4. Examen de procedibilidad
23. El artículo 86 de la Constitución Política (desde aquí, CP) dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la «protección inmediata de los derechos fundamentales» de las personas por medio de un «procedimiento preferente y sumario». Son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela los siguientes: (i) la legitimación en la causa, por activa y por pasiva, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. El cumplimiento de estos requisitos de procedencia es una condición conjuntamente necesaria para que el juez de tutela pueda emitir un pronunciamiento de fondo sobre la controversia judicial.
24. Legitimación en la causa por activa. El requisito de legitimación por activa exige que la acción sea ejercida por quien tenga un interés cierto, directo y particular en la solución de la controversia. Al respecto, el artículo 86 de la CP dispone que «[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces [ ], por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales». Esta norma encuentra complemento en el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991, que, al respecto, dispone lo siguiente: «[la acción de tutela podrá ser ejercida ( ) por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante ( )».
25. Por otro lado, el referido artículo 10 también dispone que en el trámite de tutela es posible «agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa». La agencia oficiosa «es el mecanismo procesal que permite que un tercero (agente) interponga, motu proprio y sin necesidad de poder, acción de tutela en favor del titular de los derechos fundamentales (agenciado)»[89]. Así, conforme a la jurisprudencia constitucional, la procedencia de la agencia oficiosa en los procesos de tutela está supeditada al cumplimiento de dos requisitos[90]: (i) la manifestación expresa del agente oficioso de estar actuando en tal calidad y (ii) la imposibilidad del agenciado de defender directamente sus derechos[91], la cual debe estar debidamente demostrada.
26. En complemento, resulta pertinente recalcar que de manera reciente, la Corte se pronunció sobre la legitimación por activa del Defensor del Pueblo y los personeros municipales para promover acciones de tutela. En efecto, mediante la Sentencia T-045 de 2024, la Sala concluyó que, en virtud de los artículos 86 de la CP, 10, 11 y 49 del Decreto 2591 de 1991 y 148 de la Ley 136 de 1994, la personera municipal tenía legitimación para interponer la acción de tutela directamente por varias razones. De un lado, recordó que al amparo del inciso final del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha reconocido que «la Defensoría del Pueblo en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, está facultada para interponer acciones de tutela, de tal manera que si advierte la amenaza o violación de derechos fundamentales de una persona, podrá presentar la solicitud de amparo en nombre de la misma, siempre y cuando esta se lo solicite o se encuentre en situación de desamparo o indefensión» . De otro lado, señaló que los artículos 11 y 49 del Decreto 2591 de 1991 prevén la posibilidad de que los personeros ejerzan tal competencia siempre que haya mediado un acto de delegación expresa por parte del Defensor del Pueblo. Y, finalmente, dijo que, por medio de la Resolución 638 de 2008, el Defensor del Pueblo delegó en los personeros municipales la función de «[i]nstaurar, coadyuvar e impugnar la acción de tutela, así como proponer el incidente de desacato, en los casos que proceda, a petición de parte o de oficio»[93].
27. Las dos acciones de tutela satisfacen el requisito de legitimación en la causa por activa. Esto, al menos, por tres razones. Primero, porque fueron presentadas en nombre de personas a quienes Asmet Salud EPS y Nueva EPS presuntamente les habría vulnerado sus derechos fundamentales, al negarse a suministrar los servicios que solicitan. Segundo, porque en el expediente T-10.827.287, la tutela fue presentada por la personera municipal de El Tambo, cuya legitimación está dada directamente por los artículos 10, 11 y 49 del Decreto 2591 de 1991, según se explicó en el párrafo precedente. Y, tercero, porque en el expediente T-10.846.050, la solicitud de amparo fue interpuesta por Adriana, en cumplimiento de las dos exigencias señaladas en el párrafo 25 supra, pues aquella manifestó expresamente, estar actuando como agente oficiosa de Alejandro y, además, este último se encuentra en imposibilidad de litigar en propia causa la defensa de sus derechos. Esto, porque se encuentra ante una situación de vulnerabilidad, debido a que se trata de una persona con una condición de discapacidad y que padece una enfermedad crónica y catastrófica. En cuanto a la ratificación de la acción de tutela, que no es una exigencia de la agencia oficiosa, las circunstancias expuestas llevan a concluir que resultaría desproporcionado exigirle al agenciado que ratifique su conformidad con la demanda de amparo promovida en su nombre. Un entendimiento contrario se erigiría en una barrera injustificada de acceso a la administración de justicia.
28. Legitimación en la causa por pasiva. El requisito de legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra de la autoridad o el particular presuntamente responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales o, en su defecto, contra aquel o aquellos que cuenten con la aptitud o capacidad legal para responder a las pretensiones. En los expedientes bajo análisis, las acciones de tutela se dirigen contra Asmet Salud EPS y Nueva EPS. La Sala encuentra que estas entidades están legitimadas en la causa por pasiva por estas razones: (i) el artículo 177 de la Ley 100 de 1993 dispone que las EPS tienen la función de organizar y garantizar la prestación del servicio de salud de los afiliados; y (ii) el numeral segundo del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela será procedente contra acciones y omisiones de particulares cuando el accionado «está encargado de la prestación del servicio público de salud». En los dos casos, los accionantes están afiliados a las mencionadas EPS[95], por lo que dichas entidades son responsables de garantizar la prestación del servicio de salud, el cual habría sido vulnerado como consecuencia de la imposición de barreras administrativas para la prestación de los servicios prescritos por parte de los médicos tratantes. Además, las EPS accionadas son las llamadas a responder por las pretensiones.
29. Ahora bien, respecto del Hospital Universitario Departamental de Nariño, el Centro Médico Valle de Atriz, la Comisaría de Familia de El Tambo, el Instituto Departamental de Salud de Nariño, la Adres, el Sisbén, la Secretaría de Salud Departamental del Cesar y Bienestar IPS, la Sala no encuentra fundamento alguno para acreditar su legitimación por pasiva. Como quedó establecido con anterioridad, la controversia objeto de estudio se enmarca en las competencias conferidas por la ley a las entidades promotoras de salud, particularmente, respecto de su función de autorización de servicios y tecnologías en salud. Como consecuencia de esto, la Sala dispondrá la desvinculación de estas entidades en la parte resolutiva de la presente providencia judicial.
30. Inmediatez. La acción de tutela no está sujeta a un término de caducidad. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que, conforme al artículo 86 de la CP, y debido a que la solicitud de amparo tiene por objeto la protección «inmediata» de los derechos fundamentales, la demanda de amparo debe ser presentada en un término razonable respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza o vulneración. La razonabilidad del término de interposición debe examinarse en cada caso concreto en atención a, entre otros, los siguientes criterios: (i) las circunstancias personales del actor, (ii) su diligencia y posibilidades reales de defensa, (iii) la posible afectación a derechos de terceros derivada de la interposición tardía de la tutela y (iv) los efectos del hecho vulnerador, esto es, si se trata de una vulneración continuada en el tiempo o permanente.
31. Las solicitudes de tutela sub examine satisfacen el requisito de inmediatez. En primer lugar, en el expediente T-10.827.287, la personera municipal de El Tambo interpuso la demanda de amparo el 21 de noviembre de 2024; catorce días después de que fuera programada una de las citas por urología en el municipio de Pasto. Este corto lapso evidencia que la personera obró con diligencia al procurar la reivindicación del derecho a la salud de Orlando y, como tal, es muestra de que está acreditada la exigencia de inmediatez.
32. En segundo lugar, en el expediente T-10.846.050, la Sala encuentra cumplido el requisito de inmediatez, aun cuando habrían transcurrido ocho meses entre la omisión causante de la presunta vulneración de los derechos fundamentales, que ocurrió en marzo del año 2024, cuando el actor se vio imposibilitado de seguir acudiendo a los controles y citas médicas; y la interposición de la demanda de amparo, que ocurrió el 25 de noviembre de 2024. La Sala considera que este término es razonable, dadas las condiciones particulares de la accionante y su núcleo familiar. Al respecto, es necesario tomar en consideración que Adriana es la única persona que se hace cargo del cuidado de Alejandro y, además, es madre cabeza de familia de tres hijos. Para la Sala, esta coyuntura personal y económica, sumada al hecho de que el progenitor de la accionante y del agenciado tiene 95 años y también se integra al núcleo familiar, explica las razones por las cuales la tutela se interpuso el 25 de noviembre de 2025, y no antes.
33. En suma, la Sala advierte que en los dos casos se evidencia que los accionantes actuaron dentro de plazos razonables para la protección de los derechos fundamentales de los agenciados, teniendo en cuenta las circunstancias específicas de cada una de sus situaciones. Por tanto, la Sala concluye que se cumple el requisito de inmediatez en los dos expedientes bajo análisis.
34. Subsidiariedad. Según los artículos 86 de la CP y 6.1 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es excepcional y complementaria no alternativa a los demás medios de defensa judicial. En virtud del requisito de subsidiariedad, la acción de tutela solo procede en dos supuestos excepcionales: (i) cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, caso en el cual la tutela procede como mecanismo de protección definitivo; y (ii) cuando el afectado utiliza la tutela con el propósito de evitar un perjuicio irremediable, evento en el que el amparo procede como mecanismo transitorio.
35. Ahora bien, es verdad que los artículos 148 de la Ley 446 de 1998 y 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, disponen que las controversias entre los afiliados y las EPS sobre la cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS) deben ser resueltas, de manera preferente, en el proceso ordinario que se debe adelantar ante la Superintendencia Nacional de Salud (SNS). Sin embargo, también es verdad que la jurisprudencia constitucional ha concluido que este mecanismo ordinario no es idóneo ni eficaz, por dos razones: de un lado, debido a que la SNS tiene una «capacidad limitada respecto a sus competencias jurisdiccionales»[105] y se encuentra en una imposibilidad de tramitar las solicitudes en el término de diez días previsto en la ley. Del otro, porque la referida normativa no define un término para resolver el recurso de apelación ni prevé un mecanismo para garantizar el efectivo cumplimiento de la decisión.
36. En tal sentido, la Corte ha señalado que, mientras dichas situaciones no se resuelvan, este mecanismo jurisdiccional «no se entenderá como un medio idóneo y eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales de los usuarios del [Sistema General de Seguridad Social en Salud] y, en consecuencia, la acción de tutela será el medio adecuado para garantizar dichos derechos»[106].
37. Habría que agregar que, de todos modos, el referido mecanismo jurisdiccional resulta ineficaz en concreto en los dos casos sub examine, habida cuenta de la situación particular de los accionantes. Al respecto, la Corte ha precisado que este recurso no es eficaz en concreto cuando (i) «exista riesgo en la vida, la salud o la integridad de las personas»[107]; (ii) los peticionarios o afectados «se encuentren en situación de vulnerabilidad, debilidad manifiesta o sean sujetos de especial protección constitucional»[108], y (iii) se configure una «situación de urgencia que haga indispensable la intervención del juez constitucional»[109]. Para esta Sala, en los dos expedientes acumulados está configurada la primera de las mencionadas hipótesis que ha desarrollado la jurisprudencia, pues los accionantes enfrentan situaciones de riesgo debido a sus enfermedades renales o prostáticas, clasificadas como enfermedades catastróficas o ruinosas[110].
38. Además, la mencionada condición y otras afectaciones médicas, obliga a los agenciados a realizar desplazamientos frecuentes hacia IPS especializadas para recibir tratamientos de alta complejidad esenciales para su salud. Asimismo, en los dos casos, los accionantes han manifestado limitaciones económicas que les imposibilita cubrir los costos de dichos traslados. Así, las circunstancias expuestas llevan a la Sala a concluir que la intervención inmediata del juez de tutela es indispensable para garantizar los derechos de sujetos de especial protección constitucional, como las personas con cáncer y las personas en condición de discapacidad. Además, se hace necesaria para asegurar una protección urgente, expedita, integral y definitiva de los derechos fundamentales en controversia, pues se trata de personas que padecen enfermedades catastróficas o ruinosas, que además enfrentan coyunturas económicas cuando menos complejas.
39. Verificados los requisitos de procedibilidad, la Sala desarrollará las consideraciones jurídicas necesarias para resolver los problemas jurídicos planteados en el fundamento jurídico 19 supra y los casos en concreto.
40. En el siguiente acápite, la Sala realizará un análisis del derecho fundamental a la salud y sus implicaciones en los casos bajo revisión. Para tal efecto, estructurará el estudio en tres secciones. En la primera sección abordará el alcance del derecho a la salud y profundizará en sus componentes esenciales, los derechos de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud (desde ahora, SGSSS) y los principios de accesibilidad y oportunidad en la atención, aspectos clave para resolver las pretensiones de los accionantes (num. 3. infra).
41. En la segunda sección examinará el marco normativo y jurisprudencial aplicable al servicio de transporte en salud tanto para el usuario como para un acompañante, diferenciando entre el transporte intermunicipal e intraurbano y detallando las subreglas específicas sobre financiación y acceso para cada modalidad (num. 3.1. infra). Con base en estas consideraciones y subreglas, la Sala revisará los casos concretos (num. 3.1.1. infra).
42. Por último, en la tercera sección analizará las subreglas sobre la financiación y el acceso a servicios de alojamiento y estadía para resolver, en seguida, las pretensiones formuladas sobre esta materia en los casos sub examine (num. 4. infra).