SENTENCIA C-032 DE 2025

71.             A continuación, se consolidarán los argumentos principales que, en síntesis, se formulan frente a los cargos formulados en contra del artículo 28 de la Ley 1816 de 2016, para solicitar su (i) exequibilidad e (ii) inexequibilidad.

8.1.          Intervenciones que solicitan la exequibilidad del artículo 28 (parcial) de la Ley 1816 de 2016

72.            Entre las intervenciones que defienden la exequibilidad, se destacan los siguientes argumentos relacionados con la inexistencia de una vulneración de los artículos 333 y 336 de la Constitución Política: (i) el ejercicio del monopolio rentístico de licores es una potestad exclusiva de las entidades territoriales para ejercer el control sobre la explotación de la actividad económica de producción, distribución o comercialización de licores y; (ii) la naturaleza de los monopolios rentísticos supone una autorización constitucional para restringir derechos y libertad económicas.

73.            Primero. El ejercicio del monopolio rentístico de licores es una potestad exclusiva de las entidades territoriales para ejercer el control sobre la explotación de la actividad económica. Algunos intervinientes[73] señalan que el monopolio rentístico de licores, reconocido en el artículo 336 de la Constitución Política, faculta a las entidades territoriales para explotar algunas actividades económicas con el objeto de garantizar la obtención de recursos destinados al cumplimiento de obligaciones que atienden el interés público y social. Por ejemplo, la ACIL sostuvo que los monopolios son un instrumento de intervención del Estado en la economía, toda vez que se excluye a los particulares de la iniciativa privada respecto de una determinada actividad económica y se restringe la libre competencia.

74.            En ese sentido, los defensores de la exequibilidad sostienen que el monopolio no se refiere únicamente a la obtención de una renta, pues fue el Legislador quien dispuso que el monopolio incluye la producción, introducción, distribución y comercialización.[74] Por ello, “la norma impugnada se debe interpretar a la luz de una lectura armónica de los artículos 333 y 336 constitucionales, que concilie su contenido y alcance, pues, como se anticipó, aunque la Carta Política estructuró un modelo sobre la base de la libertad de empresa, de industria y de comercio, dentro de un esquema de libre competencia, también permite el establecimiento de monopolios como arbitrios rentísticos a favor del Estado.”[75]

75.            A juicio de los intervinientes, esto cobra mayor importancia si se tiene en cuenta que la finalidad de los monopolios rentísticos es la obtención de rentas que tienen “especial protección constitucional, en tanto que son instrumentos para garantizar la autonomía territorial y el cumplimiento de las funciones legal y constitucionalmente asignadas a las entidades territoriales.”[76] De esa forma, los intervinientes coinciden en afirmar que la finalidad del monopolio no lo desliga de la actividad económica, es decir, el monopolio “tiene una amplitud que permite la inclusión de medidas para que ese monopolio genere las rentas para el Departamento, lo que incluye la toma de decisiones económicas.”[77]

76.            Segundo. La naturaleza de los monopolios rentísticos supone una autorización de naturaleza constitucional para restringir derechos y libertades económicas. Los intervinientes sostienen que la restricción a la libre competencia es constitucional en atención a la naturaleza de los monopolios rentísticos.[78] En particular, refieren que por autorización constitucional las entidades territoriales se reservan una actividad económica para obtener rentas necesarias para financiar los servicios de salud y de educación. Por ello, consideran que los monopolios rentísticos son una restricción constitucional a la libre competencia, pues “la naturaleza misma de los monopolios implica la limitación de la libre iniciativa económica, la concurrencia en el mercado o la libre competencia de los agentes económicos.”[79]

77.            En ese sentido, los intervinientes sostienen que las restricciones a la libertad de competencia se justifican pues de lo contrario se vaciaría de contenido el artículo 336 de la Constitución Política. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que “para no vaciar de contenido al artículo 336 Superior o tornar inocuo su mandato, se debe entender que, con fundamento en este, el legislador, tal y como ocurrió mediante la norma acusada, puede establecer límites y restricciones a la libertad de competencia, ya que de ninguna otra manera podría materializarse el ejercicio de este monopolio. De lo contrario, se desnaturalizaría su esencia.” En un sentido similar, la Federación Nacional de Departamentos señaló que “la honorable Corte Constitucional ha reconocido ciertas restricciones a la libertad económica y a la libre competencia como ajustadas a la Constitución Política, fundamentando dicha restricción en que las mismas buscan proteger las utilidades de las Empresas oficiales de licores, las cuales tienen un fin colectivo superior, como es el financiamiento de los fines esenciales del estado, valga decir, la educación y la salud de la población.”

78.            Esta restricción, a juicio de la ACIL y la Empresa de Licores de Cundinamarca, es razonable y proporcional, y no afecta el núcleo esencial de la libre competencia. A continuación, se sintetiza los argumentos en este sentido:

79.            Primero, la ACIL sostuvo que corresponde desarrollar un juicio de proporcionalidad porque “la restricción de introducción de aguardientes al territorio de un departamento, que corresponde a una medida de salvaguarda, impone una restricción a la libertad de comercio de ese producto, con lo cual hay limitación a las libertades de competencia y de empresa.”[80] En ese sentido, la ACIL y la Empresa de Licores de Cundinamarca coincidieron en afirmar que el legislador tiene amplio margen de configuración en materia económica.[81] En particular, destacaron que por tratarse de un asunto económico y propio de la intervención del Estado en la economía, el control de constitucionalidad es de menor intensidad.

80.            Segundo, los intervinientes concuerdan en que la finalidad de la medida es la protección de la producción local del aguardiente y por esa vía, la protección de las rentas que se derivan del ejercicio del monopolio rentístico de licores. Por ejemplo, la ACIL indicó que la disposición tiene como finalidades “i) proteger las rentas endógenas derivadas del monopolio rentístico de licores, ii) preservar el aguardiente como un bien identitario de la cultura colombiana y defender su diversidad de marcas, iii) ejercer el control al consumo excesivo de este licor que pueda afectar la salud de los habitantes de cada departamento y, iv) propender por la homogeneidad y la solvencia de los recursos departamentales que deban destinarse a la salud y la educación en todo el territorio nacional.” Destacó que ni el medio escogido por el legislador –suspensión de los permisos de introducción- ni la finalidad de la medida están prohibidos por la Constitución, pues “[e]l libre mercado de aguardientes puede ser peligroso y por eso la comercialización es intervenida. Es una bebida embriagante que afecta la salud de las personas y pone en riesgo a la comunidad si se consume en forma excesiva. Pero, además, es evidente que el monopolio rentístico busca salvaguardar la estabilidad de las finanzas propias de las entidades territoriales que gozan de la misma protección constitucional que la de los particulares y se destinan a financiar los gastos para la prestación de los servicios públicos de salud y educación del territorio.”

81.            Por su parte, la Empresa de Licores de Cundinamarca señaló que la finalidad de la medida “es proteger la producción local, es decir, los ingresos de cada departamento.” Agregó que la suspensión de permisos de introducción no es un medio que esté prohibido por la Constitución Política, pues ninguna norma constitucional expresamente así lo determinada y, además, “una suspensión de permisos se sigue lógicamente del poder de otorgar en primer lugar tales permisos, que a su vez es un atributo del poder de monopolio expresamente previsto en el artículo 336.”

82.            De lo anterior se entiende entonces que, a juicio de los intervinientes, (i) la finalidad de la medida es proteger las rentas derivadas del monopolio rentístico de licores, por medio de la protección a la producción local y (ii) el fin y el medio elegido por el Legislador no están prohibidos por la Constitución Política.

83.            Tercero, coincidieron en afirmar que el medio elegido por el Legislador es idóneo para alcanzar el logro del fin. La ACIL afirmó, primero, que la excepcionalidad y temporalidad de la medida constituye una herramienta de armonización de los derechos e intereses constitucionales en tensión; segundo, que la norma no excluye la actividad económica del mercado, sino que limita la circulación de distintas marcas del aguardiente que ponen en riesgo la producción local, por un tiempo determinado; y, por último, la autorización legal para suspender los permisos de introducción es estricta en señalar las condiciones para que proceda. La Empresa de Licores manifestó que el medio “efectivamente protege las rentas del aguardiente local.” Pues sirve, entre otros asuntos, “para mejorar la cuota de mercado de las licoreras departamentales, mejorar los dividendos que estas licoreras reportan a los departamentos, e impedir que los aguardientes de otros departamentos continúen capturando cuotas de mercado.”

84.            La ACIL concluyó que “la expresión normativa acusada supera el juicio constitucional en su intensidad débil porque la suspensión de los permisos de introducción en un departamento, con las garantías objetivas diseñadas por el legislador tiene múltiples objetivos que no son prohibidos en la Constitución, constituyen un medio legítimo constitucionalmente apoyado en la naturaleza del monopolio rentístico y en la potestad de intervención del Estado en la economía de los licores en Colombia. Finalmente, la suspensión de los permisos de introducción es idónea para salvaguardar el súbito e intempestivo ingreso de aguardientes que ponen en riesgo grave de daño a las rentas territoriales que financian la salud y educación de los habitantes del departamento. Y, claramente, dicha medida tiene una relación directa y constitucionalmente válida con los objetivos propuestos.”

85.             La ACIL y la Empresa de Licores de Cundinamarca sostuvieron que la expresión acusada no vulnera los derechos de los consumidores. De un lado, la ACIL manifestó, primero, que “[l]a expresión acusada no saca del mercado el aguardiente, sino que, por razones de interés social o público, se limita a restringir la comercialización de marcas de aguardiente al interior de la jurisdicción.”

86.            Segundo, señaló que “[e]l interés público o social del monopolio rentístico de licores permite injerir con suficiencia que, dada la importancia rentística, la nocividad social del consumo en exceso y el riesgo que implica el libre comercio de estos productos, el Estado mantiene un responsable control de la oferta del aguardiente, de ahí que el aguardiente no es un bien de aquellos que pueda circular con absoluta libertad en el mercado y pueda ofrecerse con el mismo espectro de libertad de elección en el consumo.”

87.            Finalmente, expuso que “el artículo 78 de la Constitución garantiza el derecho a la libre elección del consumidor, también es claro en señalar restricciones a dicha libertad, las cuales no solamente provienen de las limitaciones legales para garantizar el control de calidad de los bienes y la información suficiente para conocer el producto y sus efectos, sino también de la responsabilidad de los productores y comercializadores de bienes cuando puedan afectar la salud y la seguridad. De esta forma, es fácil concluir que el ejercicio efectivo y adecuado del derecho a elegir los bienes y servicios a consumir puede implicar sacrificios en la selección y escogencia de los productos o en las condiciones del consumo. Son viables barreras razonables y proporcionales para escoger y consumir productos cuyo consumo extremo pueda poner en riesgo la salud del consumidor.”

88.            Del otro lado, la Empresa de Licores de Cundinamarca manifestó que el artículo 78 de la Constitución Política consagra una finalidad general del Estado, que tiene, a su vez, “una excepción en el poder—excepcional, valga la redundancia—de establecer monopolios.”

8.2.          Intervenciones que solicitan la inexequibilidad del artículo 28 (parcial) de la Ley 1816 de 2016

89.            Un grupo de intervinientes sostienen que la medida dispuesta en el artículo 28 vulnera la libre competencia reconocida en el artículo 333 de la Constitución Política y desconoce la naturaleza rentística de los monopolios reconocidos en el artículo 336 de la Constitución Política.[82] El Departamento de Caldas[83] y la Asociación Colombiana de Derecho a la Competencia[84] coinciden en afirmar que la Constitución Política de 1991 adoptó un modelo de economía social de mercado, a partir del cual “se reconoce la empresa y la libre iniciativa privada como motor de la economía” y “la empresa y el consumidor adquirieron un papel central en el desarrollo económico y social.”[85]

90.            El Departamento de Caldas, la Asociación Colombiana de Derecho a la Competencia y el ciudadano Gabriel Ibarra sostienen que, con base en este modelo, la Constitución Política reconoció en el artículo 333 el derecho a la libre competencia como un derecho individual y como un derecho colectivo, que solo puede ser limitado en casos justificados. En particular, destacaron que, con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la libre competencia comprende, al menos, tres prerrogativas: primero, la posibilidad de concurrir al mercado; segundo, la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas y tercero, la posibilidad de contratar con cualquier usuario.

91.            Además, con fundamento en ese mismo artículo, la Constitución Política le ordena a la ley determinar el alcance de la libre competencia, y prevé que los límites a este derecho solo proceden siempre que el interés social lo amerite. En particular, la Asociación explicó que “la Constitución entendió que la intervención del Estado en la economía se encuentra limitada por principios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.” A juicio de los intervinientes, la medida acusada “permite limitar la posibilidad de acceso al mercado por parte de los oferentes, es decir, limitar el núcleo esencial del derecho a la libre competencia económica mediante la imposición de una barrera infranqueable: la no expedición del permiso necesario para la introducción en el mercado local del aguardiente foráneo.”[86] Luego, a juicio de los intervinientes “la facultad conferida por el artículo 28 de la Ley 1816 de 2016 a los departamentos, carece de toda justificación a la luz del interés social, el ambiente y/o el patrimonio cultural. De hecho, no existe, en la exposición de motivos, ninguna alusión a la forma en que la supresión de la competencia que podría derivarse de esta facultad serviría a estas finalidades.”[87]

92.            El Departamento de Caldas destacó que “la medida objetada desdibuja el interés común y el interés social que acota el artículo 333 de la Constitución Política como margen dentro del cual se desarrolla la actividad económica y la iniciativa privada, al excluir que las industrias licoreras de los demás departamentos que conforman el Estado colombiano, en lo que respecta al aguardiente nacional, se puedan beneficiar de las rentas departamentales derivadas de la comercialización de dicho licor provenientes de otros entes territoriales, a pesar de que el artículo 1° constitucional establece que Colombia es una República organizada en forma unitaria.”[88]

93.            Por lo cual, explicaron que la disposición acusada excede de manera injustificada el margen de configuración legislativa, pues es una expresión de la actividad económica que limita el núcleo esencial del derecho a la libre competencia.

94.            Algunos intervinientes sostienen que la disposición acusada vulnera el artículo 78 de la Constitución Política porque afecta el derecho a la libre elección de los consumidores y al adecuado aprovisionamiento de bienes. Esto, toda vez que, a juicio de los intervinientes, la Constitución Política le ordena a la ley responsabilizar a los productores y comercializadores de bienes y servicios que atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento de los consumidores.

95.            Por ejemplo, el ciudadano Gabriel Ibarra señaló que “el alcance del artículo 78 de la Constitución Política no se agota con la libre elección del consumidor o el aprovisionamiento de bienes. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que el consumidor también tiene derecho a que los bienes y servicios que se comercializan tengan una calidad mínima, que les sea proporcionada información suficiente de los productos o servicios que se adquieren y que por la vía judicial se pueda exigir el cumplimiento de estos derechos.”

96.            Por lo cual, consideran que la disposición genera una afectación arbitraria a los derechos de los consumidores.

8.3.          Concepto de expertos invitados

97.             La Universidad del Rosario y la Universidad Externado de Colombia consideran que la medida del artículo 28 de la Ley 1816 es constitucional. Los dos conceptos comparten los siguientes argumentos: primero, la armonía entre los artículos 333 y 336 de la Constitución Política y segundo, el artículo 28 de la Ley 1816 de 2016 no otorga un poder arbitrario a los gobernadores.

98.             Las Universidades sostienen que la disposición acusada es un desarrollo del amplio margen de configuración normativa del legislador en materia de monopolios rentísticos y restricciones a las libertades económicas.[89] Por ejemplo, la Universidad del Rosario considera que el artículo 336 es coherente con otros artículos que tienen que ver con la libre competencia, pues desarrolla las excepciones del artículo 333 y es consistente con la intervención del Estado en la economía.  A su turno, la Universidad Externado de Colombia considera que el artículo 28 demandado es una expresión del amplio de margen de configuración que el Legislador tiene en materia económica.

99.             Además, sostuvieron que la disposición acusada no es arbitraria y, por el contrario, se trata de una facultad reglada. Inclusive, sostienen que el diseño de la medida es consecuente con la lógica de los artículos 333 y 336, pues se establece como una restricción excepcional a la libre competencia.[90] De esta manera, consideran que el uso de la medida exige acreditar una serie de condiciones por parte del Departamento que las invoca y, por lo mismo, no es caprichosa.

100.        En contraste, la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes considera que la medida es inconstitucional.[91] En particular, señaló que no deberían existir los monopolios para la producción de licores, pues “los gobiernos departamentales cuentan con una serie de impuestos que permiten incrementar el recaudo fiscal sin producir las distorsiones de mercado y la reducción de bienestar que producen los monopolios. En particular, las administraciones departamentales disponen de impuestos pigouvianos, esto es, impuestos que aumentan la eficiencia del mercado y el bienestar de la población. Este es el caso del impuesto al consumo de tabaco y licores.” Además, explicó que los monopolios para la producción de licores no son necesarios desde un punto de vista fiscal y son inconvenientes desde el punto de vista del bienestar social.

101.        Finalmente, señaló que “[e]l mecanismo mediante el cual el artículo fortalece los monopolios es la prohibición de introducir aguardientes producidos por fuera del departamento. Esta medida tiene desventajas significativas que perjudican a los consumidores y a la economía en general. Primero, como se explicó arriba, se elimina la competencia y, por lo tanto, los productores del departamento tienen menos incentivos para mejorar la calidad y reducir los precios. Esto puede llevar a una menor innovación y una menor eficiencia en la producción local. Segundo, con menos opciones en el mercado, los consumidores enfrentan precios más altos. En efecto, la falta de competencia hace que las empresas locales puedan aumentar los precios sin temor a perder clientes, lo que afecta negativamente el poder adquisitivo de la población. Tercero, los consumidores tienen menos opciones disponibles, lo que resulta en una menor variedad de productos. Cuarto, prohibir el movimiento de mercancías puede estimular la creación de un mercado negro.”