforzada de la libertad de expresión.

487.       En lo que tiene que ver con el numeral 14, la interpretación de la suplantación debe hacerse de manera sistemática, lo que impide que esta se confunda con la parodia o sátira. Para ello, el propio legislador estatutario, en el numeral analizado, asoció esta conducta a la intención de menoscabar o afectar negativamente la candidatura o imagen de la mujer, o anular sus derechos políticos o electorales. A ello debe sumarse que el ordenamiento jurídico proporciona elementos para establecer esa distinción entre la suplantación y la parodia. En este sentido, el Código Penal en su artículo 296 tipifica la conducta de falsedad personal y exige para ella los elementos subjetivos de dolo y propósito de obtener un provecho propio o ajeno. Como verbos rectores, este tipo penal se refiere a la sustitución o suplantación, o la atribución de nombre, edad, estado civil, o calidad que pueda tener efectos jurídicos. Existen entonces elementos en el ordenamiento jurídico para descartar una interpretación de este numeral que permita su aplicación en escenarios de sátira o parodia, pues ello contradiría la protección constitucional reforzada de la libertad de expresión, con los alcances que ya se han expuesto en esta providencia.

488.       En síntesis, para la Corte las disposiciones cuestionadas son constitucionales. En todo caso, la Corte recuerda que el análisis de las situaciones de violencia contra las mujeres en política debe hacerse a la luz del contexto en el que se produce y caso a caso. Esto implica que los operadores que se valgan de estas definiciones para catalogar una conducta o una omisión como constitutiva de violencia contra las mujeres en política deberán sopesar si en el contexto específico lo que se desarrolla es una manifestación legítima de la libertad de expresión o si, por el contrario, se trata de una expresión que desconoce los propios estándares de dicha libertad porque incita a la violencia directa o constituye un discurso de odio por razones de género.

489.       Al respecto, conviene recordar que la incitación directa y pública a la violencia por razones discriminatorias, así como el discurso de odio, son discursos que carecen de protección y por lo tanto, calificar expresiones de esa naturaleza como VCMP no constituye una violación a la libertad de expresión. Además, es importante precisar que calificar una conducta como violencia contra las mujeres en política no implica de por sí restricciones a la libertad de expresión a través, por ejemplo, de sanciones. El espíritu de este PLE, en concordancia con los estándares internacionales en la materia, trasciende a lo puramente punitivo y busca, sobre todo, abrir una conversación en clave de prevención, protección y reparación de las mujeres que, en ejercicio de sus derechos políticos, son objeto de conductas discriminatorias.

490.       Resultado del análisis de constitucionalidad. Las disposiciones de los artículos 2, 3, 6 y 8, analizadas en este apartado, son constitucionales en la medida en que reconocen el fenómeno de la violencia basada en el género y las distintas manifestaciones que puede tener dicha violencia en las mujeres que participan en la vida pública y política. Este reconocimiento constituye una actitud transformadora en la que el lenguaje legal contribuye a dar visibilidad a violencias tradicionalmente ignoradas por el Estado y la sociedad. En todo caso, la Corte aclara que estas definiciones y conceptos deben leerse a la luz de la Constitución Política y que corresponde a los operadores jurídicos determinar si un presunto acto de agresión tiene una motivación o resultado discriminatorio, o si, por el contrario, reviste el ejercicio legítimo de otros derechos, especialmente la libertad de expresión.

491.       Este segundo bloque temático integra lo que la Corte ha considerado como la parte general del PLE. Aquí la Corte analizará el ámbito de aplicación de la ley, los instrumentos en relación con los que se debe interpretar y aplicar la ley y, finalmente, su vigencia.

492.       El artículo 4 señala el ámbito de aplicación de la ley, y advierte que el PLE está dirigido a todas las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos en la vida pública y política. Por su parte, el artículo 5 señala que los tratados de derechos humanos, más concretamente aquellos que desarrollan los derechos de las mujeres, son un parámetro de interpretación del cuerpo normativo. Finalmente, el artículo 32 señala que el PLE tiene efecto general inmediato, es decir, rige para el futuro desde el momento de su promulgación.

493.       Intervenciones. Ninguna de las intervenciones presentadas durante el trámite del examen de constitucionalidad se pronunció concretamente sobre estas disposiciones.

494.       Análisis de constitucionalidad. En primer lugar, la disposición contenida en el artículo 4 es constitucional porque, como se señaló en las consideraciones, los estándares sobre violencia contra las mujeres en política establecen que las medidas orientadas a enfrentar este fenómeno deben estar dirigidas a las mujeres en toda su diversidad y en los distintos ámbitos de la vida pública y política en los que pueden ejercer sus derechos políticos. Eso quiere decir que no se limita solamente a las mujeres en cargos de elección popular o que ocupan cargos altos en la estructura del Estado. Además, las medidas deben buscar proteger a las mujeres defensoras de derechos humanos, líderes en los ámbitos social, comunitario, ambiental, feminista, de víctimas, entre otros.

495.       Esto es particularmente importante en el contexto nacional, pues como se ilustró en las consideraciones generales, la violencia contra las mujeres en la vida pública y política en Colombia no sólo afecta a funcionarias públicas sino, sobre todo, a las mujeres líderes en distintos ámbitos nacionales, regionales y locales. Estas medidas integrales deben propugnar por la reducción de los índices de violencia contra las defensoras y líderes en nuestro país, y acompañarlas en el ejercicio de sus derechos políticos para así asegurar el ejercicio pleno de su ciudadanía.

496.       Finalmente, como se explicó con suficiencia en el análisis del artículo 3, el PLE objeto de estudio extiende su protección a las mujeres que participan en la vida pública y política, en toda su diversidad. Esto quiere decir que el acceso a las medidas establecidas en el PLE debe aplicarse sin discriminación.

497.       Por su parte, el artículo 5 es compatible con la Constitución porque establece que los tratados de derechos humanos, especialmente aquellos que se refieren a los derechos de las mujeres y a los asuntos de género, son un parámetro hermenéutico que el operador jurídico debe tener en cuenta a la hora de aplicar las medidas del PLE. Esta posición del legislador es compatible con la Constitución porque supone un desarrollo del artículo 93 superior, conforme al cual “[l]os tratados internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. En el contexto de este cuerpo normativo son particularmente relevantes la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer de 1979[556] y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer de 1994[557].

498.       Las fuentes de derecho blando o soft law que se desarrollan por los órganos llamados a interpretar estos instrumentos, así como la jurisprudencia expedida por tribunales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, constituyen criterios auxiliares de interpretación que pueden servir para darle alcance a los mandatos contenidos en esos tratados, siempre y cuando no vayan en contravía de la Constitución y de los derroteros fijados en esta providencia[558].

499.       Por último, la disposición del artículo 32 contiene una fórmula genérica de vigencia que consagra el efecto general inmediato, es decir, la vigencia de la norma a partir de la promulgación de la ley. Esta disposición no ofrece cuestionamientos de constitucionalidad y, en consecuencia, será declarada ajustada a la Constitución.

500.       Resultado del análisis de constitucionalidad. Los artículos 4, 5 y 32 del PLE son compatibles con la Carta Política, y por tal razón la Corte los declarará constitucionales.

501.       Este tercer bloque temático conforma, junto con el cuarto, lo que la Corte ha denominado la parte especial del PLE, y en él se precisan las obligaciones y deberes de los actores que el legislador encontró como vinculados a la problemática de la violencia contra las mujeres en política.

502.        El análisis de las disposiciones de este tercer bloque se divide en doce apartados. Cada apartado se refiere a disposiciones que prevén diferentes deberes relacionados con: (i) la aplicación de enfoque de género y debida diligencia (apartado A); (ii) la identificación de un caso como VCMP (apartado B); (iii) el registro y reporte de los casos de VCMP (apartado C); (iv) el traslado a las autoridades competentes cuando se conoce un caso que puede constituir VCMP (apartado D); (v) el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida (apartado E); (vi) otros lineamientos para la actuación del Gobierno (apartado F); (vii) la formación, sensibilización y capacitación para prevenir la VCMP (apartado G); (viii) la organización electoral (apartado H); (ix) los partidos y movimientos políticos (apartado I); (x) las mesas directivas de corporaciones públicas (apartado J); (xi) la asesoría y acompañamiento legal por parte del Ministerio Público (apartado K); y (xii) las organizaciones que adelantan actividades de participación ciudadana (apartado L).

503.       Las disposiciones que componen este primer conjunto están relacionadas con el deber de aplicar enfoque de género y actuar de conformidad con el principio de debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de los casos de VCMP.

504.       En primer lugar, el parágrafo 1 del artículo 8 aclara que el listado de manifestaciones de VCMP previsto en dicho artículo —y que fue objeto de análisis en el primer bloque temático— no es exhaustivo, y advierte que estas manifestaciones de violencia pueden concurrir en una misma persona. Así, por ejemplo, una misma mujer puede ser víctima de violencia digital y psicológica; no son manifestaciones excluyentes.

505.       También este mismo parágrafo establece que las autoridades competentes para analizar e investigar los casos deben hacerlo con enfoque de género, con seguimiento del principio de debida diligencia y de las medidas de protección de derechos humanos.

506.       El artículo 23 radica este deber de especial diligencia de manera más específica, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y en las investigaciones disciplinarias de su competencia, relacionadas con hechos de VCMP.

507.       Por su parte, el artículo 31 es más amplio en su alcance y dispone que las autoridades electorales, entes de control y judicialización y los partidos y movimientos políticos deberán actuar de conformidad con el principio de debida diligencia en las actividades de prevención, investigación y sanción de conductas que constituyan VCMP.

508.       Análisis de constitucionalidad. Una vez descrito el contenido de las disposiciones que hacen parte del primer conjunto de análisis, y que no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes en este trámite, la Corte encuentra que las normas son compatibles con la Constitución, por las siguientes razones:

509.       El reconocimiento de que el listado de manifestaciones de VCMP contenido en el artículo 8 no es taxativo y que además pueden concurrir varias de estas manifestaciones de violencia contra una misma mujer está en consonancia con el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia en todos los ámbitos en los que se desarrolla su existencia (artículo 3 de la Convención de Belém do Pará). Esta disposición también se compagina con los artículos 13 y 43 de la Constitución porque visibiliza la magnitud que tienen —y que pueden alcanzar— las distintas manifestaciones de violencia que son, al mismo tiempo, formas particularmente intensas de discriminación, como se explicó antes.

510.       Por su parte, la inclusión expresa, en los tres artículos analizados, del deber de aplicar un enfoque de género y de actuar de conformidad con el principio de debida diligencia en el tratamiento de los supuestos de VCMP ayuda a plasmar los siguientes artículos de la Constitución: (i) artículo 2, que consagra los fines esenciales del Estado y el deber de las autoridades de proteger los derechos y libertades de las personas; (ii) artículo 40, que protege el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y que en su numeral 7, inciso segundo, establece el deber de las autoridades para garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración; (iii) artículos 13 y 43, en tanto protegen a la mujer de la violencia en política como manifestación intensa de discriminación. También el principio de debida diligencia es (iv) un mandato del bloque de constitucionalidad (artículo 93 superior), particularmente del artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, ratificada por Colombia mediante la Ley 248 de 1995[559].

511.       En efecto, la última norma mencionada consagra expresamente el deber del Estado de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer. Para la Corte, este deber impone, entre otras obligaciones, las de (i) tener en cuenta la desigualdad sistemática que han soportado las mujeres, y su situación de riesgo y amenaza de violencia; (ii) abstenerse de revictimizar a las mujeres reproduciendo estereotipos de género negativos y (iii) atender de manera célere y efectiva los casos de violencia y/o discriminación contra las mujeres por motivos de género[561].

512.       Este principio de debida diligencia en el derecho internacional de los derechos humanos es el parámetro más utilizado para medir el cumplimiento del deber de los Estados de prevenir y responder a las manifestaciones de violencia contra las mujeres. Al mismo tiempo, los sistemas universal y regional de derechos humanos advierten la relación intrínseca entre discriminación, violencia y debida diligencia, y enfatizan en que la omisión estatal de actuar con debida diligencia en los casos de violencia contra las mujeres constituye una forma de discriminación.

513.       El principio de debida diligencia incluye, a su vez, el deber que tienen las autoridades judiciales y administrativas de aplicar un enfoque de género en sus actuaciones. La Corte, en la Sentencia T-012 de 2016, explicó que el enfoque de género exige tener en cuenta, al menos, las siguientes obligaciones:

“(i) desplegar toda actividad investigativa en aras de garantizar los derechos en disputa y la dignidad de las mujeres; (ii) analizar los hechos, las pruebas y las normas con base en interpretaciones sistemáticas de la realidad, de manera que en ese ejercicio hermenéutico se reconozca que las mujeres han sido un grupo tradicionalmente discriminado y como tal, se justifica un trato diferencial; (iii) no tomar decisiones con base en estereotipos de género; (iv) evitar la revictimización de la mujer a la hora de cumplir con sus funciones; reconocer las diferencias entre hombres y mujeres; (v) flexibilizar la carga probatoria en casos de violencia o discriminación, privilegiando los indicios sobre las pruebas directas, cuando estas últimas resulten insuficientes; (vi) considerar el rol transformador o perpetuador de las decisiones judiciales; (vii) efectuar un análisis rígido sobre las actuaciones de quien presuntamente comete la violencia; (viii) evaluar las posibilidades y recursos reales de acceso a trámites judiciales; (ix) analizar las relaciones de poder que afectan la dignidad y autonomía de las mujeres”[563].

514.       A estas obligaciones cabe añadir las de verificar si en el caso bajo examen procede la aplicación de medidas especiales cautelares o de protección, escuchar la voz de las mujeres y establecer medidas de reparación integral del daño[564].

515.       Ahora bien, en relación puntual al artículo 23 del PLE, debe notarse que dicha norma es un desarrollo del artículo 118 de la Constitución, que le atribuye al Ministerio Público la función de guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Asimismo, la disposición guarda concordancia con el artículo 277 superior, en especial con el numeral 6, que le atribuye a la procuradora general de la Nación la función de ejercer la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, adelantar las investigaciones e imponer las sanciones correspondientes ante faltas disciplinarias.

516.       En este punto cabe recordar que, tal como lo estableció la Corte en la Sentencia C-030 de 2023, estas facultades de la Procuraduría no se corresponden con el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que son ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado.

517.       Finalmente, y también en relación con el artículo 23 y la referencia que hace a “los particulares que ejerzan funciones públicas o manejen dineros del Estado”, la Corte remite a lo previsto en el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) que establece quiénes son los particulares disciplinables e incluye a aquellos que: (i) ejercen funciones públicas de manera permanente o transitoria; (ii) administran recursos públicos; (iii) cumplen labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales o (iv) son auxiliares de la justicia. Con respecto a quienes administran recursos públicos, el mismo artículo 70 en su inciso cuarto aclara que se trata de “aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos”[565].

518.       Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que el parágrafo 1 del artículo 8, y los artículos 23 y 31 del PLE son compatibles con la Constitución porque consagran el deber de aplicar enfoque de género y la debida diligencia en los casos de VCMP, lo que a su vez es concreción de los artículos 2, 40, 13 y 43 superiores, y del artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, en virtud del bloque de constitucionalidad (artículo 93 superior).

519.       Este segundo conjunto de disposiciones se relaciona con el deber de identificar los casos que puedan encuadrarse en alguna o algunas de las manifestaciones de violencia a las que se refiere el artículo 8 del PLE.

520.       El parágrafo 2 del artículo 8 radica este deber en cabeza de las autoridades competentes que inician la indagación sobre alguna de las manifestaciones de este tipo de violencia. El artículo 24 del PLE se refiere a dicho deber por parte de las entidades que integran el Ministerio Público, quienes deberán sistematizar e identificar en sus registros que la conducta que investigan presuntamente afecta los derechos políticos de las mujeres y puede llegar a constituir violencia por razón de género.

521.       Análisis de constitucionalidad. Una vez descrito el contenido de las dos disposiciones que hacen parte del segundo conjunto de análisis, y que no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes en este trámite, la Corte procede a examinar su compatibilidad con la Constitución.

522.       En lo que tiene que ver con la obligación prevista en el parágrafo 2 del artículo 8, que consiste en que la autoridad que inicia la indagación identifique expresamente que se trata de un hecho que vulnera los derechos políticos de la presunta víctima, la Corte encuentra que dicha obligación es compatible con las normas constitucionales. No obstante, considera necesario realizar algunas precisiones para la interpretación de esta disposición.

523.       En este sentido, es claro que la obligación de identificar el caso que se indaga como un hecho de VCMP permite a la autoridad reconocer que debe actuar de conformidad con el principio de debida diligencia que, entre otros aspectos, incluye la necesidad de adoptar un enfoque de género, como se explicó en el apartado anterior. También la identificación temprana de un hecho como una posible manifestación de VCMP es el insumo para el reporte del caso al Ministerio del Interior y/o a la Plataforma URIEL y al Observatorio Colombiano de las Mujeres, que constituye otra de las obligaciones previstas en el PLE cuyo análisis se presenta más adelante. Así, la disposición desarrolla particularmente los artículos 2, 13 y 43 de la Constitución, y el artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, en virtud del bloque de constitucionalidad (artículo 93 superior).

524.       No obstante, toda vez que la disposición analizada se refiere al inicio de la indagación, es claro que en esta fase la autoridad competente aún no puede afirmar con certeza que el caso del que está conociendo vulnera efectivamente los derechos políticos de la mujer, pues esta afirmación sólo puede hacerse cuando exista una decisión en firme que así lo establezca. El PLE utiliza en este parágrafo la expresión “presunta víctima” que contribuye a que la interpretación de la norma se ajuste a la Carta Política, en especial a la garantía de la presunción de inocencia prevista en el artículo 29 superior. En efecto, al referirse a la presunta víctima, el legislador acepta que los hechos están en una fase muy temprana de investigación y, por lo tanto, no pueden identificarse aún, en estricto sentido, como vulneradores de los derechos políticos de la mujer.

525.       De esta manera, la obligación de identificar expresamente el hecho debe interpretarse a partir de la expresión que usa el propio legislador cuando se refiere a la presunta víctima. La autoridad competente deberá, entonces, identificar expresamente que el caso bajo indagación se trata de una presunta manifestación de VCMP, de tal manera que se satisfagan los deberes asociados al tratamiento de posibles manifestaciones de violencia política contra la mujer y, al mismo tiempo, la garantía constitucional de la presunción de inocencia.

526.       Esta interpretación es, precisamente, la que se deriva del artículo 24 que utiliza una fórmula más adecuada porque se refiere a que las entidades del Ministerio Público deben identificar si la conducta que están investigando “presuntamente afecta” los derechos políticos y “puede constituir” violencia de género. Esta fórmula compatibiliza la protección de la mujer frente a todas las formas de violencia, con la garantía de la presunción de inocencia.

527.       Ahora bien, hechas estas precisiones, para la Corte es claro que cuando exista una decisión definitiva que concluya el proceso judicial o administrativo y, por ende, desvirtúe la presunción de inocencia, las respectivas autoridades tendrán el deber de señalar expresamente que los hechos que dieron lugar a la investigación, proceso y declaratoria de responsabilidad correspondieron a una manifestación de violencia que vulneró los derechos políticos de la mujer víctima.

528.       Por último, toda vez que el primer inciso del artículo 24 establece la obligación de identificación de un caso como VCMP, en cabeza de las entidades que integran el Ministerio Público, la Corte encuentra que la disposición analizada también se compagina con las funciones de guarda y promoción de los derechos humanos, protección del interés público y vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, según lo establecido en los artículos 118 y 227 de la Constitución para estas entidades.

529.       Resultado del análisis de constitucionalidad. El parágrafo 2 del artículo 8 y el primer inciso del artículo 24 del PLE, que establecen el deber de identificación de un caso como VCMP, son compatibles con la Constitución y desarrollan particularmente los artículos 2, 13 y 43 superiores, y el artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, y, para el caso específico del artículo 24 del PLE, los artículos 118 y 227 superiores. Al mismo tiempo, las disposiciones analizadas respetan la garantía de la presunción de inocencia prevista en el artículo 29 de la Constitución.

530.       Las disposiciones que se analizan tienen que ver con el registro y reporte de los casos de VCMP. En este sentido, el PLE establece que siempre que se tenga conocimiento de la comisión de posibles conductas de VCMP, todos los casos deberán remitirse inmediatamente a la plataforma de Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -URIEL (parágrafo 4 del artículo 8). Por su parte, el literal i) del artículo 15 reitera este deber cuando se refiere a los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia, que deberán aportar en la recolección y sistematización de casos de VCMP para que se incluyan en la mencionada plataforma. La obligación de reportar estos casos en el sistema URIEL también se reitera en el artículo 24 frente a las entidades que integran el Ministerio Público.

531.       El literal a) del artículo 9 especifica más el procedimiento de reporte de casos y señala que las entidades del Estado con competencia para recibir denuncias de posibles manifestaciones de VCMP deberán realizar un registro de dichos casos y reportarlos al Ministerio del Interior y/o a la Plataforma URIEL y al Observatorio Colombiano de las Mujeres. Este mismo artículo, en su literal b), especifica las variables que debe incluir la plataforma URIEL: filiación partidaria, edad, pertenencia étnico-racial, discapacidad, síntesis de los hechos y otros criterios que permitan un registro detallado de cómo se manifiesta la violencia.

532.       Dicha plataforma es una instancia de la Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales, coordinada por el Ministerio del Interior. Se trata de un mecanismo de coordinación y colaboración que busca promover el normal desarrollo y la transparencia de los procesos electorales, y esto lo hace a través de la recepción de quejas y denuncias por irregularidades en dichos procesos, para que estas sean atendidas de manera prioritaria por las autoridades competentes. Así, URIEL articula a las entidades que la integran[566], para la vigilancia, investigación y sanción de estas conductas.

533.       Por su parte, el Observatorio Colombiano de las Mujeres, creado mediante la Ley 1009 de 2006, es una herramienta que tiene como objetivo recopilar, analizar y difundir información cuantitativa y cualitativa sobre la situación de las mujeres y la equidad de género en Colombia. A partir de esta información, el Observatorio también tiene como función la de formular recomendaciones de políticas, programas, proyectos y normas que contribuyan a cerrar las brechas de equidad de género en el país.

534.       Ahora bien, el PLE también establece la obligación, para varias entidades, de llevar un registro de los casos de VCMP de los que tenga conocimiento. En este sentido, (i) el literal c) del artículo 9 establece dicho deber en cabeza del Gobierno y a través del Ministerio del Interior; (ii) el literal e) del artículo 13 lo dispone para el Consejo Nacional Electoral, en concurrencia con la Registraduría Nacional del Estado Civil, con la particularidad de que este registro incluirá la variable de renuncia de la mujer al cargo de elección y, en lo posible, la causa de renuncia; (iii) el parágrafo 3 de este mismo artículo 13 se refiere al deber del CNE de rendir un informe periódico y público que tiene que ver, sobre todo, con la verificación del cumplimiento de las medidas adoptadas por las organizaciones políticas para atender la VCMP; y, finalmente, (iv) el literal m) del artículo 16 consagra la obligación de registro propio de los casos de VCMP para los partidos y movimientos políticos y se añade, en el literal n), la obligación de reportar cada año a las autoridades competentes las denuncias de VCMP en las cuales sean víctimas las militantes de los respectivos partidos o movimientos.

535.       Por último, dentro de este conjunto de disposiciones referidas al deber de registrar y reportar los casos de VCMP, el literal o) del artículo 9 establece para el Gobierno la obligación de presentar, en el primer trimestre de cada año y ante la Comisión Legal para la Equidad de la Mujer del Congreso de la República, un informe estadístico que muestre, como mínimo, los datos a los que se refieren los literales b) y c) del mismo artículo, a los que acaba de hacerse alusión.

536.       Análisis de constitucionalidad. Luego de describir las disposiciones que hacen parte del tercer conjunto de análisis del segundo bloque temático, y cuyo contenido no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes en este trámite, la Corte pasa a examinar su compatibilidad con la Carta Política.

537.       La Corte considera ajustados a la Constitución los mecanismos de reporte de casos de VCMP, así como la obligación de registro propio de los casos en cabeza del Gobierno, el CNE en concurrencia con la Registraduría, y los partidos y movimientos políticos, siempre que dichos mecanismos de reporte y registro garanticen la protección de los derechos fundamentales de habeas data e intimidad de las mujeres víctimas de violencia política, según se expone a continuación.

538.       Tal como lo indicó el Observatorio de VCMP en referencia a la plataforma URIEL, pero extensible a los demás mecanismos analizados, se trata de una herramienta que permite caracterizar la problemática de la VCMP, conocer su dimensión real y el nivel de las afectaciones, lo que constituye uno de los mayores retos de los países en relación con esta forma de violencia, debido a su invisibilización y subregistro, como se puso de relieve en las consideraciones de esta sentencia. Durante el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de representantes, la representante Correal Rubiano señaló la importancia de reforzar los alcances de la ley incluyendo un ente articulador, y propuso que ello se hiciera desde la plataforma URIEL.

539.       Los mecanismos de reporte y registro de casos de VCMP constituyen, entonces, herramientas de protección a la mujer víctima de violencia política (artículos 2, 40, 13 y 43 de la Constitución) y de articulación de las autoridades para la prevención, investigación y sanción de este tipo de violencia (artículo 113 de la Constitución). También estos mecanismos son el desarrollo de una de las medidas específicas que prevé la Convención de Belém do Pará, consagrada en el artículo 9, literal h), y que consiste en:

“[g]arantizar la investigación y recopilación de estadísticas y demás información pertinente sobre las causas, consecuencias y frecuencia de la violencia contra la mujer, con el fin de evaluar la eficacia de las medidas para prevenir, sancionar y eliminar la violencia contra la mujer y de formular y aplicar los cambios que sean necesarios”.

540.       En este sentido, y como lo advierte ONU Mujeres, la recolección, investigación y análisis de datos son fundamentales para la efectiva puesta en marcha de la movilización de recursos, el desarrollo de programas, la implementación de políticas y el monitoreo de intervenciones relacionadas con la prevención, investigación y sanción de las manifestaciones de violencia contra la mujer[569].

541.       Ahora bien, para la Corte resulta importante advertir que, al tratarse de mecanismos para el reporte y registro de casos de VCMP, estos deben garantizar la protección del derecho de habeas data e intimidad de las presuntas víctimas (artículo 15 superior).

542.       Como lo señaló esta Corporación en la Sentencia C-032 de 2021, el derecho al habeas data tiene dos dimensiones: la primera faculta a todas las personas para conocer, actualizar y rectificar la información que de ellas exista en bancos de datos y archivos de entidades públicas o privadas; la segunda, de especial importancia para el análisis que ocupa a la Corte, somete la recolección, tratamiento y circulación de datos a las garantías constitucionales, entre las cuales destaca el derecho a la intimidad. Este último derecho se concentra “en el reconocimiento y protección de la esfera privada del individuo y su familia frente a intromisiones indebidas o injustificadas por parte de terceros y, en particular, del Estado”[570].

543.       Ambos derechos —habeas data e intimidad— cobran especial relevancia en el análisis del PLE, toda vez que de las disposiciones relativas al deber de reporte y registro de casos de VCMP se desprende que en plataformas como URIEL reposarán datos sensibles, frente a los cuales el derecho a la intimidad exige una protección reforzada. Así, por ejemplo, el artículo 9.b del PLE hace referencia a variables como la filiación partidaria, la pertenencia étnico-racial o la discapacidad de la mujer víctima de violencia política. La difusión de estos datos afecta de manera directa e inequívoca el derecho a la intimidad y, además, el uso indebido de esta información puede generar discriminación. Son datos que, como se advierte en la Sentencia C-032 de 2021, “de manera general, no están llamados a circular, salvo que se cumplan con los requerimientos propios de un juicio estricto de proporcionalidad”[571]. También en este sentido el artículo 8, literal f) de la Ley 1257 de 2008 establece que la mujer tiene derecho a ser tratada con reserva de identidad, entre otras situaciones, cuando recibe asistencia legal.

544.       Así, por su especial relevancia, la Corte observa que para la debida implementación y funcionamiento de los mecanismos de registro y reporte de casos de VCMP previstos en el PLE, el Estado debe garantizar que todas las entidades autorizadas para la recepción de dichos reportes satisfagan los requisitos para el tratamiento de los datos personales, a partir de las reglas jurisprudenciales definidas por esta Corporación. Por tal razón, la Corte condicionará la constitucionalidad de las disposiciones analizadas, en el sentido de que los mecanismos referidos deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data e intimidad de las mujeres víctimas de violencia política.

545.       Finalmente, y como se expondrá en el literal F) de este bloque temático, los literales del artículo 9 analizados en este apartado quedarán también cobijados por el condicionamiento que este Tribunal hará frente a dicho artículo en su totalidad, en el sentido de que las funciones que allí se establecen se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral.

546.       Resultado del análisis de constitucionalidad. De conformidad con las razones expuestas, la Corte considera que el parágrafo 4 del artículo 8; los literales a), b), c) y o) del artículo 9; el literal e) y el parágrafo 3 del artículo 13; el literal i) del artículo 15; los literales m) y n) del artículo 16 y el segundo inciso del artículo 24 son constitucionales, en el entendido de que los mecanismos de registro y reporte de casos de violencia contra las mujeres en política deberán garantizar la protección de los derechos fundamentales de habeas data, intimidad y seguridad personal de la mujer víctima de violencia política.

547.       Las disposiciones bajo análisis consagran el deber, en cabeza de diferentes entidades, de dar traslado a las autoridades competentes cuando conozcan de hechos que pueden ser constitutivos de VCMP.

548.       En este sentido, el parágrafo 3 del artículo 8 consagra este deber para todas las entidades que concurren en la protección y garantía del derecho a la participación política, así como en la transparencia e integridad de los procesos electorales. Por su parte, el parágrafo del artículo 11 y el parágrafo 1 del artículo 13 radican el deber en cabeza del Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, cuando los hechos de los que conozca deban ser investigados y sancionados por otras autoridades diferentes. En el caso del parágrafo 1 del artículo 13, el deber se extiende a que el CNE solicite medidas preventivas o de protección a dichas autoridades. Finalmente, el artículo 15 atribuye a los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral este deber de poner en conocimiento de los hechos a las autoridades competentes, y lo hace en cuatro de sus literales.

549.       Así, en el literal d), el deber se plasma de forma más genérica, toda vez que se refiere a la obligación de informar a las autoridades competentes sobre las manifestaciones de VCMP. En el literal e), el deber es más específico y se centra en que los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral den aviso al CNE sobre propaganda electoral y publicidad política que incite a la violencia contra las mujeres. En el literal d), el deber de informar al CNE y demás autoridades competentes se refiere a manifestaciones de violencia digital. El literal g) reitera la obligación de dar aviso al CNE o quien haga sus veces, de casos de VCMP y lo circunscribe al contexto electoral, que es el ámbito en que operan estos tribunales. Finalmente, el literal h) se refiere al deber de presentar recomendaciones a las Comisiones de Coordinación y Seguimiento Electoral sobre casos de VCMP que requieran especial atención.

550.       En este punto, es importante recordar que los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral son cuerpos colegiados que prestan apoyo a la labor realizada por el Consejo Nacional Electoral en la vigilancia y el seguimiento de los procesos electorales. Estos tribunales se constituyen de forma temporal para cada una de las contiendas electorales que se celebran en Colombia, mediante resoluciones proferidas por el Consejo Nacional Electoral con anterioridad a las elecciones. En el ejercicio de sus funciones, los tribunales desarrollan actividades preventivas para identificar a tiempo las posibles amenazas al proceso electoral, y actividades de fiscalización de las actuaciones que adelantan los agentes que intervienen en dicho proceso.

551.       Análisis de constitucionalidad. Para la Corte las disposiciones descritas, cuyo contenido no fue cuestionado por los intervinientes en este trámite, son compatibles con la Carta Política. En efecto, el deber de dar traslado a las autoridades competentes para investigar y sancionar las manifestaciones de VCMP desarrolla varios artículos superiores.

552.       En primer lugar, y toda vez que se trata de disposiciones que consagran actuaciones encaminadas a proteger a las mujeres contra las distintas formas de violencia política, aquellas desarrollan el artículo 2 superior que establece el deber de las autoridades de proteger los derechos y libertades de las personas; el artículo 40 que protege el derecho a la participación política, que en su numeral 7 se refiere específicamente al deber de las autoridades para garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer; los artículos 13 y 43, como mecanismos de protección de la mujer contra la violencia en política que, se reitera, constituye una manifestación particularmente intensa de discriminación. También las disposiciones analizadas son plasmación de los artículos 3, 5, 6 y 7 de la Convención de Belém do Pará, que desarrollan el derecho de toda mujer a una vida libre de violencia, y los deberes de los Estados Partes para la prevención, sanción y erradicación de esta violencia.

553.       Asimismo, las disposiciones que se examinan en este apartado están en consonancia con el deber de todos los ciudadanos de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia (artículo 95.7 de la Constitución) y, en esa medida, son también desarrollo del derecho fundamental de acceder a ella (artículo 229 superior). Además, estas disposiciones, al reconocer que existen unas autoridades competentes para la investigación y sanción de las manifestaciones de VCMP, y que debe darse traslado a dichas autoridades de los hechos que puedan configurar alguna de estas manifestaciones, desarrolla los principios de legalidad de la función pública (artículo 121 de la Constitución) y de separación de poderes y colaboración armónica entre las autoridades (artículo 113 superior).

554.       Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que el parágrafo 3 del artículo 8, el parágrafo del artículo 11, el parágrafo 1 del artículo 13 y los literales d), e), f), g) y h) del artículo 15, que establecen el deber de dar traslado a las autoridades competentes cuando se conoce de un hecho que puede constituir VCMP, son compatibles con la Constitución.

555.       Ambas disposiciones previstas en el artículo 9 del PLE se relacionan con el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida y sus dos componentes. El parágrafo 2 se refiere al componente de alertas tempranas, mientras que el literal m) alude al componente de respuesta rápida. Ambas disposiciones prevén que, tanto las alertas tempranas como las reacciones rápidas se activen ante riesgos o amenazas derivadas de manifestaciones de violencia contra las mujeres en política.

556.       Análisis de constitucionalidad. Para la Corte ambas disposiciones son compatibles con la Constitución. En las sentencias SU-020 de 2022 y SU-546 de 2023, la Corte hizo referencia al Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida y a sus dos componentes que acaban de mencionarse. Dicho sistema está reglamentado en el Decreto 2124 de 2017, que menciona el PLE en el literal m) del artículo 9. Antes de describir el sistema, es importante advertir que dicho decreto reglamentario no tiene carácter estatutario. En este punto, no sobra recordar lo que se dijo al inicio de esta sentencia en el sentido de que no todas las disposiciones de una ley estatutaria tienen que tener esa naturaleza[576].

557.        Hecha esta advertencia, cabe señalar que el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida es un mecanismo que permite la reacción rápida ante los riesgos y amenazas a la vida, integridad, libertad, seguridad personal, libertades civiles y políticas, y ante las infracciones al Derecho Internacional Humanitario[577].

558.       El primer componente de alertas tempranas, a cargo de la Defensoría, tiene como función principal la de “identificar de forma temprana los riesgos, advertirlos y generar recomendaciones para evitar las violaciones a los derechos humanos”. Por su parte, el segundo componente de respuesta rápida de alertas tempranas, coordinado por la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) del Ministerio del Interior, tiene como función la de articular de manera célere y oportuna a las entidades nacionales y autoridades territoriales para responder y reaccionar a los riesgos identificados previamente en la alerta temprana.

559.       En la Sentencia SU-546 de 2023, la Corte se refirió a los contenidos mínimos que debe satisfacer un sistema de protección de la actividad de las y los líderes sociales. Dentro de ese sistema identificó cuatro derechos básicos[579] y al primero de ellos, el derecho a la seguridad personal con enfoque de seguridad humana, le asoció como contenido específico el de:

“la implementación oportuna de las recomendaciones de las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo y […] la definición de una metodología para la adopción de planes de acción dentro de las Comisiones Intersectoriales para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT)”[580].

560.       En esta oportunidad, la Corte reitera la importancia de estos mecanismos de alerta rápida y respuestas tempranas que, en el PLE bajo análisis, se focalizan en la protección de las mujeres en política. En esta medida, las disposiciones del PLE que se refieren a estos mecanismos se encuentran ajustadas a la Carta Política y resultan coherentes con la protección de las mujeres frente a toda forma de violencia (artículos 2, 13, 40 y 43 superiores) y la articulación de las autoridades para la prevención, investigación y sanción de la VCMP (artículos 2 y 113 de la Constitución).

561.       Ahora bien, frente al literal m) del artículo 9, la Corte observa un error mecánico (o lapsus calami) porque al nombrar a la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) se repite la expresión “Para La Respuesta Rápida”. No obstante, este error en nada afecta la constitucionalidad de la disposición y, como advirtió la Corte en la Sentencia C-032 de 2021, (i) el ejercicio del control de constitucionalidad no se propone corregir la redacción del legislador y (ii) el error advertido se supera fácilmente con un adecuado ejercicio interpretativo, y esto deja a salvo a la correcta comprensión del precepto.

562.       Finalmente, y como se expondrá más adelante[581], el literal m) y el parágrafo 2 del artículo 9, analizados en este apartado, quedarán cobijados por el condicionamiento que este Tribunal hará frente a dicho artículo en su totalidad, en el sentido de que las funciones que allí se establecen se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral.

563.       Resultado del análisis de constitucionalidad. El literal m) y el parágrafo 2 del artículo 9 del PLE, que se refieren al Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida, son compatibles con la Constitución Política. No obstante, estas disposiciones quedarán cobijadas por el condicionamiento que la Corte hará frente al artículo 9 en su totalidad, en el sentido de que las funciones que allí se establecen se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral, como se expone en el literal siguiente.

564.        El artículo 9 establece la obligación en cabeza del Gobierno nacional (presidente y ministros, en este caso en particular el Ministerio del Interior), de diseñar e implementar políticas y proyectos para promover la participación de las mujeres en condiciones de igualdad y libre de violencia. También esta disposición se refiere a la coordinación y el trabajo armónico entre diferentes entidades que tienen a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos. El artículo enlista unos lineamientos que deben orientar el desarrollo de estas acciones y que buscan promover:

(i) la formación y fortalecimiento de liderazgos y redes de mujeres en política (literal d) y la participación temprana de niñas y adolescentes (literal n); (ii) estrategias de prevención de VCMP (literal e); (iii) protocolos de atención y mecanismos de protección a mujeres víctimas de violencia (literal f); (iv) mecanismos de observación y acompañamiento en procesos electorales (literal g); (v) reconocimiento del trabajo de las mujeres que ejercen cargos públicos (literal h); (vi) espacios de sensibilización y prevención de la VCMP y campañas de difusión de esta ley (literal i); (vii) rechazo público y oportuno de cualquier forma de VCMP (literales j y l); (viii) acompañamiento en la elaboración de regulaciones y protocolos para prevenir, atender y sancionar la VCMP (literal k); (ix) coordinación con el CNE de una instancia de vigilancia, control y seguimiento de esta ley (parágrafo 1); (x) participación política e igualdad de género en las organizaciones sociales postulantes de las listas durante la vigencia de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz.

565.       Intervenciones. Dos intervenciones se pronunciaron sobre la constitucionalidad del literal l) del artículo 9 que, como uno de los lineamientos para el Gobierno dispone “[r]echazar pública y oportunamente cualquier forma de violencia contra las mujeres en política y hacer llamados a la opinión pública para no tolerar y denunciar cualquier forma de discriminación y violencia contra ellas”.

566.       Por un lado, la Fundación El Veinte, la Fundación Karisma y la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) señalaron en su intervención conjunta que el referido literal debe ser declarado “exequible condicionalmente” bajo el entendido de que la función que establece debe ejercerse con apego a la jurisprudencia constitucional sobre el derecho-deber de los funcionarios públicos a la libertad de expresión, y que no puede utilizarse para estigmatizar o atacar a quienes ejercen control político o veeduría a la gestión de los servidores públicos[582].

567.       El Observatorio de Violencia Contra Las Mujeres en Política, en cambio, expuso que el rechazo de cualquier forma de VCMP es una medida de disuasión y de desnaturalización de la violencia. Para el Observatorio, el pronunciamiento sobre conductas socialmente intolerables puede aportar en la construcción de una cultura de paz frente a situaciones que no necesariamente se deben resolver por vías judiciales[583].

568.       Análisis de constitucionalidad. Con respecto al literal l), cuyo contenido fue el único del artículo 9 que se cuestionó por los intervinientes, la Corte comparte lo expuesto por el Observatorio de Violencia Contra Las Mujeres en Política y considera que dicho literal es compatible con la Constitución. En este sentido, el hecho de que un lineamiento para el Gobierno consista en rechazar pública y oportunamente cualquier manifestación de VCMP es desarrollo del artículo 2 superior que, dentro de los fines del Estado —particularmente relevantes para este caso— consagra los de promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los derechos, facilitar la participación de todos y asegurar la convivencia pacífica.

569.       El rechazo de toda forma de violencia contra la mujer en política es también desarrollo del artículo 40 que protege el derecho a la participación política, y de los artículos 13 y 43 porque, como se ha señalado de manera reiterada en esta providencia, la violencia política contra las mujeres constituye una de las manifestaciones más intensas de discriminación. Entendida así, este tipo de violencia se enmarca en aquellos discursos que no estarían protegidos por la libertad de expresión, tal como se explicó en las consideraciones de este fallo.

570.       Sumado a ello, el lineamiento al Gobierno para rechazar y hacer llamados a no tolerar y a denunciar cualquier forma de VCMP se compagina con el artículo 5 de la Convención de Belém do Pará, según el cual los Estados Partes reconocen que la violencia contra la mujer le impide y anula el ejercicio de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. La misma Convención, en su artículo 7, señala que los Estados que la ratifiquen o adhieran a ella “condenan todas las formas de violencia contra la mujer”. Así, el rechazo público y oportuno de las manifestaciones de violencia es una forma de condenarlas y de “[f]omentar el conocimiento y la observancia del derecho de la mujer a una vida libre de violencia […]”, en los términos del literal a) del artículo 8 de la citada Convención.

571.       También la Corte encuentra que las demás disposiciones del artículo 9, cuyo contenido no fue cuestionado, son compatibles con la Carta Política. Estas disposiciones desarrollan los artículos 2, 13, 40 y 43 superiores, a los que ya se hizo alusión. Además, ayudan a plasmar el artículo 113 de la Constitución que prevé la colaboración armónica entre las autoridades, en este caso las que tienen a su cargo la promoción y garantía de los derechos políticos, y del artículo 208 superior, según el cual, a los ministros, bajo la dirección del presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho. Las políticas a las que se refiere este artículo, y que se enfocan, principalmente, en la promoción de la participación de las mujeres en condiciones de igualdad y libre de violencia, se compadecen con los ámbitos de actuación del Ministerio del Interior. Finalmente, las disposiciones desarrollan el artículo 7 de la Convención de Belém do Pará, sobre los deberes de los Estados en la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra la mujer.

572.       En el caso específico del parágrafo transitorio, este alude a la coordinación, seguimiento y evaluación —en cabeza de las mismas instituciones que se mencionan en el artículo— de los mecanismos para fortalecer la participación política y la igualdad de género en las organizaciones sociales postulantes de las listas durante la vigencia de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. Para la Corte, esta disposición procura desarrollar, especialmente, los derechos a la igualdad, la participación política y la reparación integral de las víctimas.

573.       En efecto, como señaló esta Corporación en la Sentencia SU-150 de 2021, las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, previstas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, buscan una sociedad más incluyente, pluralista y participativa, a partir de la creación de fuerzas políticas que históricamente no han tenido representación en el Congreso y que habitan los territorios más afectados por la violencia. Se trata, entonces, de una medida “transicional, de representación, reparación integral y garantía de no repetición a favor de las víctimas”[584]. Así, la disposición del PLE bajo examen busca contribuir a este propósito, con particular atención a la promoción de la participación política de las mujeres que, además, en el caso de estas Circunscripciones, hacen parte de una población en situación de extrema vulnerabilidad.

574.       Ahora bien, sobre el punto se advierte que las funciones previstas en este artículo se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral, en cuanto a la organización de las elecciones, su dirección y suprema inspección y vigilancia (artículos 120 y 265 de la Constitución). Por eso la Corte condicionará en este sentido la constitucionalidad del artículo, de tal manera que las funciones que prevé el artículo en cabeza del Gobierno sean ejercidas por este de manera complementaria a aquellas que de manera prevalente debe ejercer el CNE en este ámbito.

575.       Por último, es necesario hacer referencia a la intervención presentada por el Ministerio de la Igualdad y la Equidad[585]. El Ministerio señaló que, debido a la transferencia de funciones de la anterior Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (CPEM) al nuevo Ministerio de la Igualdad y la Equidad, las responsabilidades establecidas en los artículos 9 y 10 del proyecto de ley corresponden a esta cartera y no a la CPEM. Para argumentar su posición, el Ministerio destacó que es necesario garantizar que el PLE se armonice con el ordenamiento jurídico actual, especialmente con el artículo 48 del Decreto 1075 de 2023 en el que se definió la estructura y funcionamiento de esa cartera, y en el que se dispuso el traslado de competencias de la Consejería al Ministerio.   

576.       En este punto, la Corte recuerda que, mediante la Sentencia C-161 de 2024, esta Corporación declaró inexequible con efectos diferidos la Ley 2281 de 2023 que creó el Ministerio de Igualdad y Equidad. Así, de conformidad con el resolutivo segundo de dicha providencia, “[u]na vez culmine la legislatura 2025-2026, la Ley 2281 de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del ordenamiento jurídico”. En este sentido, resulta importante advertir que de no adelantarse el trámite legislativo para subsanar los errores identificados por la Corte en la Sentencia C-161 de 2024, las responsabilidades que establecen los artículos 9 y 10 del PLE quedarán en cabeza de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.

577.       Resultado del análisis de constitucionalidad. Por las razones expuestas, la Corte considera que el artículo 9 es constitucional, bajo el entendido de que las funciones que se establecen en este artículo se ejercerán sin perjuicio de las competencias preferentes que tiene el Consejo Nacional Electoral.

578.       Las normas contenidas en estos artículos asignan un deber a distintas entidades, a saber: (i) el Ministerio del Interior; (ii) el Ministerio de Igualdad y Equidad o quien haga sus veces; (iii) la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer; (iv) los partidos y movimientos políticos y (v) la Procuraduría General de la Nación. Dicho deber se traduce en dos objetivos: promover la formación y sensibilización sobre participación política y prevención de la VCMP y desarrollar herramientas de respuesta ante este tipo de violencia.

579.       Análisis de constitucionalidad. Como lo planteó en su intervención el Observatorio de la Violencia Contra las Mujeres en Política, estas disposiciones representan un avance en la formación para prevenir la VCMP, pues permiten generar conciencia sobre las distintas manifestaciones de violencia y las medidas para afrontarla[586]. Además, y en línea con la intervención del Observatorio, las normas bajo análisis buscan hacer frente a la baja capacitación de las mujeres para participar en política, que implica que muchas veces estas sean instrumentalizadas para conformar las listas y cumplir con los requisitos de ley[587].

580.       Para la Corte, la inclusión de normas como las descritas es compatible con la Constitución y desarrolla, particularmente, los artículos 13 y 43 superiores, al promover la prevención, identificación y reacción frente a la VCMP como forma de discriminación, y el artículo 40, particularmente el inciso segundo del numeral 7 que establece el deber, en cabeza de las autoridades, de garantizar la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración.

581.       Con respecto a este último artículo, la Corte en Sentencia T-553 de 2023 sostuvo que el núcleo esencial del derecho a la participación política incluye las condiciones para garantizar que dicha participación sea real y efectiva, tanto en el rol de quien elige como de quien se postula a un cargo de elección[588], y se refirió a la relación inescindible entre el derecho a participar de la conformación del poder político y el derecho a su ejercicio. Las normas que examina la Corte en esta oportunidad promueven esa participación real y efectiva de las mujeres, a partir de estrategias de capacitación y formación para distintos grupos poblacionales.

582.       En esa misma línea, el artículo 10, el literal c) del artículo 16 y el artículo 25 del PLE también desarrollan el artículo 93 superior a través de la Convención de Belém do Pára que, dentro de las medidas específicas que los Estados Partes deben adoptar en forma progresiva (artículo 8), incluye la de:

[m]odificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, incluyendo el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo nivel del proceso educativo, para contrarrestar prejuicios y costumbres y todo otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para el hombre y la mujer que legitimizan o exacerban la violencia contra la mujer”.

583.       En el caso específico del literal c) del artículo 16, este también es desarrollo del inciso tercero del artículo 107 de la Constitución, que dentro de los principios rectores de los partidos y movimientos políticos se refiere a la moralidad y la equidad de género. La disposición también es coherente con el inciso sexto de este mismo artículo superior, que establece el deber, para los directivos de los partidos y movimientos políticos, de propiciar espacios de democratización interna.

584.       Por su parte, el artículo 25 del PLE, que le asigna a la Procuraduría el deber de formar y sensibilizar a los operadores para que identifiquen y rechacen las manifestaciones de VCMP, y la potestad de expedir directrices para garantizar la participación política de las mujeres, además de las normas constitucionales mencionadas desarrolla también los artículos 118 y 277 de la Constitución. En este sentido, la norma analizada se relaciona, principalmente, con las funciones de guarda y promoción de los derechos humanos y de protección del interés público.

585.       Todas las disposiciones analizadas en este apartado son también el reconocimiento de que no es suficiente adoptar medidas jurídicas para erradicar la violencia de género, y que para ello se requieren medidas integrales de eliminación de estereotipos y actitudes discriminatorias. La Corte comparte la idea de que la educación y la información resultan fundamentales para el logro de este propósito.

586.       Finalmente, y como se advirtió en el apartado anterior, la Corte reitera que de no adelantarse el trámite legislativo para subsanar los errores identificados por la Corte en la Sentencia C-161 de 2024, las responsabilidades que establece el artículo 10 del PLE para el Ministerio de la Igualdad y la Equidad quedarán en cabeza de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.

587.       Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que el artículo 10, el literal c) del artículo 16 y el artículo 25 del PLE, que consagran deberes de adelantar estrategias y procesos de formación, sensibilización y capacitación para prevenir la VCMP, son compatibles con la Constitución y, en esa medida, declarará su constitucionalidad.

588.        La norma contenida en el primer inciso de este artículo asigna un deber al Consejo Nacional Electoral que puede dividirse en cinco conductas: (i) promover los derechos políticos de las mujeres; (ii) garantizar estos derechos; (iii) protegerlos en caso de amenaza o vulneración; (iv) atender las denuncias de actos de VCMP que limiten, restrinjan o impidan el ejercicio de estos derechos, y (v) resolver diligentemente estas denuncias cuando sean de su competencia.

589.       Análisis de constitucionalidad. El contenido de este artículo no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes. La Corte también lo encuentra ajustado a la Constitución con base en los argumentos que se exponen a continuación.

590.       La disposición analizada desarrolla los siguientes artículos de la Carta Política: (i) el artículo 2 que consagra como fin esencial del Estado el de proteger los derechos de las personas; (ii) los artículos 13 y 43, en la medida en que reconoce una protección especial a raíz de la situación de vulnerabilidad en que pueden encontrarse las mujeres al ejercer sus derechos políticos; (iii) el artículo 40, pues ofrece garantías a las mujeres que aspiran a formar parte del poder político, y (iv) el numeral 6 del artículo 265 superior, que consagra entre las funciones del Consejo Nacional Electoral la de velar por el desarrollo de las contiendas electorales con garantías plenas.

591.       Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-133 de 2022 expuso que:

“[…] a la organización electoral le corresponde, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, organizar, dirigir y vigilar las elecciones, en cada una de las etapas propias del proceso electoral constituidas por el conjunto de actuaciones cuyo objeto es el de garantizar el ejercicio de la función electoral”[589].

592.       Por tal motivo, la Corte encuentra coherente que el ente rector de la organización electoral pueda ejercer sus funciones para brindar garantías electorales a las mujeres, desde la promoción de sus derechos hasta la recepción y trámite efectivo de las denuncias cuando tales derechos resulten amenazados o vulnerados.

593.       Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que el inciso 1 del artículo 11 del PLE es compatible con la Constitución porque asigna al Consejo Nacional Electoral el deber de promover y proteger los derechos políticos y electorales de las mujeres para permitir su participación con plenas garantías. Lo anterior encuentra apoyo en los artículos 2, 40, 13, 43 y 265 numeral 6 superiores.

594.       La norma impone deberes a la organización electoral en su conjunto, que consisten en promover la democracia, los valores cívicos y la participación de las mujeres en ejercicio de sus derechos ciudadanos.

595.       Para tales fines, la norma estipula que la organización electoral brinde información a la ciudadanía en la etapa pre-electoral en lo relativo al desarrollo de la contienda.

596.       Asimismo, el artículo bajo examen impone a esta organización el deber de ofrecer a los partidos y movimientos políticos programas que permitan: (i) dar a conocer las normas que rigen el sistema electoral, (ii) promover la democracia interna de estas agrupaciones políticas, (iii) capacitar a los directivos de las mismas, (iv) facilitar la administración de los registros de militantes, (v) facilitar la realización de consultas internas y (vi) promover la participación política real y efectiva de las mujeres.

597.       Por otra parte, el parágrafo del artículo impone a la Registraduría Nacional del Estado Civil el deber de articularse con los entes territoriales para brindar apoyo a las organizaciones de acción comunal en el desarrollo de sus procesos electorales mediante capacitación para fomentar la participación de las mujeres, así como el suministro de cubículos de votación.

598.       Análisis de constitucionalidad. Una vez establecido el contenido de este artículo, que no fue cuestionado por ninguno de los intervinientes, procede la Corte a estudiar su conformidad con la Carta Política.

599.       De acuerdo con el artículo 120 de la Constitución, la organización electoral se encuentra conformada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que establezca la ley. Por tal razón, es posible afirmar que los deberes impuestos por la norma bajo examen se dirigen a estas organizaciones en su conjunto.

600.       En cuanto a las funciones de la organización electoral, el artículo 120 superior señala que tiene a cargo la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, así como lo relativo a la identidad de las personas. Al respecto, en la Sentencia C-133 de 2022 la Corte sostuvo que “si bien la función electoral es propia de los ciudadanos y que de allí deviene la legitimidad del poder público, ella requiere para su adecuado funcionamiento de una organización –autónoma e independiente– que le brinde garantías al acto electoral […][591]”.

601.       Es precisamente en ese esfuerzo por brindar garantías al acto electoral (reiterado en el artículo 258, el numeral 6 del artículo 265 y el inciso 2 del artículo 266 superior) que tienen cabida las disposiciones de este artículo 12 del PLE, y por ello la Corte no encuentra en ellas ningún problema de constitucionalidad. A ello se añade que la norma busca garantizar la participación política real y efectiva de las mujeres, lo que resulta coherente con los mandatos de los artículos 13 y 43 de la Constitución.

602.       Finalmente, también es compatible con la Constitución el deber de la Registraduría de brindar apoyo a las organizaciones de acción comunal en el desarrollo de sus procesos electorales mediante capacitación para fomentar la participación de las mujeres, así como el suministro de cubículos de votación. En efecto, este deber es desarrollo de la función de dirección y organización de las elecciones, prevista para la organización electoral en el artículo 120 de la Constitución, y específicamente para el registrador nacional del estado civil en el inciso segundo del artículo 266.

603.       El artículo bajo examen dispone, además, que este deber se cumpla en articulación con los entes territoriales. En esta labor de articulación, las dependencias del nivel desconcentrado de la Registraduría — las delegaciones departamentales y la Registraduría del Distrito Capital, por un lado, y las registradurías especiales y municipales, por otro— cumplen un papel fundamental en desarrollo de su función de “[o]rganizar y vigilar los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana que corresponde a su circunscripción electoral”[592] y de “[o]rganizar las elecciones en aspectos como, ubicación de los puestos de votación y los cambios que se puedan presentar y sitios de escrutinios”[593]. En esta medida, la norma examinada desarrolla, también, el artículo 113 de la Constitución que prevé la colaboración armónica entre las autoridades, en este caso las que tienen a su cargo funciones de organización electoral.

604.       Lo expuesto hasta aquí muestra, además, que la norma analizada respeta el principio de legalidad de la función pública, consagrado en el artículo 121 superior, porque asigna deberes que se compadecen con las funciones constitucionales y legales de los organismos de la organización electoral.

605.       Resultado del análisis de constitucionalidad. En síntesis, la Corte considera que el artículo 12 de este proyecto de ley es constitucional, en la medida en que desarrolla las funciones propias de la organización electoral y brinda garantías a los actores que organizan, participan y sufragan en las contiendas, en particular a las mujeres y grupos vulnerables.

606.       El artículo 13 se refiere a la competencia del Consejo Nacional Electoral para promover medidas de prevención de la VCMP e instar a las organizaciones políticas a prevenir, investigar y sancionar esta forma de violencia. Dentro de esa competencia, el artículo enlista diversas medidas que pueden agruparse así:

607.       En un primer grupo, más enfocado a actividades preventivas, se incluye el deber de implementar estrategias de prevención y capacitación frente a la VCMP (literal f) y de presentar recomendaciones para la atención de la VCMP, a partir del seguimiento que realice el Grupo de Género, Etnias y Democracia Inclusiva sobre las denuncias de este tipo de violencia (literal b).

608.       Un segundo grupo incluye medidas relacionadas con la verificación del cumplimiento de la ley. Así, se ordena al CNE verificar que las acciones afirmativas dispuestas en la legislación para promover la participación de las mujeres y de las demás poblaciones subrepresentadas se cumplan y sean eficaces (literal i) y coordinar con el Ministerio del Interior una instancia para vigilar, controlar y hacer seguimiento al cumplimiento de esta ley (literal l). La última disposición está en consonancia con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 9 ya analizado, en el que se prevé el mismo deber para el Gobierno, en cabeza del Ministerio del Interior y en coordinación con el CNE.

609.       En un tercer grupo, el artículo incluye deberes relacionados con la normativa interna del CNE. En este sentido, el literal a) le ordena a esta entidad regular los procedimientos para la atención, investigación y sanción de casos de VCMP que son de su competencia. Esta regulación debe adoptarse en el término de 12 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la ley (parágrafo transitorio), y debe garantizar que el procedimiento sea expedito y acorde con las garantías del debido proceso (literal a).

610.       El cuarto grupo tiene que ver con obligaciones relacionadas con la vigilancia de las organizaciones políticas. Así, se ordena al CNE establecer lineamientos mínimos dirigidos a dichas organizaciones en la elaboración de sus marcos regulatorios internos para la prevención, investigación y sanción de la VCMP (literal g). Para verificar el cumplimiento de esos lineamientos mínimos, el CNE puede solicitar los protocolos, estatutos, códigos de ética y demás información interna (literal h). También el artículo incluye el deber de hacer seguimiento de las medidas adoptadas por las organizaciones políticas para enfrentar la VCMP y aplicar sanciones frente a su incumplimiento (literal c). Además, el PLE incluye el deber de vigilar y publicar la información sobre los recursos que los partidos y movimientos políticos destinan para hacer frente a la VCMP (literal k).

611.       Dentro de este cuarto grupo de medidas, el artículo analizado también prevé que si las organizaciones políticas omiten o dilatan la investigación de los casos de violencia política contra las mujeres o incurren en prácticas que den lugar a este tipo de violencia, el CNE puede imponer multas (literal j). El artículo 13 incluye la competencia del CNE de conocer la impugnación contra las decisiones que toman los órganos estatutarios de partidos y movimientos políticos en relación con casos de VCMP (literal d).

612.       Finalmente, el parágrafo 2 advierte que las facultades a las que se refiere este artículo se establecen sin perjuicio de las previstas para el CNE en la Ley 1475 de 2011.

613.       Análisis de constitucionalidad. Ninguno de los intervinientes cuestionó la compatibilidad de las disposiciones de este artículo 13 del PLE con la Constitución. A continuación, la Corte analizará la constitucionalidad de estas disposiciones, a partir de los cuatro grupos a los que acaba de hacerse referencia.

614.       En cuanto al primer grupo de medidas que incluye actividades de prevención, capacitación y formulación de recomendaciones para la atención de los casos de VCMP (literales b y f), la Corte considera que estas se enmarcan en las atribuciones que el artículo 265 le otorga el CNE, especialmente las previstas en el numeral 6 sobre protección de los derechos de las minorías y el desarrollo de los procesos electorales con el pleno de garantías. En esa misma línea, las medidas del primer grupo también desarrollan el artículo 93 de la Constitución, a través de la Convención de Belém do Pará que, en su artículo 8, dentro de las medidas específicas que los Estados Parte deben adoptar en forma progresiva, incluye la modificación de los patrones socioculturales que legitiman o exacerban la violencia contra la mujer.

615.       El segundo grupo de medidas de verificación de realización de acciones afirmativas y de coordinación de una instancia que vigile el cumplimiento de esta ley (literales i y l) es plasmación del artículo 265 superior, especialmente de las funciones de inspección y vigilancia asignadas al CNE en el primer inciso, y en los numerales 1 y 6 del citado artículo. También estas medidas están en consonancia con el artículo 113 de la Constitución que prevé la colaboración armónica entre las autoridades para la consecución de los fines del Estado.

616.       El tercer grupo, compuesto por el literal a) y el parágrafo transitorio del artículo 13, habilita al Consejo Nacional Electoral para que adopte la regulación interna para prevenir, atender, rechazar investigar y sancionar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política/electoral. La Corte no pasa por alto que esa habilitación implicaría que el CNE regule tanto el procedimiento como las sanciones a imponer, materias que están sujetas a reserva de ley.

617.       En efecto, el supuesto regulado por ambas disposiciones se inscribe en el ámbito del derecho administrativo sancionador, que exige unos mínimos definidos por la ley. Al respecto es relevante la Sentencia C-044 de 2023[595] que señala que:

“la reserva de ley en el derecho administrativo sancionador exige que el legislador como mínimo indique (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) la definición misma de la sanción o los criterios para determinarla con claridad; (iii) los entes encargados de imponerla, y (iv) el procedimiento sancionador”.

618.       Por lo tanto, el literal a) y el parágrafo transitorio del artículo 13 sólo son compatibles con la Constitución y, en particular con el principio de legalidad en su dimensión de reserva de ley (artículo 29 superior) si se entiende que la regulación interna que adopte el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces se circunscribirá a aspectos administrativos, operativos y técnicos. La Corte condicionará en ese sentido la constitucionalidad de esas disposiciones.

619.       Ahora bien, con respecto al cuarto grupo de medidas, que establecen obligaciones relacionadas con la vigilancia de las organizaciones políticas, la Corte encuentra que están en consonancia con las normas constitucionales referidas en este apartado y desarrollan, también, el principio de legalidad de la función pública (artículo 121 de la Constitución), pues las obligaciones y potestades a las que se refieren se ubican en el ámbito de competencias del CNE.

620.       En este sentido, la obligación de establecer lineamientos mínimos para las organizaciones políticas en la elaboración de regulaciones internas para la prevención, investigación y sanción de la VCMP, y la posibilidad de solicitar información interna para verificar el cumplimiento de estos lineamientos atiende a lo establecido en el artículo 265 superior que asigna al CNE, entre otras, la función de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, así como la de velar por los derechos de las minorías y el desarrollo de las elecciones en condiciones de plenas garantías.

621.       Al tratarse de lineamientos mínimos, la norma también resulta respetuosa del principio de autonomía de los partidos (artículo 107 de la Constitución). En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación entiende que la autonomía de los partidos no es absoluta y está sujeta a limitaciones[596], en particular, y como señaló la Sentencia C-490 de 2011, “aquellas orientadas a proteger los principios a los cuales debe sujetarse la organización y actuación de los partidos, como es la equidad de género”, de conformidad con el inciso tercero del artículo 107 superior.

622.       Estas mismas normas constitucionales se ven satisfechas con la disposición que prevé el deber de hacer seguimiento de las medidas adoptadas por las organizaciones políticas para enfrentar la VCMP y la potestad de aplicarles sanciones por el incumplimiento de dichas medidas (literal c). También es compatible con las normas constitucionales la posibilidad de que el CNE imponga multas a las organizaciones políticas que omitan o dilaten la investigación de los casos de violencia política contra las mujeres o incurran en prácticas que den lugar a este tipo de violencia.

623.       En efecto, esta potestad sancionadora del CNE a los partidos políticos —como se desarrollará más ampliamente en el cuarto bloque temático de este análisis— tiene respaldo constitucional en los artículos 265 y 107 de la Constitución. Este último, además de describir varias de las conductas que generan responsabilidad para las agrupaciones políticas, indica cuáles pueden ser esas sanciones y su gradualidad (inciso noveno del artículo 107 superior). Asimismo, el artículo 13 de la Ley 1475 de 2011 consagra el ejercicio preferente del CNE en la competencia para imponer sanciones a los partidos; disposición que fue avalada por este Tribunal en la Sentencia C-490 de 2011, a partir de lo establecido en el artículo 265 superior sobre las funciones de inspección, vigilancia y control de las agrupaciones políticas por parte del CNE.

624.       También cuenta con el aval constitucional la disposición que incluye el deber, en cabeza del CNE, de vigilar y hacer pública la información sobre los recursos que los partidos y movimientos políticos destinan para hacer frente a la VCMP (literal k), según lo establecido por el artículo 18 de la Ley 1475 de 2011. La Sentencia C-490 de 2011 ya mencionada consideró ajustado a la Constitución dicho artículo, de conformidad con el artículo 109 superior. También en esa sentencia, la Corte señaló que el requisito impuesto a los partidos políticos de ofrecer información completa y pública sobre las decisiones en materia presupuestal es un claro desarrollo de los postulados superiores previstos en los artículos 108 y 109 de la Constitución, en cuanto “contribuye a garantizar la transparencia a través de la completa información pública de los manejos financieros de los partidos y movimientos políticos, y a fortalecer las funciones administrativas, y de control y vigilancia que debe desarrollar el Consejo Nacional Electoral”[597].

625.       En lo que tiene que ver con la competencia del CNE de conocer la impugnación contra las decisiones que toman los órganos estatutarios de partidos y movimientos políticos en relación con casos de VCMP (literal d), la Corte también la encuentra ajustada a la Constitución. Como lo señaló este Tribunal en la Sentencia C-490 de 2011, la adscripción de competencia que le hace el legislador estatutario al CNE para resolver la impugnación de las sanciones impuestas por los órganos estatutarios de los partidos y movimientos políticos es compatible con el artículo 265 superior que le confiere a este organismo la función de regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, y la de velar por el cumplimiento de las normas sobre estas organizaciones políticas.

626.       También en esta sentencia, la Corte concluyó que, “aunque no existe una previsión constitucional específica que otorgue al CNE la función de resolver la impugnación de las citadas sanciones, esta actividad está intrínsecamente relacionada con las competencias que sí tienen raigambre superior”[598].

627.       Finalmente, tampoco se advierte ningún problema de constitucionalidad en el parágrafo 2, según el cual las facultades a las que se refiere este artículo 13 se establecen sin perjuicio de las previstas para el CNE en la Ley 1475 de 2011. Esta remisión a la Ley 1475 de 2011 está respaldada por la revisión que la Corte hizo de dichas facultades en la Sentencia C-490 de 2011.

628.       Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, la Corte considera que las disposiciones del artículo 13 del PLE, analizadas en este apartado, son constitucionales, salvo el literal a) y el parágrafo transitorio que se declararán constitucionales en el entendido de que la regulación interna que adopte el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces deberá circunscribirse a aspectos administrativos, operativos y técnicos.

629.       El artículo 14 del PLE consagra un deber general para la Registraduría Nacional del Estado Civil, que consiste en promover el derecho de las mujeres a la participación política sin discriminación ni violencia. Este deber, a su vez, se descompone en tres conductas: (i) dar traslado a las autoridades competentes de los hechos de VCMP durante los procesos electorales; (ii) consolidar, junto con el CNE, el mecanismo de identificación y registro de los casos de VCMP y (iii) diseñar e implementar una política pedagógica sobre participación ciudadana libre de VCMP.

630.       Intervenciones. El Ministerio de Igualdad y Equidad cuestionó las funciones que el artículo bajo análisis delegó en la Registraduría, pues considera que podrían no ser compatibles con las que le atribuye el artículo 266 de la Constitución. Para el Ministerio, esto genera el riesgo de que las acciones afirmativas definidas en el artículo 14 se queden sin ejecutar, y por eso propone que este artículo se entienda en el sentido de que es la organización electoral, definida en los artículos 264, 265 y 266 superiores, la responsable de la ejecución de dichas acciones[599].

631.       Lo anterior se contrapone con la motivación del texto propuesto para el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, en el que se añadió el literal c) al artículo 14 bajo el entendido de que se compagina con la función general de la Registraduría de coordinar las acciones orientadas al desarrollo óptimo de las elecciones, según el numeral 15 del artículo 5 del Decreto 1010 de 2000, “así como su facultad para promocionar los derechos políticos e incentivar la participación ciudadana”[600].

632.       Análisis de constitucionalidad. Para la Corte, la duda de constitucionalidad formulada por el Ministerio de Igualdad no alcanza a los literales a) y b) del artículo analizado. En el caso del literal a), este se refiere al deber —que no es exclusivo de la Registraduría, sino que está en cabeza de todas las entidades— de dar traslado a las autoridades competentes cuando tengan conocimiento de hechos que podrían constituir VCMP. Ya antes, en el apartado D) de este tercer bloque temático, se aludió a este deber, a su fundamento constitucional y a su compatibilidad con la Carta Política. Esas consideraciones son trasladables al literal que se examina, y a ellas remite la Corte.

633.       En lo que tiene que ver con el literal b), la Corte también remite a las consideraciones realizadas en el apartado C) de este tercer bloque temático, en torno a la constitucionalidad del deber de identificación y registro de los casos de VCMP, y al papel que para ello el PLE le atribuye al mecanismo URIEL. Tanto el Consejo Nacional Electoral como la Registraduría hacen parte de esa plataforma y, en esa medida, la contribución a su consolidación no es ajena a sus funciones constitucionales de organización, dirección y vigilancia de las elecciones, tal como lo dispone el artículo 120 superior.

634.       Ahora bien, el literal c) del artículo 14 del PLE le atribuye a la Registraduría la función de diseñar e implementar una política pedagógica sobre participación ciudadana libre de VCMP. Esta función es asimilable a la prevista en el artículo 10 ya analizado, en cabeza del Ministerio del Interior, referida a la inclusión en su estrategia de formación y capacitación, de una línea sobre prevención e identificación de la VCMP, y a la prevista en el artículo 12 para la organización electoral en general.

635.       En este sentido, si bien la Corte está de acuerdo con que la dispersión de funciones en varias entidades puede, eventualmente, dificultar la ejecución de las acciones afirmativas derivadas de dichas funciones, esta situación no implica que la asignación de funciones por parte del legislador estatutario se torne inconstitucional.

636.       En el caso bajo examen, el diseño e implementación de la política pedagógica sobre participación ciudadana libre de VCMP puede encuadrarse en el artículo 120 superior y en las funciones de organización y dirección de las elecciones, también asignadas al registrador en el artículo 266 de la Constitución. En efecto, ya en el análisis del artículo 12 del PLE la Corte avaló la constitucionalidad de la disposición que establece el deber de la Registraduría de brindar apoyo a las organizaciones de acción comunal en el desarrollo de sus procesos electorales mediante capacitación para fomentar la participación de las mujeres, y lo hizo tomando como referente las normas constitucionales que acaban de citarse.

637.       La Corte reitera, entonces, que las labores de capacitación y formación encaminadas a la prevención de la violencia de género no son ajenas a la Registraduría, como parte de la organización electoral. Incluso este deber más específico en cabeza de la Registraduría puede considerarse cobijado por el más genérico del primer inciso del artículo 12 para la organización electoral, y que consiste en promover la democracia, los valores cívicos y la participación de las mujeres en ejercicio de sus derechos ciudadanos. Si el legislador estatutario asignó esta función a la organización electoral en su conjunto, implica que la radicó también en cabeza de la Registraduría, como una de las entidades que conforma dicha organización. Que el legislador haya incluido nuevamente la función en el literal bajo examen no implica que pase a estar exclusivamente en cabeza de la Registraduría, como parece derivarse de la intervención del Ministerio. Se trata simplemente de una reiteración que en nada modifica el análisis de constitucionalidad ya presentado.

638.       Sumado a esto, el inciso segundo del artículo 266 de la Constitución dispone que el registrador Nacional “ejercerá las funciones que establezca la ley”. Esta previsión constitucional da también sustento a la posibilidad de que la Registraduría, en el marco de la dirección y organización de las elecciones, pueda ejercer funciones relacionadas con el deber de promover el derecho de las mujeres a la participación política sin discriminación ni violencia. Todo ello, claro está, sin perjuicio de las funciones que corresponden al Consejo Nacional Electoral.

639.       Resultado del análisis de constitucionalidad. La Corte considera que el artículo 14 es compatible con la Carta Política, y por eso declarará su constitucionalidad.

640.       En el apartado D de este bloque temático se analizaron algunos de los literales de este artículo, relacionados con el deber que tienen estos tribunales de dar traslado a las autoridades competentes cuando se conoce de un hecho que puede constituir VCMP. Los literales restantes que se analizarán en este apartado están relacionados con otros deberes en cabeza de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral y que consisten en: (i) hacer seguimiento y llamado a las organizaciones políticas para que hagan efectivos los principios de paridad, alternancia y universalidad al conformar sus listas; (ii) hacer llamado a estas organizaciones para que distribuyan equitativamente los espacios de propaganda electoral entre sus candidatas y candidatos y (iii) realizar seguimiento a las campañas políticas para evitar conductas que inciten a la violencia, la discriminación o los discursos de odio.

641.       El parágrafo transitorio del artículo establece que las mismas disposiciones se aplicarán a los Tribunales Electorales Transitorios.

642.       Intervenciones. Varios intervinientes cuestionaron la constitucionalidad del literal c) de este artículo, por la tensión que puede suponer con el derecho a la libertad de expresión. En este sentido, la Misión de Observación Electoral solicitó a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada del literal c), pues la expresión “discursos de odio” limita de manera amplia la libertad de expresión. La Misión añadió que en el ordenamiento colombiano no existe un desarrollo legal o jurisprudencial que defina y determine el alcance de esa expresión[601].

643.       También la Universidad del Rosario cuestionó esta expresión bajo el argumento de que “alegar violencia política con motivo de un discurso de odio hacia las mujeres, puede llegar a confundirse con meras opiniones contrarias al partido o movimiento político al cual pertenece [la] presunta víctima”.

644.       Por su parte, la Fundación El Veinte, Karisma y la FLIP señalaron que el artículo debe ser declarado constitucional condicionalmente, bajo el entendido de que la función ahí establecida no puede constituir una verificación previa para censurar contenidos publicados en las campañas políticas.

645.       En una línea similar, el representante a la Cámara Alirio Uribe señaló que la Corte debe declarar la constitucionalidad condicionada del artículo, bajo el entendido de que no se puede vulnerar el derecho a la libertad de expresión en su componente especialmente protegido sobre discursos que estén relacionados con personas públicas.

646.       Análisis de constitucionalidad. Como se explicó antes, los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral prestan apoyo al CNE en la vigilancia de los procesos electorales, y para ello realizan actividades preventivas de identificación de posibles amenazas a dicho proceso, y de fiscalización de las actuaciones de los agentes que intervienen en él.

647.       El fundamento legal de estos tribunales se encuentra en el literal a) del artículo 39 de la Ley 130 de 1994, que en su inciso segundo dispone que “[e]n ejercicio de la función de vigilancia atribuida por esta Ley, el Consejo Nacional Electoral podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia […]”. Asimismo, esta disposición tiene sustento constitucional en el inciso primero y el numeral 1 del artículo 265 superior que consagra la función de vigilancia, por parte del CNE, de la actividad electoral.

648.       Dentro de ese marco normativo, el literal a) del artículo 15 es compatible con la Constitución, bajo el entendido de que la labor de hacer seguimiento y llamados se asocia a la verificación del cumplimiento de las exigencias constitucionales y legales de paridad, alternancia y universalidad en la conformación de las listas de candidatas y candidatos, y a la invitación, de manera general, al cumplimiento de dichas exigencias. En esta medida, el cumplimiento del deber previsto en el literal bajo examen implica actividades de observación, monitoreo y verificación, y de convocatorias a los partidos y agrupaciones políticas para que atiendan al principio rector de la equidad de género, pero no permite actuaciones que interfieran de manera desproporcionada en la autonomía de los partidos para la conformación de sus listas.

649.       Como se mencionó antes, el principio de autonomía de los partidos está sujeto a los límites que legítimamente impone el legislador, en particular aquellos que buscan proteger los principios rectores de la organización y actuación de los partidos. Entre esos principios destaca, para el presente análisis, el de la equidad de género[605], con los mandatos de paridad, alternancia y universalidad en la conformación de las listas, en los términos del artículo 262 de la Constitución.

650.       En este sentido, y como lo destacó la Corte en la Sentencia C-136 de 2024, mecanismos como la implementación de una medida de cuota en las listas para corporaciones de elección popular no afectan de forma irrazonable la autonomía constitucional de los partidos políticos, “puesto que mantiene[n] la posibilidad de que, bajo procedimientos democráticos configuren las listas a las corporaciones públicas de modo que reflejen sus preferencias y programas”[606]. Una medida de este tipo va en línea con los propósitos constitucionales de garantizar la participación de las mujeres[607].

651.       Lo dicho hasta aquí permite concluir que el deber previsto en el literal a), entendido como la verificación del cumplimiento de mandatos constitucionales y legales sobre equidad de género, y el llamado a que dichos mandatos se satisfagan por parte de los partidos y agrupaciones políticas, es coherente con los derechos y principios consagrados en los artículos 13, 40, inciso tercero del artículo 107 e inciso segundo del artículo 262 de la Constitución.

652.       Estas mismas normas constitucionales se ven reflejadas en el literal b) del artículo 15, referido al deber de efectuar llamados a los partidos y agrupaciones políticas para que haya una distribución equitativa de los espacios de propaganda política entre candidatas y candidatos, y por eso esta disposición no genera reproches a la luz de la Constitución, si se entiende como una invitación general a cumplir con estas reglas de distribución equitativa en los espacios de radio, televisión, vallas, internet y avisos. Lo mismo cabe decir del parágrafo transitorio que, en virtud del principio de igualdad, extiende estos deberes a los Tribunales Electorales Transitorios de Paz dispuestos por el artículo transitorio 10 del Acto Legislativo 02 de 2021.

653.       En cuanto al literal c), cuya constitucionalidad fue cuestionada por varios intervinientes, debido a una posible tensión con el derecho a la libertad de expresión, la Corte presenta las siguientes consideraciones. 

654.       Como se mencionó antes, este literal establece el deber, en cabeza de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral, de “[r]ealizar seguimiento a las campañas políticas, a fin de evitar conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio”.

655.       En primer lugar, aunque las intervenciones de la MOE y la Universidad del Rosario centraron el reproche en la expresión “discursos de odio”, para la Corte esta no es una expresión problemática desde el principio de legalidad. En efecto, contrario a lo que plantea la MOE, esta Corporación se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la delimitación de su contenido, y en la Sentencia T-242 de 2022 estableció que los discursos de odio:

“son aquellas expresiones humillantes, insultantes y peyorativas que exteriorizan ‘emociones intensas e irracionales de oprobio, enemistad y aversión’ en contra de un sujeto o grupo de sujetos. No toda apología al odio o expresión de odio está prohibida per se. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, sólo constituyen discursos prohibidos aquellas expresiones de odio que, directa o indirectamente, inciten a cometer actos de discriminación, hostilidad, o violencia ‘contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo’”[608].

656.       Ahora bien, en segundo lugar y en lo que tiene que ver con la expresión “realizar seguimiento a las campañas políticas”, que podría generar algunas dudas sobre su alcance, la Corte considera que dicha expresión es determinable y debe entenderse enmarcada en las funciones de vigilancia preventiva de la organización electoral. Al respecto, el artículo 39 de la Ley 130 de 1994 prevé que, en ejercicio de esta función, el CNE podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia. En concordancia, el artículo 7 de la Ley 62 de 1988 dispone que esa entidad designará tribunales seccionales de garantías o de vigilancia para asegurar el normal proceso de las elecciones y la imparcialidad de los funcionarios públicos[609].

657.       Así, para la Corte, las tareas de seguimiento previstas en la norma deben interpretarse en el marco de las funciones legales de los tribunales seccionales de garantías, esto es, aquellas relacionadas con la verificación y vigilancia de los procesos electorales. Esta conclusión se apoya, también, en la Sentencia C-089 de 1994, en la que esta Corporación consideró que la función policiva-electoral del CNE, por su origen constitucional, no puede ser delegada en tribunales o comisiones de garantías o vigilancia integradas por particulares o miembros de los partidos y movimientos, y que esas tareas, por lo tanto, deben circunscribirse a las de servir de órganos de observación y de apoyo a la organización electoral[610].

658.       De conformidad con lo dicho hasta aquí, los alcances de la expresión “realizar seguimiento” pueden establecerse a partir de la naturaleza y funciones de los tribunales. En tal sentido, la locución analizada se refiere a la acción de monitorear, observar o supervisar el progreso de una actividad a lo largo del tiempo, para luego elaborar informes dirigidos a la ciudadanía. Esto puede involucrar la recopilación de datos, la evaluación de resultados, la toma de decisiones a partir de la información obtenida y la presentación de denuncias ante las autoridades competentes. Para la Corte, los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral solo están facultados para realizar dicho monitoreo, sin que ello implique, en modo alguno, que sus competencias puedan llegar hasta el acto de la censura.

659.        En esta misma línea, y toda vez que el seguimiento está limitado expresamente a la prevención de expresiones de violencia de género, discriminación o discursos de odio, los cuales —como se explicó en las consideraciones de esta providencia— hacen parte de los discursos prohibidos, la norma analizada no contempla una limitación desproporcionada a la libertad de expresión.

660.       Para la Corte, el literal c) del artículo 15 tampoco vulnera la autonomía de los partidos políticos. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente: 

“[e]n lo que interesa a la autonomía de los partidos y movimientos políticos, [la Sentencia C-490 de 2011] concluyó que a pesar de que las reformas constitucionales de 2003 y de 2009 habían introducido ‘un cambio cualitativo en el grado de intervención del Estado en la organización interna y la estructura de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos’, el mismo no significó el abandono de dicha garantía para la autogestión de los partidos y movimientos políticos, sino el establecimiento de mayores limitaciones a la misma. Dicha decisión de este tribunal estableció la regla vigente para el control de la constitucionalidad de las disposiciones legales relativas a los partidos y movimientos políticos, a la luz del principio de autonomía de los mismos la que, mutatis mutandi, resulta también aplicable para el control concreto de constitucionalidad: ‘[e]l Congreso está facultado para imponer límites a la competencia de las agrupaciones políticas, a condición que (i) se trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático representativo’”[611]. 

661.       En este sentido, asignar a los tribunales seccionales de garantías y vigilancia electoral una función de seguimiento para evitar conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio, no desconoce la autonomía de los partidos políticos, máxime cuando esta función no incide en la organización o estructura de estos ni establece ninguna posibilidad de sanción derivada de dicho seguimiento. 

662.       Resultado del análisis de constitucionalidad. De conformidad con lo anterior, la Corte considera los literales a), b) y c) del artículo 15 son constitucionales en el entendido de que: (i) la labor de seguimiento se refiere a la posibilidad que tienen estos tribunales de solicitar información a las campañas políticas; presentar las denuncias ante las autoridades correspondientes cuando detecten, en ejercicio de su función de vigilancia preventiva, la ocurrencia de conductas que inciten a la violencia de género, la discriminación o los discursos de odio; elaborar informes sobre la ocurrencia de dichas conductas y darlos a conocer a la ciudadanía; esta labor de seguimiento deberá respetar la autonomía de los partidos y el derecho a la libertad de expresión, por lo que, en ningún caso podrá implicar actuaciones que constituyan censura; y ii) la función de hacer llamados se refiere a la posibilidad que tienen estos tribunales de invitar de manera general al cumplimiento de los principios de paridad, alternancia y universalidad, en la conformación de las listas de candidatas(os) y las reglas de distribución equitativa entre candidatas(os) en los espacios de radio, televisión, vallas, internet y avisos. 

663.       El análisis de algunos de los literales de este artículo ya se abordó en los apartados referidos al deber de registro y reporte de casos de VCMP, y de formación para la prevención de este tipo de violencias. Otros literales serán analizados en el último bloque temático relativo al régimen de responsabilidad, sanciones y garantías. En este apartado se estudian, entonces, los literales restantes. Para ello, y por su extensión, la Corte los dividirá en tres grupos de obligaciones: (i) prevención y sensibilización; (ii) detección de los casos y atención a las víctimas; y (iii) investigación y sanción.

664.       Análisis de constitucionalidad. Ninguno de los intervinientes cuestionó la constitucionalidad de las disposiciones objeto de análisis, y la Corte anticipa que no encuentra tampoco problemas de constitucionalidad en ellas.

665.       En este punto destaca el planteamiento del Observatorio de violencia contra las mujeres en política al referirse al artículo 16 del PLE y al papel de los partidos y movimientos políticos. El observatorio señaló que estos:

“son espacios fundamentales en la consolidación de las aspiraciones político - electorales de las mujeres. Estas instancias son responsables de generar condiciones de igualdad para la participación de hombres y mujeres que militan o simpatizan con sus causas. También son escenarios donde se concretan una gran parte de los hechos de VCMP que se reportan”.

666.       Las consideraciones del Observatorio sirven de antesala al análisis de constitucionalidad de las disposiciones, porque tienen en cuenta el papel fundamental de los partidos y movimientos políticos en la consolidación de la democracia y la efectiva participación de las mujeres en condiciones de igualdad y libre de violencia.

667.       Antes de analizar la constitucionalidad de cada una de las disposiciones de estos tres grupos, la Corte hará referencia al contenido del inciso primero. En este inciso se establece que los partidos y movimientos políticos deben generar acciones y protocolos dirigidos a sensibilizar, prevenir, detectar, atender y sancionar la VCMP, y se aclara que el cumplimiento de este deber atenderá a los estatutos y/o códigos de ética, sin que se afecte su autonomía.

668.       Este inciso, al mismo tiempo que reconoce el deber de los partidos y movimientos políticos para imponer sanciones, deja a salvo el principio de autonomía (artículo 107 superior) al disponer que esas acciones y protocolos guarden coherencia con los estatutos o códigos de ética propios de cada organización. También la disposición es coherente con las normas constitucionales a las que ya se ha hecho reiterada alusión en esta providencia y que buscan proteger a las mujeres de toda forma de violencia (artículos 2, 13, 40 y 43 de la Constitución).

669.       En cuanto al primer grupo de obligaciones que consagra este artículo, y que tienen que ver con la prevención de la VCMP y la sensibilización frente a este tipo de violencia, la Corte encuentra que son compatibles con la Constitución. En efecto, dentro de este primer grupo el legislador estatutario incluyó cuatro deberes: (i) promover la participación política paritaria y el respeto a las acciones afirmativas en favor de las mujeres (literal b); (ii) contar con mecanismos de rendición de cuentas sobre los recursos que se destinan a la inclusión efectiva de las mujeres (literal f); (iii) incluir en la propaganda mensajes que promuevan la participación política en condiciones de igualdad (literal k); (iv) adoptar dentro de los valores éticos de la organización el rechazo a toda forma de violencia o discriminación, especialmente contra las mujeres (literal j). Con respecto a este último deber, el parágrafo transitorio establece un plazo de seis (6) meses para que los partidos y movimientos políticos realicen las respectivas reformas estatutarias o del código de ética. Finalmente, en el parágrafo se incluye el deber de todas las organizaciones con derecho de postulación en los procesos electorales, de adoptar protocolos para la prevención y atención de la VCMP.

670.       Todos estos deberes enfocados en la prevención y en la sensibilización frente a las distintas manifestaciones de VCMP son coherentes con los principios rectores de los partidos y movimientos políticos, previstos en el artículo 107 superior, en especial con el de la equidad de género. Además, el enfoque pedagógico y de sensibilización de las medidas está en consonancia, no sólo con el propósito del PLE que, como ya se advirtió, más que punitivo es preventivo, sino que además desarrolla el artículo 93 superior a través de la Convención de Belém do Pará, especialmente las medidas que dicha convención consagra en su artículo 8.

671.       Con respecto al literal f) y los mecanismos de rendición de cuentas, la Corte comparte las consideraciones del Observatorio de violencia contra las mujeres en política. Para el Observatorio, este literal representa un avance porque procura responder a la poca claridad que ha existido sobre la destinación de los recursos públicos entregados a las organizaciones políticas para la efectiva inclusión de las mujeres. En este sentido, la disposición insta a las organizaciones políticas a que destinen correctamente estos recursos, lo que repercute en la elegibilidad y participación política de las mujeres[613] (artículos 13, 40 e inciso tercero del artículo 107 de la Constitución).

672.       También es razonable el plazo de seis meses que el PLE le otorga a los partidos y movimientos políticos para reformar sus estatutos o códigos de ética. Dicho plazo concilia, por un lado, los deberes de debida diligencia en la prevención, atención y sanción de la VCMP, con la autonomía de los partidos para darse sus estatutos, sin perjuicio de los límites que les establecen la Constitución y las leyes[614].

673.       El segundo grupo de obligaciones que prevé el artículo 16 está relacionado con la detección de los casos de VCMP y la atención a las víctimas. El artículo 16 del PLE plantea tres deberes en este sentido: (i) generar una ruta para recibir las denuncias o quejas de casos de VCMP, garantizando la confidencialidad y la existencia de lineamientos para el manejo de conflictos de intereses entre la denunciante y quien recibe la denuncia (literal e); (ii) asesorar legalmente y acompañar a las víctimas pertenecientes a la organización, para que denuncien ante las autoridades competentes (literal l); y (iii) proveer asistencia jurídica orientada al trámite de casos de violencia política contra las mujeres militantes y electas (literal d).

674.       Estos deberes de atención de denuncias y acompañamiento legal a las víctimas también están en consonancia con la garantía del derecho a la participación política (artículo 40 superior) y con la protección de la mujer frente a las manifestaciones de violencia política como forma intensa de discriminación (artículo 13 de la Constitución). También estas disposiciones son desarrollo del artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará, que consagra expresamente el deber del Estado de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer. Además, al establecer que los canales internos de denuncia en las organizaciones deben respetar la confidencialidad, las disposiciones son compatibles con el derecho a la intimidad de las presuntas víctimas (artículo 15 superior), que se relaciona también con el derecho de la mujer a ser tratada con reserva de identidad, entre otras situaciones, cuando recibe asistencia legal.

675.       Finalmente, el tercer grupo de obligaciones, relacionado con labores de investigación y sanción de la VCMP, también es compatible con la Constitución. Como se advirtió antes, las disposiciones más específicas sobre el régimen sancionatorio se evaluarán en el cuarto bloque temático. Las más genéricas que se analizan aquí implican dos deberes principales: (i) adelantar las investigaciones e imponer sanciones en casos de VCMP, con atención al principio de debida diligencia y con un enfoque interseccional (literal g); y (ii) rechazar, investigar y sancionar expresiones que impliquen VCMP (literal a).

676.       Para el análisis de constitucionalidad de este último grupo, la Corte debe hacer primero una aclaración. El literal g) se refiere a “militantes, miembros directivos” como las personas frente a las que se adelantan las investigaciones y se imponen las sanciones en casos de VCMP. La Corte entiende que se trata de otro error mecánico (o lapsus calami), y que el legislador estatutario hace referencia a “militantes, miembros y directivos”, pues no tendría sentido que los miembros que no son directivos estuvieran excluidos de las investigaciones y posibles sanciones en casos de VCMP.

677.       Esta interpretación está avalada, además, por: (i) el literal a) del mismo artículo, que se refiere a la violencia ejercida por “militantes, miembros y directivos” de la respectiva organización política, y (ii) los antecedentes legislativos de este proyecto, pues el texto aprobado por el Senado dice “militantes, miembros y directivos”[615], y lo mismo sucede con el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara[616]. 

678.       Como se advirtió antes, este error no afecta la constitucionalidad de la disposición y, en virtud de lo previsto por la Corte en la Sentencia C-032 de 2021, (i) el ejercicio del control de constitucionalidad no se propone corregir la redacción del legislador y (ii) el error advertido se supera fácilmente con un adecuado ejercicio interpretativo, y esto deja a salvo a la correcta comprensión del precepto, que debe incluir a militantes, miembros y directivos.

679.       Una vez hecha esta aclaración, la Corte encuentra que las disposiciones de este tercer grupo también son compatibles con la Constitución. Frente a la primera, que se refiere a la debida diligencia y al enfoque interseccional en la investigación y sanción de los casos de VCMP dentro de los partidos y movimientos políticos, son trasladables aquí las consideraciones que ya se presentaron en el primer bloque temático sobre el concepto de interseccionalidad, y en este bloque temático en lo que tiene que ver con el principio de debida diligencia. A estas consideraciones, que muestran la compatibilidad de estos conceptos con las normas constitucionales, remite la Corte.

680.       Ahora bien, frente al literal a) que se refiere al deber de rechazar, investigar y sancionar cualquier expresión que implique VCMP, caben dos consideraciones importantes.

681.       En primer lugar, y como se mostró antes, el rechazo de toda forma de violencia contra la mujer en política es desarrollo del artículo 40 que protege el derecho a la participación política, y de los artículos 13 y 43 porque busca proteger a las mujeres de una de las manifestaciones más intensas de discriminación, como lo es la violencia política. Estas mismas normas encuentran desarrollo en el deber de investigar y sancionar las manifestaciones de VCMP.

682.       Ahora bien, y como lo prevé el literal examinado, debe entenderse que el rechazo hacia “cualquier expresión que implique violencia contra las mujeres en política” se refiere a discursos que no estarían protegidos por la libertad de expresión, tal como se explicó en las consideraciones de este fallo. Por eso la locución “cualquier expresión”, para que sea compatible con la Constitución y, en particular, con el artículo 20 superior, no debe interpretarse de manera aislada a la frase que le sigue inmediatamente: “que implique violencia contra las mujeres en política”. Así, los partidos y movimientos políticos, en el cumplimiento de su deber de rechazo, investigación y sanción, deben realizar un ejercicio de ponderación que les permita afirmar, para el caso concreto, si la expresión denunciada está o no está amparada por el derecho a la libertad de expresión porque implique, en este último caso, una efectiva manifestación de VCMP.

683.       Resultado del análisis de constitucionalidad. Para la Corte, las disposiciones analizadas en este apartado, incluidas en el artículo 16 del PLE, resultan ajustadas a la Carta Política y por eso serán declaradas constitucionales.

684.       Este artículo se encuentra compuesto por tres secciones principales. La primera sección impone un deber a diversos actores políticos, a saber: aspirantes, precandidatos, candidatos, personas electas en los cargos de elección popular, militantes y directivos de las organizaciones políticas. Este deber consiste en abstenerse de cometer cualquiera de los actos de violencia contra las mujeres que el PLE regula, ya sea por acción o por omisión.

685.       La segunda sección establece sanciones para los actores políticos enlistados en el párrafo anterior que incurran en cualquiera de las conductas que configuren violencia contra la mujer. Para este efecto, la ley se remite a los estatutos y/o códigos de ética de las agrupaciones políticas y garantiza a los presuntos responsables el derecho a la doble conformidad.

686.       Finalmente, la tercera sección establece una garantía adicional para todos los grupos de actores políticos cobijados por este artículo. Dicha garantía consiste en el derecho de impugnar la decisión adoptada por el partido o movimiento político ante el Consejo Nacional Electoral, con el fin de que este decida sobre violaciones al debido proceso o a las garantías constitucionales involucradas en el proceso sancionatorio. Para tal fin, este proyecto de ley remite al procedimiento de impugnación previsto por la Ley 1475 de 2011 en su artículo 11.

687.       Análisis de constitucionalidad. Ninguno de los intervinientes cuestionó la constitucionalidad de este artículo. La Corte también encuentra que el artículo es compatible con la Constitución, con base en los siguientes argumentos.

688.       En primer lugar, la norma es desarrollo del artículo 13 superior que impone al Estado un deber general de brindar protección especial a grupos que se hallen en condiciones de mayor riesgo, entre los cuales se pueden encontrar las mujeres que participen en la vida política, tal como se explicó en acápites anteriores. También como ya se advirtió, el inciso tercero del artículo 107 superior incluye a la equidad de género como uno de los principios rectores de los partidos y movimientos políticos, y ello resulta plenamente compatible con la sanción de las conductas que constituyan violencia contra la mujer por parte de los aspirantes, precandidatos, candidatos, personas electas, militantes y directivos pertenecientes a la respectiva organización política.

689.       En ese mismo sentido, el inciso 10 del artículo 107 de la Constitución establece en cabeza de los directivos de los partidos políticos el deber de actuar con la debida diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que se les confieren, y los somete al régimen sancionatorio que la ley determine. También la disposición halla soporte constitucional en el principio de autonomía de los partidos (artículo 107 superior) y en el inciso sexto del artículo 108 de la Constitución que faculta a los partidos y movimientos políticos para establecer sus regímenes disciplinarios mediante sus propios estatutos. Esta Corporación, en Sentencia C-490 de 2011 también avaló el sustento constitucional de la potestad sancionadora de los partidos y movimientos.

690.       Por otra parte, en lo que respecta a la garantía de impugnación de las sanciones adoptadas por los partidos o movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral en los mismos términos del artículo 11 de la Ley 1475 de 2011, la Corte encuentra que dicha garantía está en consonancia con el derecho al debido proceso (artículo 29 de la Constitución) y con los numerales 6 y 14 del artículo 265 del texto superior. Estas últimas disposiciones constitucionales asignan al CNE las funciones de velar por que se sigan las normas que regulan los partidos y movimientos políticos, proteger los derechos de las minorías, brindar garantías a los procesos electorales y acatar aquellas funciones adicionales que la ley le asigne.

691.       En efecto, ya la Corte en la precitada Sentencia C-490 de 2011 se pronunció sobre la constitucionalidad de la competencia del CNE para resolver la impugnación de las sanciones impuestas por los órganos de control de partidos y movimientos políticos, y consideró que dicha competencia se inserta en la cláusula general prevista en el artículo 265 de la Constitución.

692.       Cabe añadir que la garantía de impugnación ante el CNE, que el PLE hace extensiva a todos los sujetos destinatarios del artículo 17, tiene soporte constitucional en la medida en que se ejerza, al igual que todo el proceso sancionatorio, con sujeción a las garantías propias del debido proceso, y así lo dispone la norma examinada.

693.       Resultado del análisis de constitucionalidad. En suma, para la Corte el artículo 17 del PLE es compatible con la Constitución porque consagra el deber de abstenerse de incurrir en casos de VCMP e impone sanciones sujetas a la regulación interna de los partidos y movimientos políticos. Lo anterior es plasmación de los artículos 13, 29, 107, 108 y 265 de la Carta Política.

694.       Este artículo, en su primer inciso, impone un deber a las mesas directivas de las corporaciones públicas o de las instancias colectivas de participación social y ciudadana. Dicho deber se descompone, a su vez, en dos conductas. En primer lugar, garantizar canales de atención para las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos. En segundo lugar, rendir cuentas públicas sobre las medidas tomadas en pro de tres fines: prevenir actos de VCMP durante las sesiones y espacios de debate y participación pública, rechazar estos actos y sancionarlos.

695.       Por otra parte, el parágrafo de este artículo impone al Ministerio Público y a otras entidades que vigilan o controlan los procesos de participación de la ciudadanía, hacer seguimiento sobre el cumplimiento del deber asignado a las mesas directivas en el primer inciso.

696.       Análisis de constitucionalidad. Una vez descrito el contenido y el alcance de esta norma, la Corte encuentra que es compatible con la Constitución.

697.       La asignación del deber de establecer canales de atención para las mujeres[617], así como las obligaciones de prevención, rechazo y sanción de la VCMP, y la de rendición de cuentas públicas hallan soporte en el artículo 40 que protege el derecho a la participación política, y en los artículos 13 y 43 en tanto buscan proteger a las mujeres de la violencia política como forma intensa de discriminación. También estos deberes se asocian con el principio de debida diligencia que, entre otras obligaciones, impone la de atender de manera célere y efectiva los casos de violencia y/o discriminación contra las mujeres por motivos de género.

698.       Con respecto al deber previsto en el parágrafo, resulta coherente con la Carta Política que el Ministerio Público y las autoridades que vigilan y controlan los procesos de participación ciudadana acompañen el cumplimiento de los deberes asignados a las mesas directivas de las corporaciones públicas. Lo anterior es compatible con las funciones que desde la Constitución se asignan al Ministerio Público (artículo 118) y, en esa medida, también guarda coherencia con el principio de legalidad de la función pública, previsto en el artículo 121 de la Constitución.

699.       Resultado del análisis de constitucionalidad. La Corte considera que el artículo 21 del PLE es compatible con la Carta Política, y por lo tanto declarará su constitucionalidad.

700.       El artículo 22 atribuye a la Procuraduría General de la Nación y a las demás entidades que ejercen ministerio público el deber de prestar asesoría y acompañamiento legal en los casos de VCMP.

701.       Análisis de constitucionalidad. Ninguno de los intervinientes cuestionó la compatibilidad de esta disposición con la Constitución, y la Corte tampoco encuentra ningún problema de constitucionalidad.

702.       En efecto, la disposición se refiere a un deber que está dentro del ámbito de competencia de las entidades que ejercen ministerio público, tal como lo prevé el artículo 118 superior. En especial, la norma se alinea con las funciones de guarda y promoción de los derechos humanos y protección del interés público. Además, la disposición analizada respeta el principio de legalidad de la función pública, consagrado en el artículo 121 superior, porque asigna un deber que se compadece con las funciones constitucionales y legales de estas entidades. También esta disposición se alinea con las normas constitucionales que desarrollan las funciones específicas de la Procuraduría y la Defensoría, y que sustentan su intervención preventiva (artículo 277 superior, numerales 5 y 6; y artículo 282, numerales 1 y 2, respectivamente).

703.       Finalmente, al consagrar el deber de acompañar y asesorar legalmente en los casos de VCMP, para garantizar el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres víctimas de violencia, la disposición es desarrollo de las normas constitucionales que protegen la igualdad de la mujer, su derecho a una vida libre de violencia y el deber de debida diligencia en la prevención, investigación y sanción de este tipo de violencia (artículos 2, 13 y 43 superiores, y artículo 7, literal b) de la Convención de Belém do Pará incorporada al bloque de constitucionalidad a través del artículo 93 superior).

704.       Resultado del análisis de constitucionalidad. La Corte concluye que el artículo 22 del PLE es compatible con la Carta Política y por eso declarará su constitucionalidad.

705.       El artículo 26 del PLE atribuye a todas las organizaciones que adelantan actividades de participación ciudadana con fines de representación política el deber de incorporar en sus regulaciones internas dos obligaciones: (i) prevenir, atender, sancionar y erradicar la VCMP y (ii) adoptar medidas para lograr la paridad en la participación política.

706.       Análisis de constitucionalidad. Ninguna intervención cuestionó la constitucionalidad de la disposición bajo examen. La Corte tampoco encuentra razones para ello y, en cambio, considera que la disposición es compatible con la Carta Política.

707.       Lo primero que debe destacarse es que, tal como lo dijo esta Corporación en la Sentencia C-136 de 2024, la paridad es un desarrollo de los artículos 13, 40 y 43 superiores, en la medida en que asegura que en el campo político, las mujeres participen de una forma correspondiente con la conformación poblacional de nuestra sociedad.

708.       En este contexto destaca también la Sentencia C-371 de 2000 que analizó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que derivó en la Ley 581 de 2000, conocida como Ley de Cuotas. Esta ley incorporó el mandato de paridad en las listas para los cargos a proveer mediante el sistema de listas[618] y en la composición de las autoridades encargadas de calificar en los concursos de méritos para ingresar y ascender en la carrera administrativa y en los sistemas especiales de carrera[619].

709.       En la sentencia mencionada, esta Corporación señaló la importancia de establecer medidas en favor de la paridad, como parte de los instrumentos normativos para promover la participación de las mujeres. Esas medidas, como ya se dijo, contribuyen a obedecer y desarrollar el mandato constitucional de garantizar “la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública” (inciso final del artículo 40 superior). Al mismo tiempo, estas acciones afirmativas son el reconocimiento de que la intervención del Estado es necesaria para remover los mayores obstáculos que históricamente han tenido que enfrentar las mujeres para acceder a los cargos de mayor responsabilidad del Estado[620].

710.       En este contexto, es importante reiterar que las cuotas son una medida que avanza hacia la paridad como finalidad en la consolidación de una democracia que garantiza la igualdad entre sus ciudadanos y ciudadanas. En ese sentido, la paridad es “un proceso estratégico contra el monopolio masculino del poder, en busca de un reparto equitativo de este entre hombres y mujeres” y también una “propuesta de transformación de todos los ámbitos de la vida en sociedad, incluidos el económico, el social y el cultural”[621]. Por lo tanto, el principio de paridad pretende redefinir el concepto de ciudadanía para establecer un nuevo contrato social en el que las reglas de la sociedad se definan desde la participación igualitaria de hombres y mujeres en el Estado. 

711.       Así, medidas como las leyes de cuotas o como este cuerpo normativo son una manifestación de la necesidad presente de estimular por vía de acciones afirmativas la participación de las mujeres en la esfera pública y política por la naturaleza estructural de los desafíos que supone la materialización de esa promesa de paridad.

712.       En este sentido, el MESECVI[622] y la CEPAL[623] han señalado que, aunque durante las últimas tres décadas en América Latina proliferaron las leyes o medidas de acción afirmativa para fomentar la paridad en escenarios políticos y públicos, lo cierto es que aún es largo el recorrido para asegurar que la paridad sea una realidad que refleje la composición social de nuestros países. Al respecto, por ejemplo, CEPAL señaló en su informe de 2023 que la participación de las mujeres parece estar estancada hace varios años en el umbral del 30 %, común a las leyes de cuotas. En esa medida, más que puntos de partida, se convirtieron en techos que en sí mismos limitan la expansión de la paridad en las democracias latinoamericanas[624].

713.       Como puede observarse, los desafíos son grandes en el ámbito de lo que se monitorea a nivel regional, es decir, en las altas dignidades del Estado a las que se llega a través de procesos electorales o por designación. Sin embargo, poco se puede decir sobre la participación en organizaciones de la sociedad civil que, aunque tienen una incidencia indiscutible en la configuración del debate público, carecen del mismo escrutinio que se ejerce sobre partidos políticos o estamentos de gobierno con potestades de designación.

714.       En este sentido, el artículo objeto de estudio es valioso desde el punto de vista constitucional, pues estimula la democratización interna de organizaciones sociales que son vitales para asegurar un debate público vigoroso, que involucre la voz y la mirada de todas las personas en ejercicio de su ciudadanía. Asimismo, avanza en la concreción del literal c) del artículo 7 de la CEDAW, conforme al cual:

“[l]os Estados Parte tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a […] [p]articipar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país”[625].

715.       También este tipo de disposiciones que incluyen, por ejemplo, a organizaciones estudiantiles, fomentan desde etapas tempranas la participación política en condiciones de igualdad y libre de violencia (artículo 40 de la Constitución), y generan conciencia sobre las distintas manifestaciones de VCMP, muchas veces invisibilizadas, para que estas no se perpetúen (artículo 43 superior). En un sentido similar se pronunció el representante Sarmiento Hidalgo en el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes cuando advirtió la necesidad de “partir de momentos aún más tempranos en la discusión sobre la violencia política en contra de las mujeres” para que la participación de estas se garantice desde el inicio y no sólo en etapas posteriores[626].

716.       En esta línea, la disposición bajo examen desarrolla también el artículo 103 de la Constitución que consagra el deber del Estado de contribuir a la promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, para que constituyan “mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública […]”[627].

717.       Finalmente, para la Corte es importante señalar que la lectura de este artículo del PLE debe hacerse desde una perspectiva amplia de la participación política de las mujeres y de lo que implica la violencia en su contra como barrera a las posiciones de liderazgo en diversos espacios sociales y no sólo en la función pública. De ahí la importancia de abordar la democracia como un espacio en expansión, en línea con lo dispuesto por esta Corporación en la Sentencia C-934 de 2004[628], en la que señaló que el principio democrático es universal y expansivo, y no se limita al campo político, sino que se extiende a múltiples esferas sociales, tal como se mostró antes en esta providencia[629]. El PLE bajo examen atiende a esa concepción expansiva de la democracia participativa, y en ese sentido desarrolla, además de las normas constitucionales referidas hasta aquí, otras como el artículo 39 (asociación sindical), 333 (libertad de empresa) y 67 (derecho a la educación).

718.       Resultado del análisis de constitucionalidad. El artículo 26 del PLE es compatible con la Carta Política y en tal medida la Corte declarará su constitucionalidad.

719.       En este bloque se estudiarán los artículos del PLE que presentan el régimen de responsabilidad al que se sujetan las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política, las correlativas sanciones, sus formas de aplicación y las garantías que protegen a las mujeres frente a ese fenómeno de violencia.

720.       Durante los debates que precedieron la expedición del PLE, se enfatizó repetidamente en que el proyecto de ley no tiene la intención de imponer sanciones[630]. Se señaló que su propósito no es crear nuevos delitos ni establecer penas, sino más bien cumplir una función educativa que permita a las instituciones comprender mejor el concepto de violencia política contra la mujer. A pesar de esto, la Corte observa que algunos artículos del PLE efectivamente incluyen sanciones específicas. Por lo tanto, en este punto, la Corte evaluará la constitucionalidad de dichas disposiciones.

721.       Intervenciones. El Observatorio de Violencia Política contra la Mujer señaló, en lo relativo a las sanciones establecidas en el artículo 13, que es pertinente que se le otorguen al Consejo Nacional Electoral las facultades de sancionar a las organizaciones políticas que incumplan lo establecido en el PLE para garantizar un cumplimiento efectivo de la Ley y el otorgamiento de garantías a las mujeres[631].

722.       Asimismo, la Universidad del Rosario destacó que los artículos 18 y 19 del PLE incorporan la perspectiva de género en la regulación de los partidos y movimientos políticos, pues establecen sanciones específicas, contundentes y concretas a los partidos que desconozcan las disposiciones del proyecto. Estas modificaciones, a juicio de la interviniente, están acordes con lo estipulado en tratados e instrumentos internacionales como la Convención de Belém do Pará[632]. 

723.       Análisis de constitucionalidad. Todos estos artículos tienen como objetivo garantizar que los casos de violencia de género por razones políticas sean sancionados efectivamente. Esto es coherente con los artículos 2, 13 y 43 de la Constitución, que fundamentan la prohibición de discriminación a las mujeres. Asimismo, estos artículos son acordes con la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual es necesario implementar medidas eficaces que permitan sancionar realmente los escenarios de violencia de género[633].

724.       Además de esto, dichos artículos, al establecer unas sanciones concretas en los casos de violencia contra las mujeres en política, permiten implementar algunos de los mandatos de los instrumentos internacionales sobre este tema. Por ejemplo, al incorporar estas sanciones, se da cumplimiento al artículo 7 de la Convención de Belém do Pará, el cual requiere que los Estados introduzcan medidas administrativas para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer. Asimismo, se da efectividad a lo dispuesto en la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que establece la obligación para los Estados de incluir en su legislación las disposiciones necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia de género.

725.       Sin embargo, para llegar a una conclusión definitiva sobre la constitucionalidad de estas disposiciones, se debe analizar si las sanciones establecidas en estos artículos cumplen con los estándares propios del derecho sancionador.

726.       En efecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que las diversas expresiones estatales dirigidas a la imposición de sanciones agrupadas constituyen una categoría denominada derecho sancionador, y deben cumplir con determinados principios y valores, derivados de la cláusula general del debido proceso, para que sean compatibles con la Constitución[634].

727.       En el derecho sancionador, se parte de la presunción de que hay una cláusula general de competencia del legislador, y en esa medida, es en el foro democrático en el que las sanciones deben ser debatidas[635]. Sin embargo, el legislador debe tener en cuenta que las facultades sancionatorias encuentran un límite en el principio de legalidad, en virtud del cual “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”[636].

728.       Bajo esta perspectiva, la Corte ha señalado que se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta, y (iii) la sanción que será impuesta o los criterios para determinarla con claridad.

729.       A partir de las consideraciones anteriores, la Corte adelantará el estudio del articulado del PLE.

730.       El literal j) del artículo 13 del PLE establece que el Consejo Nacional Electoral podrá imponer multas a las organizaciones políticas. Además, señala que el monto será el establecido en el numeral 7 del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011. La norma consagra una sanción administrativa que, aunque es diferente de las sanciones disciplinarias y penales[638], también es una medida correctiva que limita derechos y por lo tanto es necesario verificar si cumple con los requisitos del principio de legalidad en el contexto del derecho administrativo sancionador.

731.       En primer lugar, la norma establece los elementos básicos de la conducta que será sancionada. En efecto, el literal j) del artículo 13 establece que el comportamiento reprochable es que “las organizaciones políticas […] omitan o dilaten la investigación de casos en los cuales tenga competencia o incurran en prácticas o actuaciones que den lugar a la violencia contra las mujeres en política en los términos de esta ley”. Los elementos esenciales de la conducta están determinados, pues se entiende que el sujeto activo son las organizaciones políticas y el hecho que constituye la sanción es omitir o dilatar una investigación en los casos en los que se incurra en violencia política.

732.       En segundo lugar, la disposición no consagra un tipo en blanco y por tanto no se requiere una remisión normativa precisa.

733.       En tercer lugar, el artículo dispone claramente cuál es la sanción que será impuesta: una multa cuyo monto estará establecido en el numeral 7 del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011. Sobre esta sanción es importante señalar que, en la Sentencia C-490 de 2011 en la que la Corte analizó las medidas sancionatorias del artículo 12 de la Ley 1475 de 2011, se llegó a la conclusión de que dichas medidas son constitucionales porque responden a criterios de gradualidad y razonabilidad.

734.       A partir de estas consideraciones se puede concluir que la multa consagrada en el literal j) del PLE no desconoce ningún principio constitucional en la medida en que establece los elementos básicos del tipo sancionatorio y permite que la parte a quien se le va a imponer la sanción pueda conocer previamente las conductas por las cuales puede ser condenada. A ello se añade que el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 establece, en su primer inciso, criterios de gradualidad (“según la gravedad o reiteración de las faltas”) cuya constitucionalidad ya fue avalada por la Corte en la Sentencia C-490 de 2011 referida.

735.       Los literales h), i) y o) del artículo 16 del PLE se refieren a las sanciones que pueden imponer los partidos y movimientos políticos. El literal h) establece que los partidos y movimientos políticos podrán establecer “sanciones que pueden llegar hasta la expulsión del partido o movimiento político”; el literal i) menciona que los partidos podrán “establecer términos pertinentes, eficaces y razonables para llevar a cabo las respectivas investigaciones y seguimientos de casos de violencia contra las mujeres en política”, y el literal o) dispone que los partidos y/o movimientos políticos “deberán investigar y sancionar, por medio de sus Comités de Ética, a sus miembros y afiliados cuando estos utilicen o permitan el uso de la violencia para el ejercicio de la participación política”. 

736.       Estas tres normas, aunque regulan supuestos diferentes, se refieren a un mismo asunto: el ejercicio de las facultades sancionatorias por parte de los partidos políticos sobre sus miembros o afiliados.

737.       Al respecto, es importante mencionar que el artículo 107 superior constitucionalizó el sistema de partidos políticos y adoptó un conjunto de disposiciones sobre su organización y funcionamiento. El artículo 108 de la Constitución, por su parte, estableció que los partidos políticos tienen competencia para imponer sanciones por la inobservancia de las directrices de sus bancadas. Asimismo, la Ley 1475 de 2011[639], conocida como la Ley de Reforma Política, reguló aspectos sobre el régimen de sanciones de los partidos políticos[640]. Por su parte, la Ley 130 de 1994[641] determinó en sus artículos 41 a 47 las competencias que tienen los partidos políticos para monitorear la actividad de sus miembros o afiliados.

738.       La Corte Constitucional ha señalado que, aunque los partidos políticos están conformados por particulares, tienen potestad sancionatoria[642]. Esta potestad, sin embargo, debe llevarse a cabo respetando plenamente el debido proceso. En ese sentido, la Corte ha destacado que:

“los procedimientos sancionatorios aplicables al interior de los partidos políticos deben respetar las siguientes garantías fundamentales: (i) tipicidad de las conductas sancionables y de las sanciones; (ii) proporcionalidad de la sanción prevista frente a la conducta realizada; (iii) presunción de inocencia; (iv) ejercicio del derecho de defensa y de contradicción; y (v) facultad de impugnar la decisión sancionatoria”[643].

739.       Las normas objeto de análisis cumplen con dichos criterios. En efecto, las sanciones previstas en dichas normas respetan el principio de tipicidad, ya que el supuesto de hecho que fundamenta la imposición de sanciones por los partidos políticos está claramente definido: las conductas de violencia contra las mujeres en el ámbito político, un concepto ampliamente desarrollado a lo largo de esta sentencia. Como se destacó en el primer bloque temático, el PLE ofrece un repertorio amplio de elementos que sirven como base detallada y precisa para que, en el ámbito interno de cada colectividad política, se establezcan las conductas merecedoras de sanciones y constitutivas de violencia contra las mujeres en política.

740.       También se respeta el principio de proporcionalidad porque las sanciones previstas en las normas fueron diseñadas de manera gradual, de modo que las más severas se reservan para los casos más graves de violencia política contra las mujeres. Esto garantiza una adecuada relación entre la gravedad del hecho y la sanción aplicable. En cualquier caso, la norma contempla que la expulsión del partido es el castigo más grave. Dicha sanción, lejos de resultar desproporcionada, se corresponde con la gravedad que implica cometer actos severos de violencia política contra las mujeres.

741.       En cuanto al respeto por la presunción de inocencia, el ejercicio del derecho de defensa y la facultad de impugnar la decisión sancionatoria, la Corte entiende que el ejercicio de la potestad sancionatoria de los partidos ya supone el respeto por estas garantías. En efecto, la Corte ha establecido que el procedimiento previsto para la investigación y sanción por parte de las agrupaciones políticas debe respetar las mismas etapas del derecho administrativo sancionador, en el que ya se contemplan los derechos asociados al debido proceso[644]. Por lo tanto, se puede concluir que las sanciones a las que hacen referencia las normas analizadas suponen la obligación de garantizar la presunción de inocencia, el ejercicio del derecho de defensa y la facultad de impugnar la decisión sancionatoria.

742.       En todo caso, no sobra insistir en que, al aplicar lo dispuesto en dicho artículo, los partidos políticos deberán respetar los principios y requisitos generalmente establecidos para la imposición de sanciones a sus miembros. Por tal razón, se reitera, los partidos solo podrán aplicar las sanciones contempladas en la ley en respeto de los principios relacionados con las garantías del debido proceso.

743.       Por último, es imprescindible analizar la expresión “podrán establecer”, contenida en el literal h) del artículo 16 examinado. Dicha expresión podría sugerir que la imposición de sanciones por violencia contra las mujeres en política es únicamente una facultad discrecional de los partidos y movimientos políticos, y no un deber. No obstante, esta interpretación resulta incompatible con la Constitución y con el bloque de constitucionalidad. En efecto, es deber de estas organizaciones establecer un régimen disciplinario interno e imponer sanciones a sus miembros por desconocer el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias, de conformidad con los artículos 2, 13, 40 y 108 de la Constitución Política. Esto quiere decir que no es meramente facultativo sancionar las conductas constitutivas de VCMP, sino un deber ineludible que emana directamente de la Constitución y del desarrollo estatutario contenido en este PLE.

744.       En consecuencia, la Corte declarará inconstitucional la expresión “podrán establecer”, que se sustituirá por la expresión “establecerán, con arreglo a los principios constitucionales que rigen el derecho sancionatorio”. Esta modificación constituye una limitación razonable a la autonomía de los partidos políticos y se fundamenta en los artículos 47 y 108 de la Constitución que imponen el deber de ejercer la potestad sancionatoria en casos de incumplimiento de los deberes legales y constitucionales por parte de los miembros de las bancadas.

745.       Resultado del análisis de constitucionalidad. A partir de los anteriores argumentos, la Corte concluye que el literal j) del artículo 13 y los literales h), i) y o) del artículo 16 del PLE son constitucionales, salvo la expresión “podrán establecer”, contenida en el literal h) del artículo 16, que será declarada inconstitucional y se sustituirá por la expresión “establecerán, con arreglo a los principios constitucionales que rigen el derecho sancionatorio”.

746.       Los artículos 18 y 19 del PLE son una modificación a la Ley 1475 de 2011. En ese sentido, aunque es necesario hacer un control integral de dichos artículos porque la Corte no se ha pronunciado sobre ellos, también se debe hacer referencia al contexto normativo en que se encuentran insertos y a las consideraciones planteadas por este Tribunal cuando ejerció el escrutinio constitucional de dicha ley.

747.       En efecto, en la Sentencia C-490 de 2011, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 10 y 12 de la Ley 1475 de 2011, que establecen las conductas sancionables por los partidos políticos y las sanciones que estos pueden imponer.

748.       El artículo 10 de la Ley 1475 de 2011, modificado por el artículo 18 del PLE, hace referencia a las faltas sancionables por los movimientos políticos. Cuando la Corte analizó la constitucionalidad de esa disposición concluyó que todos sus numerales eran ajustados a la Constitución. La Corte mencionó que las faltas tipificadas en dicho artículo eran compatibles con el régimen constitucional en materia de funcionamiento y organización de partidos y movimientos políticos, pues en general las obligaciones jurídicas concretas que exigía estaban dirigidas a evitar la incursión de actores ilegales en las colectividades políticas. Además, este Tribunal señaló que dicha norma fue clara y específica al tipificar las sanciones contempladas.

749.       El artículo 18 del PLE agrega a dichas faltas el siguiente supuesto: “desconocer en forma reiterada el conocimiento, actuación y seguimiento de los casos de violencia contra mujeres en razón de ser mujer, pertenecer a un pueblo étnico, tener una orientación o identidad sexual diversas, tener una condición de discapacidad o cualquier otra identidad históricamente excluida. Mostrar connivencia con estos, no iniciar los procesos correspondientes o no realizar las denuncias del caso”. Este supuesto se ajusta a la Constitución en la medida en que persigue un fin legítimo: incluir la violencia política contra la mujer dentro de las conductas reprochables en los partidos políticos. Además, es una disposición que no establece unas consecuencias desfavorables concretas, diferentes a aquellas previstas en la ley en la que se inserta, esto es, la Ley 1475 de 2011, cuyo contenido ya fue avalado por esta Corte en la Sentencia C-490 de 2011.

750.       En dicha sentencia, la Corte también analizó el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011, que fue modificado por el artículo 19 del PLE. Esta disposición regula las sanciones que pueden imponer los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. La Corte concluyó que las sanciones previstas en el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 eran razonables, ya que respetaban los estándares planteados en el artículo 107 de la Constitución Política.

751.       El artículo 19 del PLE suma a las sanciones contempladas en el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 una sanción monetaria de 20 a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes a aquellos partidos que incumplan lo establecido en el numeral 10 del artículo 10. Para la Corte, dicha norma cumple con las garantías del principio de legalidad en la medida en que establece (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, pues señala que la multa se ordenará por el incumplimiento de lo adicionado en el artículo 18 del PLE, es decir, por evadir en forma reiterada el conocimiento, actuación y seguimiento de los casos de violencia contra mujeres en razón de ser mujer y (ii) la sanción que será impuesta, que consiste en una multa de 20 a 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

752.       La Corte considera además que la sanción del artículo 19 del PLE no es desproporcionada. En efecto, esta Corporación ha establecido en torno a las multas que, aunque en esta materia el legislador tiene un amplio margen de configuración, se debe analizar si existe un criterio sospechoso de discriminación o si las medidas adoptadas restringen o limitan el ejercicio de derechos fundamentales[645].

753.       En ese sentido, no se evidencia que la sanción del artículo 19 del PLE, que regula el desconocimiento de la obligación de investigar y eventualmente sancionar conductas constitutivas de VCMP, limite el ejercicio de un derecho fundamental o que haya un criterio sospechoso de discriminación, por esta razón se concluye que la disposición es acorde con los principios constitucionales.

754.       El artículo 20 del PLE establece que las corporaciones públicas de elección popular incorporarán en sus reglamentos normas para el debate democrático que prevengan, rechacen y sancionen la violencia contra las mujeres en política, así como los mecanismos de protección en favor de las víctimas. La norma establece de manera general que las entidades pueden implementar sanciones contra los actos constitutivos de violencia política hacia las mujeres. En este sentido, la disposición no especifica infracciones particulares, no detalla las posibles consecuencias adversas de las sanciones ni tampoco define con precisión comportamientos específicos que darán lugar a la sanción.

755.       Por lo tanto, esta disposición respeta todos los principios del derecho sancionador, ya que no crea nuevas sanciones, sino que simplemente reafirma de manera general una facultad que es ampliamente reconocida: que las entidades públicas de elección popular tienen la capacidad de aplicar sanciones frente a acciones que sean moral o legalmente censurables. Sin embargo, las sanciones que se establezcan posteriormente en cumplimiento de esta norma deberán ajustarse a los estándares y principios específicos requeridos en cada ámbito para la imposición de sanciones, ya sea éticas, electorales, disciplinarias o penales.

756.       Resultado del análisis de constitucionalidad. Los artículos 18, 19 y 20 del PLE son constitucionales en la medida en que (i) son acordes a los artículos 2, 13 y 43 de la Constitución, que fundamentan la prohibición de discriminación a las mujeres; (ii) permiten materializar el mandato de los tratados internacionales en materia de violencia política de género; y (iii) respetan los lineamientos en cuanto a la facultad sancionatoria del Estado.

757.       Análisis de constitucionalidad de la disposición. El artículo 24 de la Ley 130 de 1994 define la propaganda electoral como “la que [realizan] los partidos, los movimientos políticos y los candidatos a cargos de elección popular y las personas que los apoyen, con el fin de obtener apoyo electoral”. Asimismo, se entiende por propaganda electoral aquella que se presenta en el marco de los procesos participativos y democráticos en los que actúan líderes políticos y la ciudadanía en general.

758.       La Corte ha señalado que la propaganda electoral constituye un ejercicio de libertad de expresión. Además, ha destacado que la regulación de la propaganda electoral promueve el derecho de todos los ciudadanos a formar libremente movimientos políticos, unirse a ellos y difundir sus ideas y programas, un aspecto fundamental para la libre expresión de ideas y la participación política. La Corte también reconoce que la publicidad es un medio legítimo para difundir el pensamiento político y expresar libremente las ideas[647].

759.       En la Sentencia C-089 de 1994 la Corte analizó una norma que prohibía la “propaganda negativa”, es decir, la propaganda política con mensajes alusivos a otros candidatos o que invita a abstenerse de votar por otro partido o movimiento. En esa decisión, la Corte Constitucional estimó que este tipo de publicidad es un recurso válido en el ejercicio del proselitismo político porque permite el contraste de las ideas y estimula la formación de la conciencia política del electorado. Esta Corporación concluyó que prohibir este tipo de publicidad era una limitación inconstitucional a la libertad de expresión y al derecho de difundir libremente las ideas y programas.

760.       Sin embargo, la Corte también indicó que la publicidad electoral tiene límites. Así, en la misma Sentencia C-089 de 1994, esta Corporación señaló que no se puede restringir la publicidad electoral, salvo que esta “tenga connotaciones que[,] por lesionar la honra y la intimidad de las personas, no se puedan sustentar en la libertad de expresión”[648]. Es decir, la Corte siguió el lineamiento establecido por la jurisprudencia, según el cual la regla general es que debe respetarse la libertad de expresión, excepto en los casos en los que se atente contra el respeto hacia los derechos de los demás o contra el orden público[649], como se explicó también en las consideraciones de esta providencia.

761.       El artículo 27 del PLE es una norma que limita el ejercicio de la publicidad electoral. En los antecedentes legislativos se observa que se ajustó la redacción de este artículo para “alinearse con estándares internacionales en protección del derecho a la libertad de expresión”. El texto original establecía lo siguiente: “[q]ueda prohibida toda propaganda física o virtual que constituya apología del odio con base en el género y/o sexo, que incite a la violencia por razón de género, o cualquier otra acción ilegal similar contra las mujeres o grupo de mujeres que participan en política, por motivos de sexo y/o género”[651]. En esa medida, la norma actual delimitó su contenido para restringir la prohibición solo a la propaganda electoral y no la publicidad en general.

762.       Para la Corte, la restricción que propone la norma, aunque establece una limitación a la publicidad electoral, es razonable y legítima a la luz del derecho de la libertad de expresión en cuanto tiene como objetivo proteger derechos fundamentales. En efecto, esta medida pretende evitar que la propaganda política fomente discursos que incitan a la discriminación y que ponen en riesgo los derechos fundamentales de las mujeres que participan en la vida pública y política. Es decir, se trata de una medida compatible con la ausencia de protección de aquellos discursos constitutivos de violencia por razones de género que tienen por efecto incitar de forma directa a la discriminación y a cometer otros actos violentos contra las mujeres.

763.       Para la Corte, en efecto, la propaganda que promueve la violencia política hacia las mujeres puede ser considerada como un discurso prohibido, debido a su potencial lesivo para los derechos fundamentales. Como se señaló en las consideraciones generales de esta providencia, la Corte ha establecido que dentro de las expresiones que no están cubiertas por la libertad de expresión está “la apología del odio nacional, racial, religioso o de otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad, la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo”[652]. Ciertamente, la publicidad que promueve la violencia contra las mujeres es una medida que incita a la discriminación y a la intimidación. Por tanto, hace parte de los discursos que, a juicio de la Corte, justifican una restricción de la libertad de expresión.

764.       Por último, conviene precisar que el artículo 27 del PLE establece que será prohibida la publicidad electoral “que incite a la violencia” o “cualquier otra acción ilegal similar”. En ese sentido, se entiende que la norma también se refiere a los comportamientos que ya están tipificados como ilegales en el ordenamiento jurídico y que están relacionados con la publicidad que incita a la violencia. El artículo no introduce nuevos delitos ni establece sanciones específicas, ya que no detalla sanciones que pudieran derivarse de la prohibición consagrada en la norma. Su principal objetivo es establecer una restricción general para que la legislación vigente en el ordenamiento jurídico pueda dar cumplimiento concreto a esta normativa.

765.       Resultado del análisis de constitucionalidad. El artículo 27 del PLE es constitucional porque, al prohibir la propaganda electoral que incita a la violencia contra las mujeres en política, establece una limitación justificada al derecho a la libertad de expresión. Esta restricción se justifica porque busca proteger los derechos de las mujeres que participan en la política y prohíbe un discurso que tiene el potencial de lesionar derechos fundamentales.

766.       Intervenciones. La Misión de Observación Electoral -MOE- señaló que el artículo 28 del PLE tiene algunos vacíos en materia de garantías de protección de los derechos de las víctimas. La interviniente indicó que la norma hace referencia a las medidas de atención de la Ley 1257 de 2008, pero no menciona los derechos establecidos en el artículo 8º de dicha disposición, que incluyen la garantía de reserva de la información de la víctima al recibir asistencia médica, legal o social. En ese sentido, solicitó que se extienda y aclare la remisión normativa a otros apartados de la Ley 1257. En su parecer, si no se hace dicha extensión, se estarían desconociendo las garantías de anonimia de la víctima en procesos sancionatorios y de no revictimización[653].

767.       Otros intervinientes aludieron específicamente a dos de las medidas establecidas en el artículo 28 del PLE: aquellas consagradas en el literal a), que se refiere a las medidas cautelares de restitución de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra la mujer; y las consagradas en el literal f), que aluden a la retractación o rectificación y disculpa pública por los actos constitutivos de violencia contra mujeres en política.

768.       En cuanto a la medida consagrada en el literal a), la organización El Veinte, Karisma y la FLIP señalaron en su intervención conjunta que se debía declarar una constitucionalidad de la norma condicionada bajo el entendido de que las medidas cautelares no pueden incluir secuestros de publicaciones por parte del Consejo Nacional Electoral porque ello constituiría censura previa. Asimismo, el representante Alirio Uribe coincidió en que frente a dicho artículo debe declararse una constitucionalidad condicionada, bajo el entendido de que no se puede vulnerar el derecho a la libertad de expresión en su componente especialmente protegido sobre discursos que estén relacionados con personas públicas[655].

769.       En cuanto a la medida consagrada en el literal f), El Veinte, Karisma y la FLIP mencionaron que es inconstitucional por ser contraria al artículo 20 de la Constitución y no supera el test tripartito que permite establecer si una restricción de la libertad de expresión es desproporcionada. Sobre esto argumentaron que la redacción de la norma no diferencia las informaciones de la opinión y tampoco desarrolla bajo qué supuestos de hecho operarían estas órdenes de retractación. El representante Alirio Uribe propuso una exequibilidad condicionada de la norma, bajo el entendido de que no se puede vulnerar el derecho a la libertad de expresión en su componente especialmente protegido sobre discursos que estén relacionados con personas públicas. Por otro lado, el Observatorio de violencia política contra la mujer señaló que las medidas de retractación, rectificación o disculpa pública pueden aportar en la construcción del diálogo y el debate democrático.

770.       Análisis de constitucionalidad del artículo 28 del PLE. El artículo 28 del PLE consta de varios elementos que fueron cuestionados en su constitucionalidad por diferentes aspectos. Por esta razón, la Corte hará un examen de constitucionalidad de la norma a partir del análisis independiente de cada una de sus partes.

771.       Primera parte del artículo: remisión normativa a la Ley 1257 de 2008. La primera parte del artículo 28 del PLE señala que las mujeres víctimas de violencia en política tienen derecho a que se les apliquen las medidas de prevención, protección y atención consagradas en la Ley 1257 de 2008. Para la Corte, esta parte del artículo es constitucional. En efecto, estas medidas persiguen un fin legítimo, de conformidad con los artículos 13, 42, 43 y 53, que son el fundamento para adoptar medidas especiales para promover una igualdad real y efectiva de las mujeres[659]. Además, la Corte en su jurisprudencia ha reiterado en numerosas ocasiones la necesidad de aplicar las medidas consagradas en esta ley para prevenir, investigar y sancionar toda forma de violencia contra las mujeres[660].

772.       Sin embargo, la MOE consideró que la remisión a la Ley 1257 de 2008 es insuficiente. A su juicio, el artículo 28 del PLE debería extender la remisión a otros apartados de esta ley, en particular el artículo 8º que consagra el derecho a la anonimia. Al respecto, la Corte observa que el objetivo del artículo 28 del PLE es determinar que las medidas de atención y protección previstas en la Ley 1257 de 2008 también deban ser aplicadas para apoyar a las víctimas de violencia política. Es decir, el artículo se centra exclusivamente en la definición y aplicación de medidas concretas y no pretende abarcar todos los aspectos de la violencia de género. Por esta razón, no es necesario que el artículo 28 del PLE incluya explícitamente una referencia a todas las disposiciones de la Ley 1257 de 2008.

773.       Además, la ausencia de esta referencia explícita no significa que los principios y derechos contenidos en esta norma queden excluidos del artículo 28 del PLE. En efecto, el artículo 8 de la Ley 1257 de 2008 se refiere a los derechos de las víctimas de violencia basada en género, de manera que se entiende que a partir de esos derechos se formularon las medidas de protección que se aplican en favor de las mujeres víctimas de violencia de género. Es decir, los derechos enlistados en el artículo 8 de la Ley 1257 de 2008 deben extenderse y forman parte integral de cualquier medida de atención, prevención o protección de la violencia contra las mujeres.

774.       Resultado del análisis de constitucionalidad. La remisión normativa a la Ley 1257 de 2008 prevista en el artículo 28 del PLE incluye todos los principios y garantías consagradas en dicha ley, y en esa medida esta parte de la norma es constitucional.

775.       Segunda parte del artículo: facultades para implementar las medidas de protección. El artículo 28 del PLE establece que “cuando las autoridades competentes lo consideren necesario podrán dictar las medidas de protección”. La Corte se detendrá sobre las expresiones “autoridades competentes” y “consideren necesario” para analizar la constitucionalidad de esta parte de la norma.

776.       En relación con la expresión “autoridades competentes”, es necesario precisar aquí su significado y alcance. Es imperativo identificar qué entidades están autorizadas para emitir las medidas de protección del artículo 28 del PLE, pues la falta de esta especificación podría constituir una violación al principio del debido proceso. Muchas de estas medidas suponen una restricción de derechos —como retractación pública o restitución en el cargo, entre otras—, por lo que es necesario establecer quiénes pueden implementarlas y de qué manera.

777.       Para dar alcance al significado de esta expresión se debe hacer un análisis integral del PLE. Como ya se señaló en párrafos anteriores, en los antecedentes legislativos de esta disposición se destacó que su objetivo es plantear principios y definiciones que permitan concientizar a las instituciones sobre el fenómeno de la violencia política contra las mujeres. En ese sentido, en algunos de los debates en el Congreso, se señaló que la norma no tiene una vocación punitiva y por esta razón no determinó sanciones específicas, sino que se remitió a las facultades sancionatorias, punitivas o incluso pedagógicas que llevan a cabo otras autoridades en las diferentes áreas del derecho.

778.       En otras palabras, la disposición no plantea un esquema sancionatorio particular, sino que remite a otras autoridades para que sean ellas las que determinen, en su especialidad, las sanciones propias de cada régimen. Esto se puede ver, por ejemplo, en el artículo 30 del PLE, que dispone que las conductas constitutivas de violencia contra las mujeres en política darán lugar a responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal, en consonancia con la normatividad vigente.

779.       Por estas razones se puede inferir que cuando el artículo 28 del PLE menciona “las autoridades competentes”, se refiere a aquellas instancias encargadas de adelantar procedimientos para determinar la responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y penal derivada de la violencia política contra las mujeres. En consecuencia, se entiende que la expresión “autoridades competentes” hace referencia a las autoridades que están legalmente facultadas para iniciar los procedimientos destinados a establecer los diferentes tipos de responsabilidad consagrados en el artículo 30 del PLE.

780.       Ahora bien, en cuanto a la expresión “consideren necesario”, resulta crucial delimitar claramente su alcance para evitar que las autoridades establezcan de manera subjetiva cuándo y cómo quieren aplicar las medidas de protección. En efecto, aunque las medidas de protección no tienen una naturaleza sancionatoria, sí pueden implicar restricciones sobre los derechos de terceros, por lo que es fundamental especificar que el criterio de necesidad para aplicar la norma no debe depender de la discrecionalidad de los funcionarios encargados del procedimiento sancionatorio.

781.       En consecuencia, y para la aplicación de las medidas de protección en cada caso concreto, las autoridades deberán hacer un análisis de proporcionalidad que examine de manera ponderada los derechos que están en juego, la gravedad de la conducta y la inminencia o no de un perjuicio irremediable, siempre y cuando la medida por adoptar implique efectivamente una restricción sobre derechos de terceros. En estos casos, la decisión deberá estar motivada y contar con un breve estudio de los elementos aquí destacados.

782.       Resultado del análisis de constitucionalidad. La expresión “cuando las autoridades competentes lo consideren necesario podrán dictar las medidas de protección” es constitucional. Para la aplicación de estas medidas es necesario tener en cuenta que (i) las autoridades competentes son aquellas que están facultadas legalmente para adelantar los procedimientos que permiten determinar la responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y/o penal derivada de la violencia política contra las mujeres y (ii) las medidas de protección solo serán necesarias después de que se analice rigurosamente el nivel de riesgo de los derechos amenazados en cada caso.

783.       Tercera parte del artículo: las medidas de protección. Durante las intervenciones se cuestionaron principalmente las medidas descritas en los literales a) y f) del artículo 28 del PLE, las cuales requerirán un análisis más detallado. También la Corte examinará con más profundidad los literales e) y b) del mismo artículo, que establecen la restitución inmediata de derechos limitados o menoscabados, así como la reincorporación inmediata al cargo o función al cual una mujer fue obligada a renunciar debido a violencia política, respectivamente. Estos puntos también generan debate sobre su conformidad con la Constitución, en la medida en que pueden afectar los derechos de otras personas.

784.       Los literales c) y d) establecen que las mujeres víctimas de violencia política podrán vincularse a programas de atención del Estado y, por tanto, no son medidas que impliquen una limitación a los derechos de otros. La Corte no encuentra, entonces, que estos literales presenten algún problema de constitucionalidad. Por el contrario, lo dispuesto en estos dos literales se compadece con las normas constitucionales que sustentan la protección de la mujer contra todas las formas de violencia, y la debida diligencia que debe orientar las actuaciones de las autoridades en la prevención, investigación y sanción de la VCMP. Al alcance de estas normas se ha hecho reiterada alusión en esta providencia, y la Corte en este punto remite a tales consideraciones.

785.       El literal a) del artículo 28 del PLE se refiere a las medidas cautelares de restitución de los derechos limitados o menoscabados con ocasión a la conducta constitutiva de violencia contra la mujer.

786.       La Corte Constitucional ha establecido que las medidas cautelares desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia[661] y no pueden ser consideradas como una sanción porque su razón de ser es la de garantizar un derecho actual o futuro[662]. Sin embargo, esta Corporación también ha advertido que estas medidas pueden llegar a afectar el derecho de defensa y debido proceso y, por lo tanto, la labor del legislador debe ser prudente en esta materia.

787.       Además, también se ha establecido que deben darse dos presupuestos esenciales para decretar una medida cautelar, a efectos de asegurar su proporcionalidad y congruencia: (i) el peligro en la demora, que tiene que ver con el riesgo de que al no adoptarse la medida cautelar sobrevenga un perjuicio o daño mayor, y (ii) la apariencia de buen derecho, que aduce a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho invocado como fundamento de la pretensión principal[663].

788.       En ese sentido, es claro que las medidas cautelares tienen la potencialidad de afectar los derechos de la parte contra quien se imponen. Son medidas que deben ser congruentes, proporcionales y deben cumplir con algunos presupuestos para su implementación. Por esta razón, se requiere que exista una claridad previa sobre las condiciones en las cuales se van a implementar.

789.       La Corte observa que las medidas cautelares contempladas en el literal a) del artículo 28 tienen el objetivo de proteger con prontitud a las mujeres víctimas de violencia política y evitar que se genere un perjuicio mayor para ellas. Estas finalidades son compatibles con los principios constitucionales de igualdad material, no discriminación y preservación del derecho, y son coherentes con los objetivos preventivos que tienen este tipo de medidas.

790.       En este punto es necesario precisar que, al aplicar lo dispuesto en dicho artículo, se deberán respetar los principios y requisitos generalmente establecidos para la imposición de medidas cautelares. Por tal razón, solo podrán dictar estas medidas las autoridades que estén facultadas legalmente para tomar este tipo de decisiones. Además, cuando se pretenda usar este mecanismo, la autoridad llamada a imponerla deberá motivar la decisión en el sentido de justificar que se trata de una medida necesaria pues, de no implementarse, puede generar un perjuicio mayor sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias. Asimismo, en el acto que reconozca las medidas, se deberán establecer las condiciones precisas para su ejecución.

791.       En conclusión, a partir de las consideraciones planteadas, la Corte establece que el literal a) del artículo 28 del PLE es constitucional.

792.       El literal f) del artículo 28 del PLE se refiere a la retractación o rectificación y disculpa pública.

793.       El derecho a la rectificación, fundamentado en el artículo 20 de la Constitución[664], procede cuando se ha difundido una información que no corresponde a la verdad, o que presenta una visión parcializada o incompleta de los hechos, de manera que se afecte a una persona en su imagen o reputación[665]. Aunque no implica una sanción penal ni establece una indemnización por parte del agresor, su objetivo principal es restaurar el buen nombre, la imagen y la reputación de la persona afectada[666]. Además, como lo señaló el Observatorio de Violencia contra las Mujeres en Política en su intervención, es una medida que permite que, más allá de las sanciones individuales, se propongan escenarios de rechazo público en contra de los actos de violencia política contra las mujeres.

794.       En este sentido, la disposición persigue una finalidad compatible con la Constitución, en la medida en que busca asegurar el derecho de rectificación y retractación para las mujeres afectadas por actos de violencia política. La norma busca garantizar que, además de imponer sanciones tradicionales, se repare a las víctimas en lo que respecta a su derecho específico al honor y buen nombre. Esto es coherente con el deber que tiene el Estado de proporcionar una reparación integral a las mujeres víctimas de violencia basada en género.

795.       No obstante, también es necesario precisar que la rectificación no puede proceder de manera automática ante cualquier denuncia de violencia política. En efecto, existen unos requisitos para que se ordene una rectificación. En ese sentido, la Corte ha indicado que esta medida solo es procedente cuando:

(i) se demuestre que se divulgaron informaciones falsas, parcializadas o inexactas de los hechos que vulneraron el derecho a la honra y al buen nombre de una persona; (ii) cuando se haya comprobado que la información en relación con decisiones judiciales o procesos disciplinarios era falsa, parcializada o inexacta, y se afectó el derecho a la honra y al buen nombre; (iii) o cuando se afecte el derecho a la honra y al buen nombre de una persona por afirmaciones públicas específicas, aunque no se mencione expresamente el nombre del sujeto[667].

796.       En el contexto del PLE, los actos de violencia contra las mujeres en política constituyen en sí mismos una afectación a los derechos a la honra y el buen nombre de las mujeres que ejercen la política. Por lo tanto, en estos casos la víctima no debe asumir la carga de demostrar el impacto en su honra y buen nombre. Sin embargo, para que proceda la medida de retractación o rectificación pública, es necesario demostrar que la mujer fue efectivamente víctima de violencia política por razones de género, tal como quedó claro en el primer bloque temático. No será suficiente una simple denuncia o reclamo por parte de la persona que se sintió afectada por la difusión de cierta información u opinión. Será necesario verificar que el contenido de la expresión acusada en efecto se valga de estereotipos degradantes hacia las mujeres para lesionar la posición política o pública de la denunciante, y que no se trate de una crítica legítima hacia una mujer en posiciones de poder por su quehacer y por la forma en que desarrolla sus funciones.

797.       Para determinar que una mujer fue víctima de actos de violencia política, la autoridad responsable de imponer la medida debe llevar a cabo un procedimiento que permita a todas las partes ejercer su derecho a la contradicción y al debido proceso. Por lo tanto, solo cuando la autoridad competente, mediante un análisis fundamentado en las pruebas presentadas, llegue a la convicción de que se cometió un acto de violencia política contra una mujer, podrá ordenar la medida de retractación o rectificación pública. Esto se hará con el propósito de garantizar la reparación de los derechos a la honra y buen nombre que hayan sido efectivamente vulnerados.

798.       Lo anterior es necesario porque la rectificación y la retractación públicas son medidas que pueden limitar el derecho a la libertad de expresión. Por tanto, se debe comprobar que el discurso utilizado efectivamente vulneró derechos fundamentales, pues solamente en estos supuestos se justifica una limitación de la libertad de expresión, que en todo caso es compatible con el ejercicio de este derecho, pues se trata de un mecanismo de responsabilidad ulterior y no de una conducta constitutiva de censura. Como se destacó en las consideraciones de esta providencia, este derecho debe tener una restricción mínima, pues su función es vital para el desarrollo de las democracias.

799.       En conclusión: el literal f) del artículo 28 del PLE es constitucional. Las medidas que allí se prevén podrán ser ordenadas cuando las autoridades competentes, en el marco de un procedimiento que respete las garantías al debido proceso, lleguen a la conclusión de que se presentaron actos de violencia política contra las mujeres.

800.       Los literales e) y b) del artículo 28 del PLE establecen, respectivamente, las medidas de restitución inmediata de los derechos limitados o menoscabados, y la restitución inmediata en el cargo o función al que fue obligada a renunciar la mujer por motivos de violencia política.

801.       Lo primero que se observa es que estas medidas tienen un objetivo compatible con la Constitución, pues pretenden asegurar una restitución efectiva de los derechos de las mujeres víctimas de violencia política. En efecto, las medidas establecidas en esta disposición contribuyen a la reparación plena de las víctimas, pues, como lo ha señalado la Corte, en casos de violación de derechos fundamentales, la restitución plena, entendida como el restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, es el primer paso para garantizar una reparación integral.

802.       No obstante, estas medidas podrían implicar eventualmente una limitación a los derechos de terceros. En efecto, la restitución inmediata en el cargo podría vulnerar los derechos laborales de quienes ocupen temporalmente dicha posición o función, e incluso desconocer el principio de igualdad en relación con otras personas que desempeñen las mismas actividades.

803.       Por esta razón, es necesario precisar las condiciones en las que se pueden implementar estas medidas. En efecto, para que se puedan ordenar las medidas de restitución se requiere tener certeza de que se vulneraron los derechos y en qué medida. Así, para que las autoridades competentes puedan ordenar estas medidas de restitución se requiere cumplir con el mismo requisito que se presentó al analizar el literal f) del artículo 28: que a través de un procedimiento que haya garantizado los derechos al debido proceso y defensa de las partes, las autoridades concluyan que efectivamente se incurrió en un acto de violencia política contra las mujeres. La simple denuncia o reclamo no será suficiente para facultar a las autoridades a proferir estas medidas de restitución inmediata.

804.       En conclusión: las medidas contempladas en los literales e) y b) del artículo 28 del PLE son constitucionales. Las autoridades competentes deberán garantizar el debido proceso en su aplicación.

805.       Resultado del análisis de constitucionalidad. Las medidas de protección contempladas en el artículo 28 del PLE son constitucionales. Al aplicar estas medidas será necesario tener en cuenta que (i) las autoridades competentes a las que se refiere este artículo son aquellas que están facultadas legalmente para adelantar los procedimientos que permiten determinar la responsabilidad ética, electoral, disciplinaria y/o penal derivada de la violencia política contra las mujeres; y (ii) las medidas de protección solo se considerarán necesarias en el caso concreto después de hacer un análisis de proporcionalidad, que tome en cuenta los intereses en juego, la gravedad de la conducta y la inminencia o no de un perjuicio irremediable, siempre y cuando afecten o puedan afectar los derechos de terceros.

806.       Intervenciones. El Centro de Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a la Información (CELE) de la Universidad de Palermo indicó que la disposición no establece el procedimiento para retirar la propaganda y por tanto es necesario que la norma sea más precisa para no afectar el derecho a la libertad de expresión. Por su parte, El Veinte, Karisma y la FLIP señalaron que la disposición es inconstitucional porque incumple el principio de legalidad y otorga poderes desproporcionados al CNE. Además, las intervinientes indicaron que la norma no satisface las garantías básicas del debido proceso porque no establece un tipo de procedimiento que asegure la posibilidad de defensa ante un juez competente. A ello agregaron que el artículo le da al CNE una competencia que está reservada para los jueces y que es indeterminada. Por otro lado, el Observatorio de Violencia Política contra la mujer señaló que la facultad extendida al Consejo Nacional Electoral en el artículo 29 del PLE se ajusta a las potestades dadas a este ente en la Ley 130 de 1994, entre otras.

807.       Análisis de constitucionalidad. En este artículo el legislador estatutario facultó al CNE para implementar medidas de protección, dentro de las cuales está retirar la propaganda electoral que constituya violencia política contra las mujeres. Además, el artículo establece que la campaña política responsable deberá financiar una nueva publicidad. Como se puede ver, a diferencia del artículo 27 del PLE cuya constitucionalidad ya se avaló, en este artículo no se plantea una prohibición general a la propaganda electoral, sino que se determina una medida de protección específica en cabeza del CNE en contra de las campañas políticas.

808.       Para la Corte, esta medida plantea una tensión entre la protección de las mujeres en política y el derecho a la libertad de expresión. La propaganda electoral, como se mencionó cuando se analizó el artículo 27 del PLE, constituye un ejercicio de libertad de expresión que, aunque está sujeto a ciertas restricciones, debe ser protegido porque permite fomentar el debate político y la inclusión de diversas opiniones. Por lo tanto, al limitar la propaganda política, la medida consagrada en el artículo 29 del PLE representa una restricción al derecho fundamental de libertad de expresión.

809.       Por esta razón, la Corte llevará a cabo un juicio de proporcionalidad para evaluar si esta restricción a la libertad de expresión es excesiva. Es decir, la Corte determinará si la facultad del CNE para retirar la propaganda constituye una limitación irrazonable al derecho a la libertad de expresión o si, por el contrario, esta restricción está justificada por el efecto que tiene la medida en la protección a las mujeres víctimas de violencia política.

810.       El examen de proporcionalidad integrará los dos tipos de juicios que ha establecido la Corte para analizar las limitaciones a la libertad de expresión: por un lado, se verificará el cumplimiento del principio de legalidad que se exige en el test tripartito y, por otro lado, se estudiarán los criterios de idoneidad, necesidad, y proporcionalidad en sentido estricto, establecidos en el juicio estricto de proporcionalidad que ha sido aplicado por la Corte Constitucional en estos casos y que se explicó en las consideraciones de esta sentencia.

i)                   Las restricciones a la libertad de expresión deben estar fijadas de manera previa, clara y precisa por la ley

811.       Como ya se mencionó en esta sentencia, la Corte ha establecido que el principio de legalidad hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica asociada a dicho supuesto.

812.       Para la Corte, el artículo 29 del PLE cumple con los requisitos derivados del principio de legalidad. En efecto, la disposición establece cuáles son las acciones que provocarán la imposición de medidas de protección. El artículo dispone que el Consejo Nacional Electoral (CNE) podrá retirar la publicidad “que constituya violencia contra mujeres en política”. Es decir, el detonante para aplicar las medidas es que la campaña política haya presentado una publicidad que constituye VCMP. En la medida en que este concepto ya ha sido desarrollado ampliamente en esta sentencia, es posible determinar cuál es el supuesto de hecho que da lugar a la consecuencia jurídica contemplada en la norma.

813.       En este sentido, también se observa que el artículo 29 del PLE establece de manera clara y adecuada la medida frente a la violencia política. La norma dispone que el CNE deberá implementar todas las medidas necesarias para garantizar el cese de dicha violencia. En otras palabras, las medidas de protección adoptadas por el CNE deben estar orientadas a lograr el cese inmediato de la violencia ejercida contra las mujeres en el ámbito público y político. Así, es evidente que se trata de una consecuencia específica: aquella que pone fin inmediato al episodio concreto de violencia.

ii)                Las medidas deben responder a un fin constitucionalmente imperioso

814.       Para la Corte, el artículo 29 del PLE persigue un fin legítimo y constitucionalmente imperioso. En efecto, al otorgar al CNE la facultad de implementar medidas de protección para las mujeres que son víctimas de violencia política, la norma pretende que la autoridad electoral pueda reaccionar de manera más eficaz a estos actos de violencia. Específicamente, esta disposición busca hacer cumplir la prohibición prevista en el artículo 27, que establece que no se permitirá la propaganda electoral que incite a la violencia política contra las mujeres.

815.       Se trata entonces de una medida destinada a combatir los actos de violencia política dirigidos contra las mujeres, no solo a través de las instituciones políticas y jurídicas, sino también en el ámbito cotidiano, en el cual tiene particular relevancia la publicidad. La norma busca que en el debate político no se permitan escenarios de violencia contra las mujeres y que los discursos políticos cambien su enfoque frente a este fenómeno.

816.       Como se ha señalado en esta providencia, las medidas que pretenden erradicar la violencia contra la mujer son coherentes con los artículos 2, 13, 40 y 43 de la Constitución que fundamentan la prohibición de discriminación hacia las mujeres por razones de género. Asimismo, estas medidas son compatibles con la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual es necesario implementar respuestas eficaces frente a los escenarios de violencia de género, analizadas ampliamente en esta providencia.

817.       Por estas razones, para la Corte, el artículo 29 del PLE tiene una finalidad legítima y, además, imperiosa a la luz de la Constitución: primero, porque no está prohibida explícita o implícitamente por la Constitución y, segundo, porque lo que persigue es la protección del derecho de las mujeres a una vida libre de violencias y a la participación en la vida pública y política en condiciones de igualdad, un objetivo defendido por la Constitución, la jurisprudencia y los estándares internacionales.

iii)             Las medidas deben satisfacer los requisitos de necesidad y proporcionalidad

818.       En la primera parte del análisis, se concluyó que las medidas establecidas en el artículo 29 del PLE cumplen con los estándares del principio de legalidad. Se evidenció que la norma establece de manera adecuada cuál es el supuesto de hecho que conlleva a la imposición de una medida de protección y establece de manera suficiente cuál es la naturaleza de dicha medida.

819.       Ahora bien, las medidas de protección contempladas en el artículo 29 pueden suponer un riesgo para el derecho a la libertad de expresión, en tanto implican una supervisión adicional al contenido de las campañas políticas. Por esta razón, en este punto es necesario determinar si dichas medidas suponen una restricción necesaria y proporcional a la libertad de expresión.

820.       La Corte ha establecido que una medida es necesaria cuando no puede ser reemplazada por otras menos lesivas para los derechos de los sujetos pasivos de la norma[674]. Si se pueden encontrar alternativas que cumplan el mismo propósito de la disposición, pero que supongan una menor afectación de derechos, se concluirá que la norma no es necesaria.

821.       El artículo 29 del PLE cumple con el criterio de la necesidad. En efecto, la propia norma dispone que el CNE “tomará todas las medidas necesarias para que la situación de violencia cese”. Esta disposición implica que, frente a cada caso concreto, el CNE debe valorar que no existan otras medidas igual de eficaces para proteger a las mujeres frente a mensajes estigmatizantes y estereotipados por razones de género, pero que resulten menos restrictivas de derechos fundamentales.

822.       Este deber de motivación es reforzado en el caso de la medida de protección que se describe expresamente en el artículo, esto es, la del retiro de propaganda y/o de publicaciones que promuevan la violencia contra las mujeres que participan en la vida pública y política. En efecto, el retiro de propaganda deberá aplicarse si no existen otras alternativas igual de efectivas para lograr el cese de la violencia, pero que resulten menos restrictivas de la libertad de expresión. No obstante, la Corte no pierde de vista que en el análisis de la idoneidad y eficacia de medidas alternativas deberá atenderse a la celeridad que requiere la respuesta para que la situación de violencia cese, teniendo en cuenta los tiempos restringidos de duración de las campañas electorales.

823.       En segundo lugar, es necesario analizar el criterio de proporcionalidad. Según ha establecido la Corte, para determinar la proporcionalidad de una medida, es crucial evaluar si los beneficios que genera compensan las limitaciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales[675]. En otras palabras, una medida es considerada proporcional cuando los beneficios derivados de su aplicación son considerablemente mayores que las restricciones impuestas a otros derechos.

824.       Como se señaló anteriormente, el artículo 29 del PLE no implica una limitación desproporcionada a los derechos de las personas que intervienen en las campañas políticas. Ello si se entiende que las restricciones a la propaganda política de las campañas deben guardar correspondencia con la gravedad de la violencia política ejercida contra las mujeres. Esto significa que cualquier medida que limite los derechos deberá ser proporcional a la gravedad de la amenaza o afectación de los derechos fundamentales involucrados.

825.       También se observa que la norma ofrece ventajas significativas en la protección de las mujeres víctimas de violencia política. En particular, faculta al CNE para retirar propaganda política de forma directa e inmediata, lo que permite garantizar una protección efectiva para las mujeres que participan en la política. Este mecanismo resulta esencial en casos en los que el contenido publicitario pueda ser extremadamente lesivo para los derechos de las mujeres que ejercen política. La intervención oportuna del CNE puede prevenir la prolongación de actos que denigren, humillen, ofendan o pongan en peligro a estas mujeres. Por estas razones, la aplicación de las medidas de protección supone unos beneficios constitucionales particulares que son mayores a las restricciones causadas. Esto permite concluir que la norma cumple también con el principio de proporcionalidad.

826.       Finalmente, cabe hacer dos advertencias: (i) el propio artículo 29 le exige al CNE hacer públicas las razones del retiro de la propaganda política, y para ello deberán seguirse los lineamientos argumentativos que aquí se han expuesto; y (ii) el retiro de la propaganda es un acto administrativo que cuenta con recursos para ser impugnado. De esta manera, quienes consideren que la aplicación de una medida de protección de retiro de publicidad política implicó la violación de su derecho a la libertad de expresión tienen la posibilidad de hacer un reclamo posterior que, incluso, podría generar responsabilidad del Consejo Nacional Electoral.

827.       Resultado del análisis de constitucionalidad. El artículo 29 del PLE le permite al CNE brindar una protección adecuada, célere y eficaz a las mujeres que manifiesten ser víctimas de violencia política. La norma es compatible con la Constitución y desarrolla particularmente los artículos 2, 13, 40 y 43 superiores. El CNE tiene el deber de motivación reforzada de las medidas de protección que ordenen retirar la propaganda electoral y/o publicaciones que promuevan la violencia contra las mujeres que participan en la vida pública y política. Asimismo, el CNE deberá considerar si en el caso concreto pueden aplicarse otras medidas que logren la finalidad de proteger a las mujeres frente a mensajes estigmatizantes y estereotipados por razones de género, pero que resulten menos restrictivas de la libertad de expresión.

828.       Intervenciones. El Centro de Estudios en Libertad de expresión (CELE) de la Universidad de Palermo indicó en su intervención que el artículo 30 establece las responsabilidades y sanciones, pero no especifica las excepciones cuando se trata de libertad de expresión y de información que sea de interés público y que incentive el debate en una democracia[676].

829.       Análisis de constitucionalidad de la norma. Se observa que el artículo 30 no establece un régimen de responsabilidad específico, sino que remite de manera general a los regímenes de responsabilidad vigentes en diversas áreas del derecho. Además, indica que la responsabilidad en cada ámbito se determinará “en consonancia con la normatividad vigente”.

830.       De este modo, la norma establece que la responsabilidad derivada de actos de violencia política contra la mujer puede generar consecuencias en los ámbitos ético, electoral, disciplinario y penal, pero siempre bajo el cumplimiento de los principios constitucionales y garantías procesales correspondientes a cada área. En otras palabras, la norma asegura que cualquier responsabilidad debe ajustarse a los estándares legales necesarios para su determinación.

831.       En esta sentencia se precisó que las sanciones, medidas correctivas, de protección o de sanción consagradas en el PLE solo podrán aplicarse en la medida en que se hayan respetado las garantías constitucionales, particularmente el debido proceso, el derecho de contradicción, el principio de legalidad y de proporcionalidad. Por esta razón, con fundamento en el artículo 29 de la Constitución Política, se entiende que cualquier responsabilidad solo se aplicará cuando previamente se haya demostrado que se ejerció un acto de violencia política que vulneró un derecho fundamental.

832.       Por estas razones, la preocupación expresada por el Centro de Estudios en Libertad de Expresión (CELE) de la Universidad de Palermo carece de fundamento. Se entiende que, una vez que se ha concluido que existe responsabilidad, las autoridades ya han evaluado si el comportamiento investigado constituyó un ejercicio legítimo del derecho a la libertad de expresión o, por el contrario, rebasó los límites de dicha libertad y requiere una sanción.

833.       Resultado del análisis de constitucionalidad. El artículo 30 del PLE es constitucional porque establece que la responsabilidad por actos de violencia política contra las mujeres se determinará conforme a la normativa vigente en cada ámbito, lo que permite garantizar el respeto a los principios constitucionales y las garantías del debido proceso en cada caso.