ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 204/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA. SECRETARIA: MARÍA DOLORES IGAREDA DIEZ DE SOLLANO.

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"XI. Discapacidad física. La secuela o malformación que deriva de una afectación en el sistema neuromuscular a nivel central o periférico, dando como resultado alteraciones en el control del movimiento y la postura, los trastornos en la talla, o cualquier otra condición física, que al interactuar con las barreras que impone el entorno social pueda impedir la inclusión plena y efectiva de una persona en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás; ..."

"Artículo 4. Los derechos y libertades fundamentales que establece la presente ley serán reconocidos a todas las personas con discapacidad, sin distinción por origen étnico o nacional, género, edad, trastorno de talla, condición social, económica o de salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil, embarazo, identidad política, lengua, situación migratoria o cualquier otra que atente contra su dignidad. Al respecto (sic), las autoridades responsables de la aplicación de esta ley deberán: ..."

48. De lo señalado en sus informes –así como del proceso legislativo– se desprende que, con la reforma impugnada, las y los legisladores de Veracruz buscaban robustecer el derecho a la igualdad, la inclusión y el respeto de las personas con discapacidad en la legislación local, especialmente, con relación a las personas con trastorno de talla.(50) Pretendían, además, armonizar la Ley para la Integración de las Personas con Discapacidad con la legislación general,(51) pues en dos mil dieciocho se incluyó en la ley general para la inclusión de las personas con discapacidad como categoría prohibida de discriminación los trastornos de talla.

49. De ahí que tanto el Congreso como el Poder Ejecutivo de Veracruz hayan considerado que la reforma no afectaba –y, al contrario, beneficiaba– a las personas con discapacidad, lo cual –desde su óptica– justificaba la ausencia de consulta durante el proceso legislativo. Este Tribunal Pleno difiere de la conclusión alcanzada por dichas autoridades y sostiene la invalidez total del decreto impugnado.

50. Para sostener esta conclusión, se articulará por qué las modificaciones que sufrió la Ley para la Integración de las Personas con Discapacidad del Estado de Veracruz –inclusión de la categoría de trastorno de talla (B.1) y de nuevas categorías sospechosas de discriminación (B.2)– implican una cuestión relacionada con las personas con discapacidad que debía ser consultada. Asimismo, se señalará por qué aun cuando con la reforma se pretendiera armonizar la legislación local con la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, dicha pretensión no exime al legislador local de la obligación de consultar (B.3).

B.1 La inclusión de la categoría "trastorno de talla" en la definición de discapacidad física es una cuestión que directamente concierne a las personas con discapacidad

51. Las autoridades, en su marco competencial, tienen la obligación de promover la igualdad y no discriminación de las personas con discapacidad, así como su inclusión a los regímenes de protección. Para ello, deben identificar ámbitos o subgrupos de esta población que requieran medidas específicas para acelerar o lograr la igualdad inclusiva, así como adoptar dichas medidas en favor de esos grupos(52) –entre ellos, podría encontrarse el grupo al que está dirigido la reforma impugnada– de manera que se haga frente a todas las formas de discriminación, incluidas la discriminación múltiple y la interseccional.(53)

52. Asimismo, como ha quedado expuesto en la sección anterior de esta ejecutoria, el modelo social con visión de derechos humanos reconoce que la discapacidad es un concepto en evolución, resultado de la interacción de personas con algún tipo de deficiencia (intelectual, física, psicosocial, etcétera) con las barreras actitudinales y del entorno. Esto significa que la definición y la tipología de la discapacidad no es cerrada, lo cual abre la posibilidad de incluir situaciones adicionales en las legislaciones internas de los Estados en atención al contexto.(54)

53. Sin embargo, al llevar a cabo este tipo de prácticas con intención inclusiva y protectora, las autoridades no deben desconocer los derechos de las personas con discapacidad, entre ellos, el derecho a la consulta estrecha y participación activa en las cuestiones que refieran a este grupo de atención prioritaria.

54. En este sentido, este Tribunal Pleno sostiene que la inclusión de una categoría de deficiencia física y una denominación a un grupo poblacional con discapacidad es una cuestión relacionada directamente con las personas con discapacidad, con su reconocimiento y visibilización en condiciones de igualdad.

55. El lenguaje y, en específico, el lenguaje jurídico tiene un papel normativo fundamental. Con él se categoriza y se nombran realidades, se tiene la posibilidad de visibilizar y contribuir a qué personas y grupos de población históricamente discriminados sean reconocidas en sus derechos. Sin embargo, en la denominación de categorías que buscan englobar o referirse a un sector de las personas con discapacidad se debe seguir los principios derivados de la Convención –el reconocimiento de la autonomía, la independencia, la igualdad inclusiva y el derecho a la participación–, lo cual implica el derecho a la consulta.

56. Esto es especialmente relevante porque las personas con discapacidad han sido sujetas históricamente a denominaciones estigmatizantes y excluyentes,(55) que corresponden a una visión de la discapacidad que no encuentra cabida en nuestro modelo constitucional y que atenta contra la dignidad humana. De ahí que, como se ha desarrollado de manera previa, la igualdad inclusiva tenga una dimensión de reconocimiento para combatir el estigma, los estereotipos y los prejuicios.

57. Las autoridades deben considerar con la debida atención y prioridad las opiniones y perspectivas de las organizaciones de personas con discapacidad cuando examinen cuestiones relacionadas directamente con esas personas, lo cual incluye, cuando las nombren.

58. Por eso, no basta sólo nombrar y categorizar desde la heterorregulación, es decir, desde fuera, sino que se debe consultar a las personas con discapacidad y a las organizaciones conformadas por este grupo sobre de qué manera y con qué denominación buscan ser incluidos en un régimen de protección.

59. Con ello se podrán eliminar los resabios de un lenguaje prejuicioso de la discapacidad (como sucede, por ejemplo, con la palabra "trastorno"), la poca claridad con respecto al grupo al que se refiere la denominación(56) y se les dará a las personas con discapacidad un auténtico lugar como sujetos de derechos con capacidad jurídica y poder de decisión.

61. En consecuencia, este Tribunal Pleno declara la invalidez del artículo 2, fracción XI, en la porción normativa que señala "el trastorno de talla", así como la misma referencia a este concepto que se encuentra en el artículo 4 de la Ley para la Integración de las Personas con Discapacidad del Estado de Veracruz. B.2. La inclusión de categorías prohibidas de discriminación concierne directamente a las personas con discapacidad

62. El artículo 4 de la Ley para la Integración de las Personas con Discapacidad del Estado de Veracruz señala que los derechos y libertades fundamentales que establece la normativa serán reconocidos a todas las personas con discapacidad, sin distinción "por origen étnico o nacional, género, edad, trastorno de talla, condición social, económica o de salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil, embarazo, identidad política, lengua, situación migratoria o cualquier otra que atente contra su dignidad."

63. Fue en la reforma que derivó en el Decreto Número 557 en la que se incluyeron las categorías de condiciones económicas, embarazo, identidad política, lengua, situación migratoria y preferencias sexuales, como motivos prohibidos de distinción en la protección de las personas con discapacidad.

64. La inclusión de estas categorías atañe directamente a las personas con discapacidad y debe regirse por una visión robusta y no fragmentada de la igualdad inclusiva, con todas las dimensiones presentes en la Convención. Por tanto, ante la ausencia de consulta, el precepto y el proceso legislativo que llevó a su reforma es incompatible con el parámetro de regularidad constitucional, como se desprende de las siguientes consideraciones.

65. Este Tribunal Pleno ha resaltado que el principio de igualdad en la Convención presenta cuatro facetas que complementan a las dimensiones de la igualdad inclusiva.

(a) La primera faceta de la igualdad la encontramos como propósito del instrumento. Según el artículo 1,(57) el objeto de la Convención es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de los derechos humanos y libertades fundamentales.

(b) La segunda perspectiva de la igualdad se presenta como principio y como valor transversal de la Convención –conforme al artículo 3–(58) a partir del cual se deben interpretar todos los preceptos.

(c) En tercer lugar, la igualdad implica obligaciones específicas para los Estados –en atención al artículo 4.1–(59) lo cual incluye igualdad en aplicación y habilitación en el ejercicio de todos los derechos, así como la obligación de llevar a cabo medidas positivas.

(d) Por último, la cuarta faceta prevista en la Convención se presenta como derecho de igualdad ante la ley, ante la protección legal efectiva, los ajustes razonables y las acciones afirmativas(60) –véase el artículo 5 en todos sus incisos–.(61)

66. Esta irradiación de la igualdad es consistente con su comprensión como norma de ius cogens –derecho imperativo o perentorio que no admite ni exclusión, ni alteración de su contenido–, pues sobre la igualdad descansa todo el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional.(62)

67. Ahora bien, de la parte considerativa de esta sentencia se desprende que la igualdad inclusiva que rige el régimen de protección de las personas con discapacidad incluye una dimensión participativa, para reafirmar el carácter social de las personas como miembros de grupos poblacionales que merecen ser tomados en cuenta en sus propias decisiones en el ámbito personal, familiar, social y político.

69. Dicho en otras palabras, aunque se reconozca el deber de adoptar políticas destinadas a promover la igualdad y la no discriminación de las personas con discapacidad, también se reconoce que la estrecha consulta y la integración activa de las organizaciones de personas con discapacidad, que representan la diversidad de la sociedad, es un elemento clave para el éxito de la adopción y la supervisión de marcos jurídicos y materiales de orientación para fomentar la igualdad inclusiva y la no discriminación,(63) sobre todo, cuando la reforma busque enfrentar la discriminación interseccional y múltiple.

70. El Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad señala que el concepto de discriminación interseccional reconoce que las personas no sufren discriminación como miembros de un grupo homogéneo, sino como individuos con identidades, condiciones y circunstancias vitales multidimensionales. Existen vivencias y experiencias de agravamiento de la situación de desventaja de las personas con discapacidad, a causa de formas de discriminación múltiples e interseccionales, que requieren la adopción de medidas específicas con respecto a la recopilación de datos desglosados, la consulta, la formulación de políticas, la ejecución de las políticas de no discriminación y la provisión de recursos eficaces.(64)

71. Es por eso que el artículo 4, numeral 3, es claro en señalar que la consulta activa y estrecha es un deber estatal frente a todos los procesos de implementación de la Convención a nivel local –lo cual incluye la implementación legislativa– e implica consultar, frente a medidas que pretenden darle operatividad, al principio de igualdad y no discriminación.

72. Las personas con discapacidad no sólo son parte esencial de la enorme diversidad de la sociedad, sino que, dentro del mismo grupo poblacional, existe una diversidad inmensa (desde los diferentes tipos de discapacidad hasta la caracterología de las mismas personas con discapacidad que pertenecen a pueblos indígenas o comunidades rurales, niños, niñas y adolescentes y personas de edad avanzada, mujeres, personas de minorías étnicas o de origen migrante, etcétera). Considerarlos a todos y todas en los procesos de consulta, sobre todo cuando se les hará una referencia directa en una medida legislativa, es la única manera en que se puede hacer frente a todas las formas de discriminación, incluidas la discriminación múltiple y la interseccional.(65)

73. La participación plena y efectiva de la variedad de manifestaciones de discapacidad es una herramienta de transformación para promover la capacidad de acción de las personas de este grupo de atención prioritaria, para que defiendan sus derechos, expresen sus opiniones y fortalezcan voces colectivas y diversas. Asimismo, es una medida de inclusión para combatir la discriminación(66) que es consistente con una visión robusta de la igualdad.

75. Esto es consistente con el estándar sentado en la acción de inconstitucionalidad 212/2020,(67) a partir del cual, cuando los decretos o cuerpos normativos se dirijan específicamente y en forma integral a las personas con discapacidad, a sus intereses y/o derechos –como es el caso de la Ley para la Integración de las Personas con Discapacidad de Veracruz–, la falta de consulta invalida todo el ordenamiento impugnado.

B.3. La pretendida armonización de la legislación local con una ley general no exime de la obligación de consulta

76. Por último, no pasa inadvertido para este Tribunal Constitucional en Pleno que la autoridad legislativa del Estado de Veracruz tenía como intención, al emitir la reforma impugnada, adecuar la normativa local a la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, ordenamiento de orden público, interés social y de observancia general en toda la República.

77. Sin embargo, tal como se resolvió en la acción de inconstitucionalidad 80/2017 y su acumulada 81/2017,(68) así como en la acción de inconstitucionalidad 176/2020,(69) el derecho a la consulta y su correlativa obligación a llevarlas a cabo no ceden ante el objeto de armonizar el contenido de una norma con una ley general.

79. Aun considerando el supuesto de que la armonización de la legislación local con una ley general relevara a la Legislatura Local de realizar las consultas respectivas, ello requeriría, en principio, demostrar que la ley preexistente fue consultada y, en segundo lugar, que el legislador local replicó el contenido de la ley general para asegurarse de que sus alcances han sido motivo de pronunciamiento por las personas con discapacidad. Al respecto, entre otras cuestiones, en este caso se observa que la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad no incluye en su definición de discapacidad física la noción de trastornos de talla.(70)

80. Por tanto, este Tribunal Constitucional no puede acoger la pretensión del órgano parlamentario de validar la adopción de un cambio legislativo que incide en los derechos humanos de las personas con discapacidad y que es producto de un procedimiento que representó una vulneración al derecho a la consulta.