Sentencia T-314/25

28.            La Sala considera que la acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia conforme a los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto Ley 2591 de 1991, tal como se explica a continuación.

29.        La acción de tutela cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa. Con fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto Ley 2591 de 1991, este requisito exige que la acción de tutela sea ejercida, directa o indirectamente, por el titular de los derechos fundamentales, es decir, por quien tiene un interés directo, sustancial y particular en la solicitud de amparo. La acción la podrá promover directamente el afectado o por intermedio de apoderado judicial; también podrá presentarla un agente oficioso o el defensor del Pueblo.

30.        El mismo artículo 10º del Decreto 2591 indica que es posible agenciar derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones para defenderse por sí mismo. Para este efecto, la jurisprudencia constitucional exige que el agente: (i) manifieste que actúa como tal en la acción de tutela y (ii) demuestre que la persona agenciada no está en condiciones para ejercer su defensa[68]. Con el cumplimiento de estos requisitos se busca evitar que se aproveche el nombre de otra persona para provocar decisiones judiciales “con intereses reales distintos o contra la voluntad del verdadero titular de los derechos que se invocan”[69].

31.        Frente al estudio de la legitimación por activa cuando involucra derechos de personas menores de 18 años, la Corte ha flexibilizado el análisis de la procedencia de la agencia oficiosa[70], de modo que no siempre es necesario que el sujeto que promueve el amparo tenga una calificación especial[71]. Esta regla ha sido aplicada a casos en los que se ha solicitado la protección de un número plural de este grupo etario no individualizado[72].

32.        Ello encuentra su fundamento en disposiciones constitucionales y legales. En efecto, y en el plano constitucional, el artículo 44 superior dispone que “la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos”, y agrega que “[c]ualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento”. Por su parte, y en el plano legal, el artículo 11 del Código de Infancia y Adolescencia[73] reitera que cualquier persona puede exigir de la autoridad competente el cumplimiento y el restablecimiento de los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes.

33.        Si bien la jurisprudencia constitucional ha permitido la flexibilización del análisis de la legitimación por activa al invocarse la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, quien pretenda agenciar la protección de estos derechos debe cumplir con una carga mínima de justificación sobre la inminencia de su vulneración y/o la ausencia de representación legal[74], exigencia que pretende salvaguardar los derechos contra posibles intervenciones que no tengan como finalidad la prevalencia de los derechos de esta población.

34.        A esto se suma que cuando el agente solicite la protección de los derechos de un grupo de niñas, niños y adolescentes, corresponde verificar que: (i) el grupo sea determinado o determinable, lo que a su vez constituye un prerrequisito para evaluar (ii) si el amparo invocado puede materializarse de distintas maneras o si es claramente beneficioso para todo el grupo[75]. Se reitera que, en caso de duda sobre la agencia oficiosa y de advertirse a primera vista una lesión de los derechos reivindicados, se dará prevalencia al interés superior del menor de edad y se garantizará su protección”[76].

35.        Para el caso bajo estudio, la legitimación por activa se estudiará respecto de las 37 niñas, niños y adolescentes que el agente oficioso mencionó en el escrito de tutela[77]. En concreto, la acción fue ejercida por Salvador, presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Policarpa, ubicada en el departamento de Arauca, para lograr la modificación de las rutas del servicio de transporte escolar de que son beneficiarios aquellos.

36.        Para la Sala, en el expediente se acreditó la procedencia de la agencia oficiosa por cuatro razones. Primero, porque el agente manifestó expresamente en la acción de tutela que acude en calidad de agente oficioso por la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los 37 estudiantes que están matriculados en la Institución Educativa América y sus sedes, y además, son beneficiarios del servicio de transporte escolar. Segundo, porque el agente demostró mínimamente que el derecho a la educación de los agenciados se ve vulnerado por las condiciones actuales en las que se presta el servicio de transporte escolar, esto es, exigiéndoles recorrer a pie unas distancias considerables desde y hasta el punto de encuentro con la ruta escolar, lo que impacta el componente de accesibilidad. Tercero, porque los 37 estudiantes cursan preescolar, educación básica primaria, básica secundaria y educación media, y no están en condiciones de ejercer la defensa de sus derechos. Y cuarto, porque el agente aportó al expediente un listado con las firmas de las madres y padres de familia de los estudiantes, quienes tienen la calidad de representantes legales conforme a los artículos 288 y 307 del Código Civil, y en el que expresamente manifiestan su acuerdo con la agencia oficiosa para lograr la modificación de recorridos y paradas en la prestación del servicio de transporte escolar[78].

37.        Asimismo, se advierte que se trata de un grupo determinado y debidamente identificado en razón a unas circunstancias específicas que rodean la prestación del servicio de transporte escolar y su impacto en la faceta de accesibilidad del derecho a la educación en una determinada zona del país. De ahí que se pueda afirmar que, a primera vista, las medidas beneficiosas que eventualmente se adoptaren impactarían los derechos de quienes conforman este grupo de 37 estudiantes, quienes tenían la calidad de menores de edad al momento de presentación de la acción de tutela.

38.        Por lo tanto, para la Sala se cumple con los requisitos jurisprudenciales establecidos para la admisión de la agencia oficiosa frente a la protección de los derechos fundamentales de las y los 37 niñas, niños y adolescentes, supuestamente vulnerados por los accionados, y se verifica así el requisito de legitimación por activa del agente demandante.

39.        La acción de tutela satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva. Las acciones de tutela pueden dirigirse en contra de autoridades y particulares, siempre que tengan capacidad legal para ser llamados a responder por la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados[79]. En lo que tiene que ver con el servicio de educación, el artículo 42.1 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la solicitud de amparo procede en contra de quien esté encargado de la prestación del servicio público de educación[80].

40.        En el caso sujeto a revisión, la tutela se dirigió contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional; además, en el trámite de instancia se ordenó vincular al municipio de Arauca, a la Institución Educativa América, a la Defensoría del Pueblo – Regional Arauca, a la Unión Temporal Transporte Escolar 2024-2025 y al Órgano Colegiado de Administración y Decisión – OCAD Región del Llano. En sede revisión se ordenó la vinculación de la Gobernación de Arauca.

41.        La Sala encuentra que se acredita la legitimación por pasiva del Ministerio de Educación Nacional, por ser la entidad que tiene competencia para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control respecto de la prestación del servicio público educativo y como rector de la política pública del sector, acorde con lo establecido en la Ley 115 de 1994 y el Decreto 2269 de 2023. Sucede lo propio respecto de la Gobernación de Arauca, entidad territorial certificada en educación competente para adoptar medidas en cuanto a la prestación del servicio de transporte escolar, conforme a lo dispuesto en la Ley 115 de 1994 y en la Ley 715 de 2001, y que al parecer generó la conducta vulneradora de derechos. Debe precisarse que la Secretaría Departamental de Educación hace parte de la estructura de la gobernación y es la encargada de administrar el servicio educativo en el territorio.

42.        En relación con el municipio de Arauca, la Institución Educativa América, la Defensoría del Pueblo – Regional Arauca, y el Órgano Colegiado de Administración y Decisión – OCAD Regional Llanos, la Sala estima que no tienen a su cargo funciones constitucionales o legales de prestación del servicio de transporte escolar a los 37 estudiantes agenciados, por lo que no están legitimadas en la causa por pasiva. Aun cuando las dos primeras sí tienen incidencia en el servicio educativo, no resultan concernidas en el caso objeto de revisión, en atención a que (i) el municipio no es parte del contrato No. 236 de 2024 por cuanto no ostenta la calidad de entidad certificada en educación y únicamente tiene a su cargo la planeación y elaboración del presupuesto del servicio educativo en área urbana. (ii) La institución educativa tiene como función principal la prestación del servicio educativo conforme a los parámetros fijados en la normatividad vigente, listado en el que no figura el transporte escolar. (iii) En relación con la Defensoría del Pueblo – Regional Arauca, no tiene incidencia alguna en los hechos que al parecer generaron la vulneración de derechos, pues su función imperativa es velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de derechos humanos. (iv) Sobre el Órgano Colegiado de Administración y Decisión – OCAD Regional Llanos, su operación gira en torno a la aprobación de proyectos de inversión cuya presentación es responsabilidad de la entidad beneficiaria (entidad territorial o comunidad étnica). Por último, (v) respecto de la Unión Temporal Transporte Escolar 2024-2025, tampoco está legitimada en la causa por pasiva, por tratarse de un contratista particular que suscribió el contrato y presta el servicio de transporte escolar propuesto por la administración pública. Por ello, se ordenará la desvinculación del municipio de Arauca, la Institución Educativa América, la Defensoría del Pueblo – Regional Arauca, el Órgano Colegiado de Administración y Decisión – OCAD Regional Llanos y la Unión Temporal Transporte Escolar 2024-2025 en la parte resolutiva de esta sentencia.

43.        Finalmente, se advierte que la Presidencia de la República[81] no está legitimada en la causa por pasiva porque dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, algunas de ellas contenidas en el Decreto 2647 de 2022, no se encuentra el deber de garantizar el derecho fundamental a la educación en la faceta de accesibilidad por el servicio de transporte escolar. Además, en la acción de tutela no se relata ningún hecho vulnerador que le sea imputable y la entidad carece de facultades para garantizar el servicio de transporte escolar requerido, motivo por el cual no es acertado que continúe vinculada a la presente controversia. En consecuencia, se ordenará su desvinculación en la parte resolutiva de esta sentencia.

44.        La acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez. La inmediatez como requisito de procedibilidad implica que la acción de tutela debe ser presentada dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del momento en que se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental, de forma que el amparo responda a la exigencia constitucional de ser un instrumento de aplicación inmediata y urgente.

45.        La Sala encuentra que la acción acredita el requisito de inmediatez, pues fue presentada en un plazo razonable. En efecto, el 2 de agosto de 2023 el agente oficioso presentó la primera solicitud ante la Gobernación con el propósito de que se modificaran los recorridos de las rutas escolares definidos en el contrato No. 236 de 2024. Con posterioridad a esa solicitud, presentó otras peticiones para conocer los antecedentes contractuales y de formulación del proyecto, así como para insistir en los cambios de las rutas. La última petición que presentó el agente data del 26 de julio de 2024 y recibió respuesta de la Gobernación el 21 de agosto de 2024. Posteriormente, la acción de tutela se interpuso el 1º de octubre de 2024, es decir, menos de tres meses después de recibir la última respuesta institucional, por lo que se trata de un término razonable. Debe añadirse que la vulneración por la falta de un servicio de transporte escolar con mayor cobertura en los recorridos y el riesgo inminente ante condiciones climáticas adversas y de reclutamiento forzado persiste actualmente.

46.        La acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. Finalmente, el estudio del requisito de subsidiariedad busca determinar si existen o no mecanismos idóneos y eficaces, más allá de la tutela, para proteger los derechos en un caso particular. El artículo 86 de la Constitución señala que la tutela es un mecanismo residual y subsidiario, es decir, que sólo se puede utilizar cuando no exista otro medio de defensa ante la jurisdicción competente. Ahora bien, si llegase a existir un medio adicional, el juez constitucional deberá analizar si este medio es eficaz e idóneo, de conformidad con las especiales circunstancias del caso que se estudia[82], para resolver la controversia y para proteger los derechos fundamentales que se estén viendo amenazados. Igualmente, la tutela procederá como mecanismo transitorio cuando se presente la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que ponga en riesgo la afectación de los derechos fundamentales del peticionario.

47.        Este análisis también se ciñe a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, según el cual la eficacia de un posible mecanismo ordinario de defensa debe valorarse atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. En ese sentido, la Corte Constitucional ha indicado que la procedencia de la acción es evidente cuando se advierte la posible vulneración de los derechos fundamentales de personas que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta debido a su edad y su condición económica, física o mental[83].

48.        En el asunto planteado, la gobernación indicó que el agente disponía de medios de control como el de controversias contractuales, pues se discute el objeto del contrato No. 236 de 2024. No obstante, dicho medio de control no es idóneo ni eficaz. En efecto, según el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el medio de control de controversias contractuales permite que una de las partes de un contrato del Estado solicite: (i) su nulidad o reversión; (ii) que se declare su incumplimiento; (iii) que se declare la nulidad de los actos contractuales; (iv) que se condene al pago de perjuicios; y (v) que se ordene la liquidación judicial del contrato.

49.        El contrato No. 236 de 2024 se celebró entre el Departamento de Arauca y la Unión Temporal Transporte Escolar 2024-2025, por lo que en principio se trata de un contrato estatal. Ahora bien, la pretensión de la acción de tutela no es la declaratoria de nulidad, reversión, incumplimiento o liquidación judicial del contrato, así como tampoco el pago de perjuicios. Lo que se pretende es la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, la igualdad, la educación, y a la integridad física y mental (derecho a la salud) de los estudiantes agenciados, cuestión para la que no está diseñado el medio de control de controversias contractuales, como se deriva de su objeto.

50.        Aunque en la acción de tutela se pretende el cambio de la ruta tal y como lo propuso la JAL, y ello podría tener relación con la ejecución del contrato y su objeto, este aspecto no se refiere a las controversias derivadas del contrato, sus requisitos de validez o existencia, los actos que se expidieron en ejercicio de sus cláusulas o su liquidación. Además, el agente oficioso no fue parte del contrato, por lo que no podría proponer una discusión sobre su objeto que, se reitera, no corresponde a la materia por debatir en el medio de control de controversias contractuales.

51.        Como la Sala constató la falta de idoneidad del medio, el análisis de eficacia sería inocuo. Con todo, el medio resultaría ineficaz porque no brinda una protección oportuna a los derechos, puesto que: (i) se trata de un grupo de niñas, niños y adolescentes sujetos de especial protección constitucional, (ii) que ven vulnerada su accesibilidad al sistema educativo y están continuamente expuestos a circunstancias climáticas adversas y a riesgos por situaciones de reclutamiento forzado. Adicionalmente, (iii) se encuentran en una situación de vulnerabilidad socioeconómica, como lo informó el agente y se constató de la consulta en bases de datos[84]: 16 de los estudiantes están calificados en el SISBEN en el grupo A (pobreza extrema), 11 en el grupo B (pobreza moderada), y 1 en el grupo C (vulnerable) Además, 9 estudiantes no están registrados en el SISBEN y 6 de ellos portan documentos NES[85] o PPT[86].  Este asunto no fue controvertido por las entidades accionadas. Por lo tanto, no cuentan aquellos con los medios para que sus núcleos familiares cubran directamente el costo del recorrido escolar que se pretende.

52.        La Sala advierte que, en estas condiciones, el medio de control de controversias contractuales no brinda una protección oportuna a los derechos fundamentales. Igualmente, y dada la inmediatez con la que se requiere brindar un remedio constitucional, resulta desproporcionado considerar que sujetos de especial protección constitucional deban agotar el medio de control mencionado.

53.        En virtud de lo anterior, y verificada la procedencia de la acción, la Sala adelantará el estudio de fondo por encontrar acreditados los requisitos para su trámite. Para tal efecto, desarrollará los temas propuestos (§ 57) y procederá a formular y solucionar el problema jurídico correspondiente (§ 56), para luego revisar las decisiones adoptadas en este proceso y emitir la decisión procedente.