Sentencia T-314/25

54.             En el escrito de tutela, el agente indica que una de las pretensiones es que se ordene “adelantar las acciones administrativas necesarias para garantizar la prestación del servicio de transporte escolar sugeridas por el Presidente de la Junta de Acción Comunal de la Vereda Policarpa”[87], y en otros apartes del mismo escrito se refiere a la necesidad de modificar las rutas ya establecidas, de manera que tengan una mayor cobertura en los recorridos y con ello los estudiantes no se vean en la obligación de caminar distancias considerables hasta el punto de encuentro, con los riesgos para su salud y la posible ocurrencia de acciones de reclutamiento forzado en su contra[88]. Asimismo, se tiene que la acción se interpuso contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación Nacional porque, según lo afirmó la gobernación, son esas las entidades competentes y responsables de garantizar el servicio de transporte escolar dada la ausencia de recursos y en atención a que media un contrato en ejecución.

55.             Frente a ello, la Sala revisará las decisiones de instancia a partir de la necesidad de modificación de las rutas escolares que actualmente operan y de la adopción de medidas adecuadas, oportunas y eficaces para que las niñas, niños y adolescentes agenciados tengan garantizado su derecho a la educación, habida cuenta que, en principio, son las condiciones actuales de prestación del servicio de transporte las que pueden constituir un hecho vulnerador de sus derechos fundamentales. Además, como se expuso en el análisis de la legitimación por pasiva, la secretaría y la gobernación son las entidades con competencia en la prestación de ese servicio y el Ministerio de Educación Nacional es la entidad encargada de ejercer funciones de inspección, vigilancia y control respecto de la prestación del servicio público educativo.

56.             Planteamiento del problema jurídico. Una vez determinada la procedencia de la presente acción y luego de precisar su objeto, le corresponde a la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:

¿La Gobernación de Arauca y el Ministerio de Educación Nacional vulneraron el derecho fundamental a la educación de 37 niñas, niños y adolescentes agenciados y, en consecuencia, los derechos a la dignidad humana, la igualdad, la integridad física y mental, y el derecho a la salud, al no adoptar medidas adecuadas, oportunas y eficaces para que aquellos accedieran al servicio de transporte escolar y no tuvieran que recorrer importantes distancias para llegar a su institución educativa, con riesgo de su salud y de verse impactados por posibles acciones de reclutamiento forzado?

57.             Metodología de decisión. Para resolver el problema jurídico referido, la Sala analizará (i) el derecho fundamental a la educación, el transporte escolar como materialización de la accesibilidad al sistema educativo y su relación con otros derechos fundamentales; (ii) el reclutamiento forzado de menores de edad; y (iii) el enfoque de derechos fundamentales en la planeación contractual. Con base en lo anterior, se procederá a (iv) resolver el caso concreto.

3.1.          Derecho fundamental a la educación y el transporte escolar como materialización de la accesibilidad al sistema educativo

58.             Fundamento. El artículo 67 de la Constitución Política señala que la educación es un derecho de las personas y un servicio público, cuyo propósito es el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a la cultura. En vista del papel que cumple en la promoción del desarrollo humano y la erradicación de la pobreza, y al permitir la concreción de un plan de vida así como la realización de las capacidades de la persona, guarda un vínculo cercano y esencial con la dignidad humana[89].

59.             A la luz del artículo 44 superior, al tratarse de niñas, niños y adolescentes el derecho a la educación adquiere una especial prevalencia sobre las garantías de los demás grupos poblacionales, al tiempo que se reconoce el carácter de gratuidad y obligatoriedad de aquel para los menores de edad de entre los 5 y los 15 años de edad.

60.             El derecho a la educación encuentra su basamento en 4 pilares a cargo del Estado, los cuales deben confluir:

Tabla 3. Componentes del derecho fundamental a la educación

61.             El componente de accesibilidad, relevante para el caso estudiado, impone al Estado la obligación de garantizar el acceso a las instituciones educativas y a los programas ofertados. La accesibilidad incorpora tres dimensiones coincidentes: la no discriminación, referida a que la educación debe ser accesible a todas las personas, especialmente a los grupos más vulnerables; la accesibilidad material, que implica que la educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable o por medio de la tecnología moderna; y la accesibilidad económica, que se refiere a que la educación ha de estar al alcance de todas las personas[91]. Bajo esa lógica, no basta con el otorgamiento de un cupo escolar en favor del menor de edad, sino que se precisa la adopción de medidas tendientes a la eliminación de barreras que impidan, dificulten o incluso desmotiven el acceso y permanencia en el sistema educativo.

62.             Respecto de la remoción de barreras y obstáculos para el efectivo goce del derecho a la educación, entendido como servicio público y derecho, se debe asegurar progresivamente la accesibilidad material, real y efectiva en términos sociales, económicos, materiales y geográficos. Esto, a su vez, impone al Estado la obligación de eliminar las barreras desproporcionadas que impidan que los menores de edad que viven en zonas rurales puedan acceder a los servicios educativos. Desde esta óptica, el servicio educativo permite materializar el derecho a la igualdad al restringir la posibilidad de acciones u omisiones que generen un trato discriminatorio por motivos de salud, por pertenecer a grupos con vulnerabilidad, o por condiciones geográficas o económicas[94].

63.             Accesibilidad y servicio de transporte escolar. La efectiva asistencia de los menores de edad a las instituciones educativas contribuye a materializar el derecho fundamental a la educación. La Corte Constitucional ha conocido casos en los que obstáculos de índole geográfica dificultan la asistencia a las clases, lo que sumado a la vulnerabilidad socioeconómica que impide a los núcleos familiares asumir los gastos generados por el desplazamiento del estudiante, terminan por limitar el componente de accesibilidad a este derecho.

64.             En efecto, desde el plano geográfico, se ha considerado que la materialización del derecho a la educación implica el diseño y puesta en marcha de programas de transporte escolar, pues la mayor distancia y dispersión en los entornos rurales impactan negativamente el acceso y permanencia educativos. Bajo esta premisa, el habitar una zona remota no puede significar para los menores de edad desventajas o una desigualdad de oportunidades.

65.             En similar sentido, respecto de la integridad personal o física en el ámbito de la educación, esta Corte ha entendido que el Estado, por medio de la institucionalidad, tiene la obligación de proteger la integridad física, mental y moral para que las niñas, niños y jóvenes puedan acudir con toda seguridad a recibir la formación académica respectiva[97]. Nuevamente el alcance de un derecho como la integridad personal se traslapa con el contenido de otro derecho, la salud; bajo la pauta de la prevalencia del interés superior, es imperativo aplicar la medida más beneficiosa a fin de salvaguardar a los menores de edad frente a quienes peligra la garantía de sus derechos fundamentales.

66.             Siguiendo esa misma línea, la Ley 715 de 2001, art. 15, par. 2, dispone que “[u]na vez cubiertos los costos del servicio educativo, los departamentos y los municipios deberán destinar recursos de la participación en educación al pago de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres”. Vale anotar que la disposición no hace distingo alguno entre entidades territoriales certificadas o no.

67.             Esta Corporación ha fijado algunos criterios relevantes en los que convergen tanto la accesibilidad al sistema educativo como la prestación del servicio de transporte escolar; el primero indica que las entidades públicas departamentales y/o municipales, independientemente de que estén certificadas en educación, tienen la obligación de garantizar el cubrimiento adecuado de los servicios de educación y de asegurar a los menores de edad condiciones de acceso y permanencia en el sistema educativo, especialmente, para quienes habitan en las zonas rurales.

68.             El segundo establece que los departamentos y municipios tienen la obligación de dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básico y medio en condiciones de eficiencia y calidad. Deben, además, propender por su mantenimiento y ampliación.

69.             El tercero se refiere a que el departamento y/o el municipio (certificado o no en educación) tienen la responsabilidad de eliminar todas las barreras que puedan desincentivar a los menores de edad en sus procesos de formativos y de aprendizaje, tales como la distancia entre la institución educativa y su residencia, por medio de la prestación del servicio de transporte escolar continuo, adecuado y seguro.

70.             Existen unos estándares más precisos en favor de las niñas, niños y adolescentes que residen en zonas rurales, entre los cuales figura el deber de las autoridades de coordinar medidas para hacer los servicios educativos realmente accesibles, disponiendo sistemas de transporte escolar, entre otras, en aquellos casos en que “los menores no puedan acudir a las instituciones educativas por sus propios medios o cuando la institución educativa se encuentra lejos de su vivienda”.

71.             También se ha considerado que el amparo procede, entre otras situaciones, cuando los menores de edad hijos de familias campesinas deben efectuar largos desplazamientos para llegar a sus respectivas escuelas, y ante la omisión de las autoridades municipales y/o departamentales en la implementación de un plan de transporte escolar que solucione el problema de accesibilidad material al sistema educativo, o la falta de verificación de que la ruta escolar cubra el trayecto en el cual se encuentra ubicado el domicilio de los estudiantes.

72.             Es en ese contexto en el que el Estado tiene la obligación de diseñar mecanismos y garantizar la existencia de recursos para poner a disposición de los menores de edad una solución de transporte, de forma segura, hasta las instituciones educativas. Como sucede con la materialización de otras garantías de rango constitucional, la falta de recursos por parte de las autoridades competentes no es una justificación suficiente ni válida para que se sustraigan del cumplimiento de la obligación referida. Sobre este tópico, para la financiación del servicio de transporte escolar las ETC disponen de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (art. 356 y 357, CP; art. 15, Ley 715), del Sistema General de Regalías (art. 361, CP) y de los recursos propios (Ley 715).

73.             Garantes del derecho a la educación de menores de edad en la faceta de accesibilidad. Los artículos 67, 288, 356 y 357 de la Constitución Política definen las responsabilidades del Gobierno nacional y de las entidades territoriales en la prestación del servicio de educación, las cuales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Con ese propósito el Legislador profirió la Ley 115 de 1994, por medio de la cual se expide la ley general de educación, cuyo artículo 147 establece que la Nación y las entidades territoriales ejercerán la dirección y administración de los servicios educativos estatales. De manera concordante, el artículo 150 de la misma ley dispuso que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales “regulan la educación dentro de su jurisdicción”, correspondiéndole a los gobernadores y alcaldes el ejercicio de las facultades y competencias que la Constitución Política y las leyes les otorgan.

74.             Las disposiciones mencionadas pueden interpretarse de manera armónica con la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, cuyo artículo 41.17 atribuyó al Estado, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal según corresponda a su competencia, la obligación de asegurar el acceso a la educación “en instituciones educativas cercanas a su vivienda, o mediante la utilización de tecnologías que garanticen dicho acceso, tanto en los entornos rurales como urbanos”. Refuerza lo anterior que la Corte ha revisado situaciones en las que la niñez que reside en zonas rurales debe efectuar largos desplazamientos para llegar a sus respectivas escuelas, o casos en los que ha constatado la omisión de las autoridades en la implementación de un plan de transporte escolar que solucione el problema de accesibilidad material al sistema educativo, o ante la falta de verificación de que la ruta escolar no cubre el trayecto en el cual se encuentra ubicado el domicilio de las niñas, niños y adolescentes[102]. Ante estas circunstancias, la Corporación ha protegido el componente de accesibilidad material del derecho a la educación.

3.2.          Reclutamiento forzado y utilización de niñas, niños y adolescentes por parte de actores armados

75.             Reconocimiento constitucional, normativo y jurisprudencial. Del principio de interés superior de los menores de edad también se desprende el deber de protegerlos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Para ello, la Constitución estableció una obligación en cabeza de la familia, la sociedad y el Estado de asistirlos y protegerlos “para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos”.

76.             El reclutamiento y uso de niñas, niños y adolescentes por parte de grupos armados al margen de la ley y de delincuencia organizada es una problemática compleja y recurrente en el territorio colombiano, por lo que no son pocas las menciones que ha merecido y ya ocupa un espacio en la agenda pública, con el propósito de prevenir su ocurrencia, disminuir su impacto y lograr su erradicación. Son múltiples las herramientas de derecho internacional y las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico nacional que versan sobre esta conducta:

Tabla 4. Marco normativo internacional e interno

77.             La jurisprudencia constitucional también ha dedicado un número importante de pronunciamientos a fijar la interpretación de las disposiciones que rigen la ocurrencia de la aludida conducta, en procura de la prevalencia de los derechos de los menores de edad. Se destaca que para la Corporación las víctimas de reclutamiento forzado provienen de sectores sociales pobres, analfabetas y rurales; que su enlistamiento sucede por razones de tipo económico, social, cultural, político, psicológico o emocional, y que este hecho afecta directamente los derechos fundamentales de las niñas, niños y adolescentes a la integridad personal, a la vida, a la libertad, al libre desarrollo de la personalidad, a la expresión, a la educación, a la salud, a la familia y a la recreación.

78.             En una apuesta por conceptualizar el reclutamiento forzado y el uso de niñas y niños, conductas ambas con una evidente cercanía, la Defensoría del Pueblo planteó del reclutamiento por parte de cualquier grupo o fuerza armados que sucede cuando las niñas, niños o adolescentes están por debajo de la edad estipulada en los tratados internacionales que apliquen, independiente de que ese reclutamiento sea obligado, forzado o voluntario. De otro lado, el uso de niños y niñas por parte de grupos o fuerzas armadas incluye (pero no se limita) a niños y niñas combatientes, cocineros, mensajeros, espías, colaboradores, es decir, no se refiere únicamente a los menores de edad que participan o han participado directamente en las hostilidades.

79.             Contextualización. El conflicto armado interno que ha atravesado nuestra sociedad determinó la ocurrencia de conductas delictivas que resultaron necesarias para mantener el pie de fuerza de los grupos al margen de la ley, tales como el reclutamiento forzado. Así, históricamente territorios como el departamento de Arauca han sido escenarios recurrentes de confrontación entre distintas estructuras armadas y la Fuerza Pública del país, tanto por su área de extensión, como por su ubicación geográfica fronteriza, con las afectaciones que ello representa para la sociedad civil.

80.             Según el informe anual Retos humanitarios 2025 presentado por el Comité Internacional de la Cruz Roja - CIRC, la intensificación de las disputas territoriales entre grupos armados registrada en el año 2024, su reconfiguración y fragmentación, el incremento de las acciones armadas, el endurecimiento de los mecanismos de control sobre la población civil en zonas bajo el dominio de actores armados, así como la reanudación de las hostilidades entre la Fuerza Pública y algunos de estos grupos, aumentan el riesgo y la exposición a conductas como el reclutamiento, uso y utilización de niños, niñas y adolescentes, entre otras, con el correlativo confinamiento, aislamiento, desplazamiento y la configuración de una crisis humanitaria.

81.             El mismo reporte reseña que lo sucedido terminó por limitar “el acceso a la educación de niños, niñas y adolescentes, quienes al no poder asistir a clases durante varios días o incluso meses, quedaron en mayor riesgo de ser involucrados en los conflictos armados. Así, al representar un entorno protector, la escuela se convierte en un elemento clave para su seguridad y desarrollo humano integral”.

82.             Si bien en el informe no se especifican cifras de reclutamiento forzado de menores de edad detalladas por cada uno de los departamentos en los que se presentó la conducta, sí se expone que para el 2024 documentaron 61 casos -con un muy probable índice de subregistro-, de los cuales tan solo 5 se cerraron tras localizar con vida al menor de edad víctima; la búsqueda sigue activa en los 56 casos restantes. Del departamento de Arauca, el informe indica que ese territorio soporta 5 complejas consecuencias humanitarias: afectación por artefactos explosivos, confinamientos, desplazamientos masivos, nuevas desapariciones y actos violentos contra el sistema de salud.

83.             A modo de conclusión, el informe recuerda que el reclutamiento de niñas, niños y adolescentes constituye una violación al derecho internacional humanitario – DIH que afecta las vidas de aquellos, a sus familias y entornos, y a la misma comunidad. Por lo tanto, se hace un llamado a las autoridades a asegurar el funcionamiento de las rutas de prevención del reclutamiento, uso y utilización de niños, niñas y adolescentes, así como a fortalecer los mecanismos de acceso a la educación como una forma de mitigar el riesgo.

84.             Se tiene entonces que el reclutamiento forzado y el uso de niñas, niños y adolescentes en contextos de conflicto armado continúa siendo una práctica recurrente y violatoria de los derechos fundamentales que impacta gravemente a este grupo poblacional.

3.3.          Enfoque de derechos humanos en la planeación contractual

85.             La cláusula del Estado democrático tiene como uno de sus fines esenciales la protección y defensa de los derechos humanos. La constante evolución, reconocimiento, interpretación y aplicación que de ellos puede realizarse por los operadores jurídicos, invita a que las dinámicas diarias resulten transversalizadas por esta categoría de derechos y así lograr su eficacia y garantía.

86.             La actividad contractual del Estado se rige, de manera general, por la Ley 80 de 1993 y demás normas que la modifican, y está guiada por los principios de la función administrativa y la prevalencia del interés general, así como por la igualdad, la buena fe, la defensa del patrimonio público y la autonomía de las entidades territoriales. Por significar el ejercicio de función pública, también la gobiernan los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, establecidos en el artículo 209 superior.

87.             De ese listado enunciativo y por su relevancia para el caso objeto de revisión, vale detenerse en el principio de planeación y planificación, que tiene fundamento constitucional en los artículos 209, 339 y 441 superiores, y en disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en la Ley 1474 de 2011. El Consejo de Estado ha establecido que este principio implica que la selección de los contratistas y la celebración, ejecución y liquidación de los contratos deben ser el resultado de una actividad programada y preconcebida que se encuentre alineada con las estrategias y orientaciones de las políticas estatales.

88.             Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado se han ocupado de definir el alcance del principio de planeación en materia de contratación estatal. En esencia, el principio de planeación es un deber impuesto a las entidades estatales[109] que les impone la realización de rigurosos estudios de cara a determinar el objeto del contrato. Esta Corte ha sostenido que dicho principio implica prever y definir “las obligaciones mutuas de las partes, la distribución de los riesgos y el precio, estructurar debidamente su financiación y permitir a los interesados diseñar sus ofertas y buscar diferentes fuentes de recursos”[110].

89.             Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha definido varios escenarios, sin carácter taxativo, que definen el alcance del principio de planeación. Aquel implica para la entidad estatal, entre otros: “(i) la verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación, adquisición o disposición se haya determinado necesaria, lo cual, según el caso, deberá incluir también la elaboración de los diseños, planos, análisis técnicos, etc.; (iv) la disponibilidad de recursos presupuestales o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebración de ese pretendido contrato”[111].

90.             A partir de esta conceptualización, la Sala considera que el principio de planeación en los contratos estatales incluye un enfoque de derechos humanos. Esto, porque como también lo ha sostenido el Consejo de Estado, “las obligaciones que para las partes emergen del negocio, comprenden tanto las prestaciones expresamente incluidas dentro del texto contractual, como todas aquellas que al mismo se incorporan por virtud de la ley, los principios que orientan la actividad contractual del Estado y de la naturaleza misma del propio contrato. Uno de los principios que justifica este enfoque, en casos como el que se estudia, es el principio de prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (art. 44 C.P.) y el principio de prevalencia de los derechos fundamentales (art. 5 C.P.)”.

91.             En concreto, el enfoque implica que en la planeación del contrato se considere la viabilidad del proyecto en función de los riesgos asociados a los derechos fundamentales de los menores y las contingencias que pueden vulnerarlos (condiciones climáticas, condiciones de salud, reclutamiento forzado, entre otras). Así, la necesidad del contrato no tiene otro propósito que la garantía efectiva de los derechos y la disminución de los riesgos que puedan generar su vulneración, cuestión que debe impactar la selección del contratista, el objeto del contrato, el presupuesto para su ejecución, entre otros aspectos. 

92.             A primera vista, podría afirmarse que la contratación con recursos públicos persigue permanentemente la satisfacción del interés general. Sin embargo, no es menos cierto que esa actividad contractual pública también puede estar orientada a fines constitucionales establecidos en el texto superior, como en efecto ya sucede, por ejemplo, con la obligatoriedad de revisar el impacto ecoambiental que podría representar la ejecución de un contrato o con la inviolabilidad de derechos de seguridad social. De manera que la perspectiva de protección de los derechos humanos es un enfoque que debe adoptarse desde el momento mismo de planeación y planificación del proyecto, pues permitirá enfilar a ese propósito las etapas contractuales restantes.

93.             En otras palabras, si bien hay una regulación especial de orden legal y reglamentario que acatar, el ejercicio de la función pública no puede dejar de observar la Constitución, más aún cuando una de las partes hace parte del andamiaje estatal y por ello tiene una responsabilidad prevalente en la garantía de derechos. Se trata entonces de que en las distintas etapas contractuales se asegure la materialización de los derechos humanos y la vigencia de los postulados constitucionales, con lo cual se ha de contribuir a la erradicación de conductas vulneradoras de aquellos.