SENTENCIA C-032 DE 2025

30.             La Corte advierte que por razones de extensión de la decisión, el análisis detallado de la información recibida como respuesta a los requerimientos probatorios será incorporada en la solución del caso concreto.

4.1. Auto del 11 de enero de 2024

31.            El 6, 8 y12 de febrero de 2024 la Secretaría General de la Corte Constitucional certificó que, en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del 11 de enero de 2024, se recibió respuesta por parte de: (i) el Grupo de Gestión Judicial de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio; (ii) la Federación Nacional de Comerciantes Empresarios –FENALCO–; (iii) la Federación Nacional de Departamentos –FND–; (iv) Pernod Ricard Colombia S.A. –PERNOD; (v) Diageo Colombia S.A.; (vi) la Asociación de Productores Internacionales de Licores y Promotores de Desarrollo de la Industria -Prolicores-; (vii) la Oficina Asesora Jurídica encargada del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; (viii) la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras –ACIL–; (ix) la Secretaria de Hacienda del Departamento de Cundinamarca; (x) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y de (xi) la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia EICE. A continuación, se reseñan cada uno de los escritos:

32.            La Delegatura señaló que realiza actividades de monitoreo al mercado de licores enfocado en el comportamiento de los precios en el mercado con el objeto de que estos se ajusten a las leyes que regulan la libre competencia. Informó que el estudio económico “Evolución del mercado de licores en Colombia 2021-2022” explica el panorama general de las condiciones del mercado de aguardientes en Colombia.

33.            El estudio halló que “las ventas de aguardiente se concentran principalmente en los departamentos de Antioquia, Cundinamarca y Valle del Cauca que de manera conjunta representan el 65,3% del consumo total de aguardiente.” Para explicar este punto, aportó el siguiente cuadro:

34.             El estudio encontró que la mayor cantidad de ventas fue de la Fábrica de Licores de Antioquia, seguida de la Industria de Licores del Valle del Cauca y la Empresa de Licores de Cundinamarca. Presentó el siguiente cuadro para el total de ventas por empresa para 2021 y 2022:

35.             Indicó la mayor venta realizada por cantidad de centímetros cúbicos la realizó la Fábrica De Licores De Antioquia, seguido por la Industria de Licores del Valle y la Empresa De Licores de Cundinamarca. El siguiente cuadro refleja la información:

36.             Cuarto, expuso que la Fábrica de Licores de Antioquia se posicionó como el principal proveedor de aguardiente durante 2021-2022 con una participación del 68% del mercado en 2022; y la Industria de Licores del Valle tuvo una participación del 14.6% del mercado en 2022.

37.             Finalmente, expuso que en el segmento de aguardiente se encontró una estructura de mercado altamente concentrada. No obstante, señaló que según “los resultados del Índice de Herfindahl-Hirschman (IHH) entre 2021 y 2022 disminuyeron 378 unidades. En cuanto a los resultados del Índice de Dominancia (ID) se encontró que la FÁBRICA DE LICORES DE ANTIOQUIA, a pesar de la leve desconcentración mencionada, se mantiene como la firma líder de este segmento.”

38.             FENALCO informó que no cuentan con la información requerida.

39.             La FND aportó la siguiente información:

Tabla No. 1. Valor de las rentas obtenidas al año por los Departamentos por la venta del aguardiente

Tabla No. 2. Distribución en la última vigencia fiscal de los ingresos de las rentas obtenidas por los monopolios de licor, y el porcentaje que corresponde a las ventas por el aguardiente.

Tabla No. 3. Productos que son producidos por las empresas licoreras departamentales de forma directa o mediante contrato

Tabla No.4. Porcentaje del mercado del aguardiente producido por los departamentos de forma directa o mediante contrato, y con permiso de introducción

Tabla No.5. Departamentos que han hecho uso de la facultad prevista en el artículo 28 de la Ley 1816 de 2016.

40.             PERNOD y DIAGEO informaron que su intervención se haría por medio de la asociación gremial PROLICORES.

41.             Prolicores informó que no cuenta con la información detallada sobre el mercado de aguardiente en Colombia dado que sus agremiados no importan ni comercializan estos productos. A pesar de ello, destacó que la Ley 1816 de 2016 beneficiado a todos los actores del mercado de licores. Además, señaló que el artículo 336 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional aclaran que el monopolio rentístico no es comercial y no excluye a competidores. También, afirmó que el Legislador puede regular los monopolios rentísticos y asignar funciones a entidades territoriales.

42.             La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo explicó que el inadecuado ejercicio del monopolio rentístico de licores por parte de los Departamentos generó la imposición de sanciones a Colombia por parte de la comunidad Andina y el inicio de un proceso ante la Organización Mundial del Comercio -OMC-. Indicó que el 10 de noviembre de 2000 el TJCA autorizó a los Países Miembros imponer una sanción por el desacato de la Sentencia, que consistió en un arancel del 5% a 5 productos de libre elección provenientes de Colombia. Despues, el 21 de enero de 2026 la Unión Europea activó el mecanismo de solución de diferencias ante la OMC por la presunta tarifa discriminatoria que se aplicaba en el cobro al impuesto al consumo de licores extranjeros y por el presunto trato restrictivo y discriminatorio que recibían los licores provenientes de Europa en los contratos de introducción. Se refirió a los acuerdos comerciales suscritos por el Estado colombiano con Estados Unidos, la Unión Europea y los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio EFTA.

43.             Además, se refirió al alcance de la Ley 1816 de 2016 y destacó, primero, que “[l]a finalidad del monopolio como arbitrio rentístico es la de reservar para los departamentos una fuente de recursos económicos derivados de la explotación de actividades relacionadas con la producción e introducción de licores destilados. En todo caso, el ejercicio del monopolio deberá cumplir con la finalidad de interés público y social que establece la Constitución Política.” Agregó que “[d]icha finalidad se ajusta a lo descrito por el segundo párrafo del artículo 336 de la Constitución Política acorde con el cual, la ley que establezca el monopolio rentístico de licores se debe aplicarse (sic) luego de indemnizar los individuas (sic) que en razón de ella queden privados del ejercicio de una actividad económica lícita. Luego es posible concluir que el alcance del monopolio rentístico de licores incluye las actividades de producción e introducción de licores en los departamentos.” 

44.             En este contexto, la Oficina explicó que “[l]a disposición acusada tiene por finalidad, proteger la producción departamental de aguardiente, respecto de la existencia o la posibilidad de un incremento súbito e inesperado en la introducción de otros aguardientes en su territorio (naciones o extranjeros), que represente un daño o una amenaza de daño para aquella producción.” Explicó que se consideró relevante el impacto económico en las rentas departamentales derivado de las ventas y el recaudo del impuesto al consumo de este licor para introducir la disposición en la Ley 1816 de 2016. Señaló que la medida “resulta idónea para el logro de la finalidad perseguida, que es proteger las industrias públicas/departamentales del aguardiente y los ingresos que estás generan para fines sociales amparados constitucionalmente como la salud y la educación.” Destacó que conforme a las reglas de la jurisprudencia constitucional, la disposición no afecta el núcleo esencial de las libertades económicas, pues obedece a una de las finalidades expresamente señaladas en la Constitución Política como la protección de la producción departamental del aguardiente. Finalmente, explicó que la disposición atiende a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

45.            La ACIL indicó no tener la información de las rentas obtenidas al año por los Departamentos. Señaló que “[d]el total del recaudo de las rentas del monopolio de licores destilados, y del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, los departamentos destinarán el 37% a financiar la salud y el 3% a financiar el deporte. Por lo menos el 51% del total del recaudo de las rentas del monopolio de licores destilados deberá destinarse a salud y educación.” Indicó que solo conoce de la producción directa de las licoreras departamentales, pero no cuenta con información de las concesiones u otras formas de producción que, junto con particulares, puedan generar ingresos por ventas de aguardiente. Los datos que aportó son los siguientes:

46.             Informó que la participación del mercado de las licoreras departamentales en aguardiente es:

47.             Explicó que “[d]el total de las ventas de las licoreras departamentales, un 38,2% equivale a las ventas que se realizan en otros departamentos con el permiso de introducción. El 5,75% de la producción de aguardiente se exporta y el 56.05% restante corresponde a las ventas que realizan las licoreras en su propio departamento.”

48.             Informó que los Departamentos del Valle, del Tolima, Boyacá, Cauca, Meta han aplicado la salvaguarda del aguardiente. Explicó que “[e]n el proceso de formación legislativa de lo que hoy es Ley 1816 de 20161, se evidencia que uno de los objetivos centrales de la propuesta era fortalecer las finanzas territoriales y mejorar los ingresos por el ejercicio del monopolio de licores. Dentro de las estrategias utilizadas para aumentar las rentas departamentales fue establecer salvaguardas al aguardiente que permita, primero autorizar la comercialización de esos licores producidos por otras entidades territoriales y, segundo, suspender los permisos cuando se den las condiciones de que demuestren el riesgo a la producción local.”

49.              Indicó que el impacto económico sobre los ingresos al departamento que le negaron el permiso o se lo suspendieron va directamente a sus utilidades por las unidades que deja de vender. Pese a ello, indicó que la suspensión del permiso tiene un impacto en el aumento de recursos para el departamento que ofrece como producto de consumo el que produce.

50.              Finalmente, señaló que “[s]i la licorera departamental, logra recuperar la venta que no realiza, vía impuestos generados por el permiso de introducción, no se disminuiría el recaudo por el impuesto. En caso contrario, esa renta se perdería. No obstante, se considera que, para los productores, representa mayores ingresos, comercializar los licores que ellos mismos producen, lo cual claramente será más eficiente en términos económicos que limitar sus ingresos a los impuestos generados por el consumo.”

51.             El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó que la finalidad de la medida es la protección de la industria nacional y aspectos de orden cultural por considerar al aguardiente como la bebida nacional. Segundo, expuso que se consideró relevante para la introducción de la disposición en la Ley 1816 de 2016 (i) la necesidad de proteger la industria a nivel nacional y local; y (ii) el empleo de personas asociadas, directa e indirectamente, a la cadena de producción de aguardiente en el territorio nacional. Tercero, informó que “la efectividad de la medida se refleja en: (i) la expedición del acto administrativo por parte de los gobernadores y (ii) su eficaz aplicación en el sentido de suspender, a partir de su vigencia, los permisos de introducción de aguardientes en la jurisdicción departamental de que se trate.” Agregó que la efectividad debería ser medida teniendo como parámetro la ausencia de aguardientes importados o nacionales en la jurisdicción del respectivo departamento. Cuarto, señaló que “el legislador goza de un amplio margen de configuración para la regulación del monopolio, en cuyo marco puede establecer las limitaciones que estime necesarias, como lo sería, en este caso, la autorización a los departamentos para suspender la expedición de permisos de introducción de aguardiente bajo ciertas condiciones, sin que pueda entonces afirmarse categóricamente que ello implica una afectación a la libertad de empresa y a la libre competencia, pues el monopolio también goza de amparo constitucional.”

52.             Quinto, indicó no contar con la información sobre el valor de las rentas obtenidas por los departamentos con ocasión de la venta de aguardiente, dado que los Departamentos no están obligados a reportar sus ingresos de forma desagregada. No obstante, a título informativo presentó la información relacionada con el concepto de impuesto al consumo de licores durante el 2022. Precisó que la información se refiere al recaudo de los departamentos por concepto de licores con ocasión del ejercicio del monopolio. A continuación, se copia el cuadro aportado:

53.             Sexto, presentó un cuadro con la información agregada de los recaudos por concepto de rentas derivadas del monopolio de licores destilados y alcohol potable con destino a la fabricación de licores.

54.             Séptimo, explicó que “[l]os departamentos no están obligados a reportar a la Dirección General de Apoyo Fiscal información respecto de la modalidad de producción (directa o indirecta) de los aguardientes frente a los cuales ostentan la propiedad industrial. Por esta razón, no es posible suministrar información sobre cuántos de dichos aguardientes se producen directamente por las licoreras departamentales, ni cuántos mediante la modalidad de maquila.”Octavo, señaló que la medida de protección al aguardiente colombiano es un asunto exclusivo del resorte de los departamentos en ejercicio de la autonomía que les reconoce el artículo 287 de la Constitución Política. Por lo cual, no cuenta con la información que reporte sobre los departamentos que han adoptado la medida de protección al aguardiente. Noveno, explicó que el impacto económico es del fuero interno de cada productor, comercializador o distribuidor de aguardiente, por lo que no puede dar respuesta a la pregunta.

55.             Finalmente, señaló que con base en la información recibida por parte de los Departamentos, no le es posible determinar el efecto de la suspensión en las rentas derivadas del monopolio, pues las entidades territoriales no están obligadas a reportar la adopción de la medida.

56.             La Fábrica de Licores de Antioquia presentó un concepto técnico, a pesar de no haber sido oficiada en el Auto del 11 de enero de 2024. En ese sentido, manifestó que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia inició su operación como Empresa Industrial y Comercial del Estado, a partir del 1 de enero del 2021.

57.             Señaló que “[e]n los últimos tres años la FLA EICE a través de la venta de sus productos ha mostrado un recaudo creciente del impuesto al consumo de licores, vinos y apetitivos (sic) conformado por los componentes ad valorem y específico. Entre los años 2021, 2022 y 2023, la FLA EICE ha recaudado, por las ventas en el departamento de Antioquia, $911.269 millones por concepto de los componentes del impuesto (ad valoren y específico) un 88,4% son generados por la venta de productos de la categoría aguardiente.” Para el efecto, aportó el siguiente cuadro:

58.              Agregó que, en el 2022 las menores ventas de la Fábrica en la categoría ron implicaron una disminución de $11.791 millones en el recaudo de impuestos y representaron una caída del 28%. Mientras que el recaudo de impuestos por la venta de aguardiente creció $7.691 millones, es decir, tuvo un aumento del 3%. Ahora, explicó que en 2022, el balance neto de impuestos recaudados por ventas de la FLA EICE “fue una disminución de $4.100 millones por los componentes ad valorem y específico del impuesto al consumo de licores.”

59.             Finalmente, expuso que en 2023, el recaudo de impuestos por la venta de aguardiente fue de $111.735 millones correspondiente a índice porcentual de 47,8%. La Fábrica señaló que este incremento en el recaudo obedeció a lo ordenado por el Decreto 2022070001497 del 23 de febrero de 2022, que aplicó la protección especial mediante la suspensión de expedición de permisos para la introducción de Aguardientes nacionales y extranjeros al Departamento de Antioquia.

60.             El Departamento de Cundinamarca presentó respuesta a las preguntas formuladas en el Auto del 11 de enero de 2024, pese a no haber sido oficiada formalmente. Para tal fin, hizo una precisión previa sobre los regímenes para generar rentas del régimen de monopolio rentístico. Después, respondió las preguntas en los siguientes términos:

61.             Primero, informó que entre 2014 y 2023, el Departamento de Cundinamarca captó 1.51 billones por rentas derivadas de participación y derechos de explotación por comercialización de aguardiente y por utilidades 0.25 billones, para un total entre monopolio y utilidades de 1.76 billones de pesos de la venta del aguardiente. Agregó que en el 2022, se generaron utilidades por aguardiente de $23.400.000.000 y por el régimen monopolístico de $203.213.997.371. Segundo, indicó que el artículo 16 de la Ley 1816 de 2016 establece la forma de distribución de los recursos de las rentas derivadas del monopolio y la regulación específica para el Departamento de Cundinamarca. Tercero, explicó que “hasta el año 2019, había un predominio del aguardiente fabricado por la ELC, en una proporción del 82.54% del mercado, lo que quiere decir que el aguardiente fabricado por la ELC era el más comercializado en este segmento. Sin embargo, en el año 2022, cae su participación a una cuota de mercado cercana al 55.25% y, tras una leve recuperación se ubica para el año 2023 en el 58.38%.”

62.             Cuarto, señaló que tiene conocimiento que los departamentos que han suspendido la expedición de nuevos permisos de introducción de licores han sido: Cundinamarca, Antioquia, Cauca y Boyacá. Quinto, informó que dado que la medida no suspende los permisos de introducción que estén vigentes, no existe un impacto real e inmediato en los aguardientes legalmente introducidos.

63.             Sexto, explicó que “la demanda de licores en su conjunto suele tener un comportamiento inelástico y en términos globales tiende a ser creciente con el pasar del tiempo, en especial cuando las estructuras poblaciones incrementan la cantidad de población entre los 18 y los 40 que incrementan la demanda potencial de licores.” Para sustentar esto, aportó la siguiente tabla:

64.            Agregó que “suspensión de permisos en nada afecta la captura de rentas derivadas del monopolio, esto en cuanto, como se ha manifestado, el mercado del licor se comporta en global como un bien inelástico, por tal razón, impedir el acceso a nuevos aguardientes durante un periodo de tiempo para proteger la industria local NO afecta el recaudo de rentas con alta proporción de destinación a los sectores de educación y salud, pero sí puede afectar positivamente la captura de rentas derivadas de los dividendos del departamento con destino a estos sectores.”

65.            Finalmente, el Departamento respondió a dos preguntas adicionales. De un lado, indicó que el impacto en las utilidades de la licorera obliga al Departamento a reducir el presupuesto asignado a los sectores de educación y salud por la vía de los recursos de libre destinación. Del otro, informó que sin las medidas, “se aceleraría la caída de las ventas de la ELC y se podría llegar a una situación irreversible de quiebra.”

4.2. Auto del 17 de abril de 2024

66.            El 8, 9 y 14 de mayo de 2024 la Secretaría General certificó que, en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del 17 de abril de 2024, se recibió respuesta por parte de: (i) el Grupo Interno de Trabajo, Presupuesto y Rentas de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Vaupés; (ii) la Secretaría de Hacienda del Departamento de Arauca; (iii) la Secretaría de Hacienda Departamental del Departamento de Guainía; (iv) la Dirección Técnica de Ingresos del Departamento de Santander; (v) el Departamento de Vichada; (vi) la Secretaría de Hacienda del Departamento de La Guajira; (vii) la Dirección Financiera de Ingresos del Departamento de Bolívar; (viii) la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia; (ix) la Secretaría de Hacienda del Departamento de Huila; (x) la Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina; (xi) la Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas del Departamento de Quindío; (xii) la Secretaría de Hacienda Departamental del Atlántico; (xiii) el Departamento de Risaralda; (xiv) la Secretaría de Hacienda del Departamento de Casanare; (xv) el Centro de Estudios Económicos (ANIF); (xvi) la Secretaría de Hacienda del Departamento de Norte de Santander; (xvii) la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá; (xviii) la Secretaría de Hacienda del Departamento del Meta; (xx) la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caquetá; (xxi) el Departamento del Cauca; (xxii) la Unidad Administrativa de Impuestos, Rentas y Gestión Tributaria del Departamento del Valle del Cauca  y Gerente de la Industria de Licores del Valle; (xxiii) la Secretaría de Hacienda del Departamento del Putumayo; (xxiv) la Secretaría de Hacienda del Departamento de Córdoba; (xxv) la Nueva Licorera de Boyacá y Departamento de Boyacá; (xxvi) el Departamento del Guaviare; (xxvii) el Departamento de Cundinamarca; (xxviii) el Departamento de Antioquia; (xxix) la Secretaría de Hacienda el Departamento de Chocó; (xxx) la Secretaría de Hacienda del Departamento de Nariño; (xxxi) el Departamento de Amazonas; (xxxii) el Departamento del Tolima; y (xxxiii) la Industria Licorera de Caldas.

A continuación, se reseñan en el siguiente cuadro cada uno de los escritos:

4.3. Auto del 22 de octubre de 2024

67.            El 6 de noviembre de 2024 la Secretaría General certificó que, en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del 22 de octubre de 2024, se recibió respuesta por parte de (i) el Departamento del Valle; (ii) el Departamento de Cundinamarca; y (iii) de Juan Alberto Castro Florez.[64] Cumplido el término del traslado de pruebas ordenado en esta providencia, se recibieron escritos por parte de: (i) la Industria de Licores de Caldas; (ii) Gabriel Ibarra; (iii) la Superintendencia de Industria y Comercio; (iv) Julio Ossa Santamaria; y (v) Jorge Enrique Sánchez Medina y Pablo Felipe Robledo del Castillo.