Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 115/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 31 DE AGOSTO DE 2021. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIO: GUILLERMO PABLO LÓPEZ ANDRADE.

Fecha: 24-Jun-2022

Artículo O

"...

"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

36. Este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad 107/2016,(17) sostuvo que la igualdad reconocida en el artículo 1o. de la Constitución Federal es un derecho humano expresado a través de un principio adjetivo, el cual consiste en que toda persona debe recibir el mismo trato y gozar de los mismos derechos en igualdad de condiciones que otra u otras personas, siempre y cuando se encuentren en una situación similar que sea jurídicamente relevante.

37. Se ha considerado que el derecho humano de igualdad y la prohibición de discriminación, obligan a toda clase de autoridades en el ámbito de sus competencias, pues su observancia debe ser un criterio básico para la producción normativa, para su interpretación y para su aplicación.

38. No obstante, también se ha precisado que, si bien el verdadero sentido de la igualdad es colocar a las personas en condiciones de poder acceder a los demás derechos constitucionalmente reconocidos, lo cual implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todas las personas deban ser siempre iguales en todos los ámbitos, en condiciones absolutas y bajo cualquier circunstancia. Al contrario, en lo que debe traducirse el derecho a la igualdad es en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio o privarse de un beneficio de forma injustificada; por ello, dicho principio exige tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de tal forma que habrá ocasiones en que hacer distinciones estará vedado, y habrá otras en las que no sólo estará permitido, sino que será una exigencia constitucional.(18).

39. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Empleados de la Fábrica de Fuegos de Santo Antônio de Jesus Vs. Brasil señaló que "los Estados tienen la obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, eliminar las regulaciones de carácter discriminatorio, combatir las prácticas de ese carácter y establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas".(19)

40. Por otro lado, en el Caso Duque Vs. Colombia, el Tribunal Interamericano reiteró que "la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se encuentren incursos en tal situación".(20)

41. En la misma línea, este Pleno se ha referido al principio y/o derecho de no discriminación, al señalar que cualquier tratamiento discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos reconocidos en la Constitución es, per se, incompatible con ésta, y que es inconstitucional toda situación que considere superior a un determinado grupo y conduzca a tratarlo con algún privilegio, o que, inversamente, por estimarlo inferior, dé lugar a que sea tratado con hostilidad, o a que de cualquier forma se le discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se encuentran incursos en tal situación. Asimismo, la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado sobre el derecho a la igualdad. En efecto, en la jurisprudencia 1a./J. 125/2017 (10a.),(21) señaló que el derecho humano a la igualdad jurídica ha sido interpretado y configurado a partir de dos principios: el de igualdad ante la ley y el de igualdad en la ley (dimensión formal). Sin embargo, también tiene una dimensión sustantiva o de hecho.

42. En cuanto al principio de igualdad ante la ley, obliga a que las normas jurídicas sean aplicadas de modo uniforme a todas las personas que se encuentren en una misma situación y, a su vez, a que los órganos materialmente jurisdiccionales no puedan modificar arbitrariamente sus decisiones en casos que compartan la misma litis, salvo cuando consideren que deben apartarse de sus precedentes, momento en el que deberán ofrecer una fundamentación razonable y suficiente.

43. En esa línea, el principio de igualdad en la ley opera frente a la autoridad materialmente legislativa y tiene como objetivo el control del contenido de la norma jurídica a fin de evitar diferenciaciones legislativas sin justificación constitucional o violatorias del principio de proporcionalidad en sentido amplio.

44. Por otra parte, el derecho a la igualdad, en su dimensión sustantiva o de hecho, tiene como objetivo remover y/o disminuir los obstáculos sociales, políticos, culturales, económicos o de cualquier otra índole que impiden a ciertas personas o grupos sociales gozar o ejercer de manera real y efectiva sus derechos humanos en condiciones de paridad con otro conjunto de personas o grupo social.

45. Lo anterior, también ha sido reiterado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, más recientemente, en el Caso de los Empleados de la Fábrica de Fuegos de Santo Antônio de Jesus Vs. Brasil, donde sostuvo que el derecho a la igualdad tiene dos dimensiones: la primera es la formal, que establece la igualdad ante la ley, y la segunda es la material o sustancial, que ordena la adopción de medidas positivas de promoción a favor de grupos históricamente discriminados o marginados.

46. Bajo esta línea, señaló que el derecho a la igualdad implica la obligación de adoptar medidas para garantizar que la igualdad sea real y efectiva, es decir, corregir las desigualdades existentes para promover la inclusión y participación de los grupos históricamente marginados, garantizar a las personas o grupos en desventaja el goce efectivo de sus derechos y, en suma, brindar a las personas posibilidades concretas de ver realizada, en sus propios casos, la igualdad material.(22)

47. Sin embargo, es importante mencionar que este Tribunal Pleno también ha señalado que no toda diferencia en el trato hacia una persona o grupo de personas es discriminatoria, pues la distinción y la discriminación son jurídicamente diferentes. Pues bien, la primera constituye una diferencia razonable y objetiva, mientras que la segunda constituye una diferencia arbitraria que redunda en detrimento de los derechos humanos.

48. Las normas generales que en la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan como discriminatorias, consisten en las contenidas en los artículos 16 Bis, fracción III, inciso c), de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal, y 42 Bis, fracción III, inciso c), de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma para el Estado de Puebla, las cuales son del texto siguiente:

49. El texto de ambas normas es prácticamente idéntico, y está referido al perfil que deben reunir las personas físicas interesadas en ser acreditadas a nivel estatal o municipal como testigos sociales, en procesos de contratación pública que requieran dicha participación en el Estado de Puebla.

50. En concreto, ello está referido a licitaciones públicas cuyo monto rebase el equivalente a ciento veinte mil Unidades de Medida y Actualización vigente en la entidad y en aquellos casos que determine la Secretaría de la Función Pública del Estado, atendiendo al impacto que la contratación tenga en los programas sustantivos de la dependencia o entidad.

51. No pasa inadvertida la previsión que los propios artículos contienen en el diverso inciso b)(23) de la misma fracción III, en el sentido de que también pueden fungir como testigos sociales, organizaciones no gubernamentales; no obstante, a éstas sería inaplicable un requisito como el cuestionado, en tanto que las condenas que establecen una pena privativa de libertad, están acotadas a las personas físicas.

52. Sin duda, una primera aproximación a la medida cuestionada permite anticipar que, para acceder a la acreditación en cuestión, existe una exclusión expresa respecto de toda persona que ha sido sancionada con una pena privativa de libertad.

53. Esto es, sería suficiente haber sido sentenciado así, en cualquier momento del pasado –reciente o no–, para que una persona pierda toda oportunidad de obtener una acreditación como testigo social.

54. Se impone entonces una exclusión de tipo atemporal, porque no está acotada la existencia de dicha sentencia privativa de libertad a un momento determinado de la vida de una persona, ni menos a determinado periodo de tiempo previo a la solicitud para ser acreditado como testigo social. Ello implica que, aun si una persona tuvo una condena así, siendo muy joven, la condición de exclusión seguiría imperando de forma idéntica en su vida adulta, y prácticamente por el resto de su vida.

55. De igual forma, existe una condición absoluta en cuanto a la duración y cumplimiento de la pena en cuestión porque no es relevante para el requisito cuestionado la extensión de la privación de la libertad impuesta por sentencia, siendo indistinto si ésta sólo consideró unos días, unos meses o varios años de prisión, e incluso, es irrelevante si dicha pena fue alternativa, objeto de condena condicional, indulto o reconocimiento de inocencia.

56. De hecho, tampoco se precisa si se trató o no de sentencia firme. A la vez, existe indefinición sobre la categoría o tipo de ilícito específico que antecedió la sentencia de prisión, así como respecto de su naturaleza dolosa o culposa. Luego, las normas contienen una cláusula de exclusión para todo aquel que, independientemente del delito cometido, fue sentenciado a la prisión.

57. Lo que importa entonces para el requisito analizado es que una persona nunca hubiese sido sentenciada a una pena privativa de libertad, aunque es evidente un mensaje valorativo dominante en contra de quienes ingresaron a la prisión en algún momento de su vida.

58. Todo lo anterior permite concluir que las normas cuestionadas sí establecen una distinción por exclusión expresa de quienes han sido sentenciados por una pena privativa de libertad, frente a una inclusión implícita de quienes no se encuentran en dicha condición.

59. Con lo ya expresado, es factible examinar ahora la constitucionalidad de la distinción que establecen las normas impugnadas.

60. Contrario a lo sostenido por la accionante, este Alto Tribunal estima que la condición de no contar con antecedentes penales, entendidos éstos, en lo general –con respecto a cualquier tipo de antecedente-, o en lo específico –con respecto a determinados delitos o penas–, no actualiza una categoría sospechosa, lo que excluye la posibilidad de someter las normas impugnadas a un escrutinio estricto.

61. Por consiguiente, la constitucionalidad de las normas será realizada a partir de un juicio de razonabilidad, lo que lleva a exponer, en primer término, las razones de los precedentes en los que este Tribunal Pleno ha resuelto que la exigencia de requisitos semejantes al de las normas impugnadas vulnera el derecho de igualdad.

62. En la acción de inconstitucionalidad 85/2018, para analizar la constitucionalidad del requisito de no contar con antecedentes penales para obtener la licencia de agente inmobiliario,(24) el Tribunal Pleno estableció las siguientes consideraciones:

"39. El legislador local realizó una distinción que no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar. Exigir que se demuestre que la persona no haya incurrido en alguna conducta que la ley considere jurídicamente reprochable no tiene una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro de quien obtenga la licencia para realizar operaciones inmobiliarias en el Estado de Baja California Sur.

"40. Es pertinente señalar que la formulación de la norma en la porción ‘Constancia de no antecedentes penales’ comprende todo tipo de delitos –graves o no graves, culposos o dolosos–, cualquiera que sea la pena impuesta y sin precisar, además, si se trata de sentencias firmes o tan sólo de la sujeción a un proceso penal en curso. La generalidad del requisito se traduce en una prohibición absoluta y sobreinclusiva en el caso concreto. Por ello, el pronunciamiento de esta ejecutoria se limita a este tipo de normas sobreinclusivas sin prejuzgar sobre otras que pudieran exigir no contar con antecedentes penales sobre determinados delitos (por ejemplo, patrimoniales); sobre la forma de su comisión (culposa o dolosa), o sobre su penalidad (cualquiera o sólo pena de prisión)."(25)

63. De igual forma, en la acción de inconstitucionalidad 50/2019, se analizó similar requisito establecido como condición para formar parte de los Comités de Contraloría Social, contenido en el artículo 80 Ter de la Ley de Desarrollo Social del Estado de Hidalgo:(26)

"Así, se concluye que la formulación de la norma combatida en la porción normativa que dice "sin antecedentes penales" del artículo 80 Ter de la Ley de Desarrollo Social del Estado de Hidalgo, impugnado en este asunto, comprende todo tipo de delitos, graves o no graves; culposos o dolosos; cualquiera que sea la pena impuesta; y sin precisar, además, si se trata de sentencias firmes o tan solo por la sujeción a un proceso penal en curso, por lo que el pronunciamiento de esta ejecutoria se limita a este tipo de normas en extremo sobreinclusivas, sin prejuzgar sobre aquellas otras que pudieran exigir no contar antecedentes penales sobre determinados delitos (por ejemplo patrimoniales); a la forma de su comisión (culposa y dolosa o sólo ésta); a su penalidad (cualquiera o sólo de prisión); entre otros."(27)

64. Con razones afines, en la acción de inconstitucionalidad 83/2019, se analizó el requisito establecido en el artículo 28, fracción X, de la Ley del Notariado para el Estado de Quintana Roo, consistente en no haber sido condenado, por delito doloso:(28)

"Ahora bien, examinadas las porciones controvertidas, se aprecia que es contraria al derecho de igualdad, porque si bien está dirigida a todas aquellas personas que puedan ser aspirantes al ejercicio del notariado en el Estado de Quintana Roo, lo cierto es que establece, entre otros requisitos para acceder al cargo, ‘no haber sido condenado por delito doloso’, ‘ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial’, con lo cual el legislador local hizo una distinción que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil.

"En el caso concreto, como se dijo la formulación de la norma en las porciones normativas que dicen ‘no haber sido condenado por delito doloso’, resulta general, ya que comprende cualquier persona condenada por cualquier delito doloso sin distinguir respecto de cuáles delitos podrían incidir en el correcto ejercicio de la patente estatal, incluso aquellos delitos cuya comisión corresponda sanción alternativa que incluya una pena no privativa de libertad, ni la gravedad del delito, la pena impuesta o el grado de culpabilidad; y en la porción normativa ‘ni haber sido sentenciado en materia civil en juicio de carácter patrimonial’, la formulación de la norma también es general e imprecisa, ya que las personas que fueron parte en un juicio civil de carácter patrimonial, incluso con sentencia favorable, no podrán ser aspirantes al ejercicio del notariado en el Estado de Quintana Roo."(29)

65. Similar enfoque se realizó en la acción de inconstitucionalidad 117/2020, al evaluarse el requisito de "no haber recibido condena por delitos dolosos", en relación con el ejercicio de las profesiones en el trabajo social, la psicología o carreras afines de las instituciones públicas o privadas que realicen estudios socioeconómicos, psicológicos e informes psicosociales en materia de adopción, asunto en el que se determinó la invalidez de la fracción V del artículo 9 de la Ley de Adopciones del Estado de Chihuahua:(30)

"... el efecto de la norma impugnada es que la persona condenada es objeto de una doble sanción: por un lado, la sanción que le es impuesta en ejercicio de la facultad punitiva del Estado con motivo de la comisión de un delito y, por otro, el reproche social posterior a la compurgación de su pena que tiene como consecuencia limitar alguno de sus derechos, una vez que se reinserta en la sociedad. Esta última, a juicio de este Alto Tribunal, no tiene razón de ser; y ello es así porque estriba, precisamente, en la concepción estigmatizante y caduca de que una persona que ha cometido un delito no puede reinsertarse de manera funcional a la sociedad y, específicamente, en el ejercicio de un oficio o profesión. "...

"56. En el caso, además, se destaca, la Legislatura Local, al referirse a los delitos dolosos, no distinguió cuáles de esos delitos serían un impedimento para aspirar a ejercer profesiones en el trabajo social y psicología o carreras afines en las instituciones públicas o privadas que realicen estudios socioeconómicos, psicológicos e informes psicosociales en materia de adopción, así como tampoco determinó su gravedad o la pena impuesta.

"57. Por todo ello, la Legislatura Local realizó una distinción que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar, ya que exigir a la persona aspirante que compruebe que no ha sido condenada por delito doloso, implica que, para efectos del acceso al empleo, como ya se dijo, se introduzca una exigencia, en el sentido de que la persona no debe haber incurrido antes en alguna conducta que la ley considere jurídicamente reprochable para que pueda aspirar a la obtención del cargo, sin que ello tenga realmente una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro de dicha labor."(31)

66. En la presente acción de inconstitucionalidad, el tema objeto de examen presenta cierta afinidad al tratado en los precedentes arriba mencionados, en tanto que el requisito cuestionado objeta el que las personas que deseen ser acreditadas como testigos sociales hayan sido sentenciadas con una pena privativa de libertad, sin que ello esté vinculado con la comisión de un ilícito en particular cuya naturaleza pueda trascender al desempeño de las funciones a cargo de un testigo social.

67. En ese contexto, puede afirmarse que la formulación de las normas cuestionadas resulta en extremo general, ya que comprende a cualquier persona condenada por cualquier delito que hubiese ameritado una pena privativa de libertad, sin importar el tipo de delito cometido, su gravedad, su naturaleza dolosa o culposa, la duración de la pena impuesta o cualquier otro factor relacionado que permita evaluar objetivamente si una distinción así es razonable y está justificada en atención a la función que se va a desempeñar.

68. Es cierto que los testigos sociales, como se ha explicado, surgen como una institución que materializa la participación ciudadana, buscando servir a, cuando menos, tres propósitos de orden constitucional:

69. A. La transparencia gubernamental garantizada por el artículo 6o., apartado A, de la Constitución Federal, a partir del acceso de primera mano a información generada en los procesos de licitación pública.

70. B. El combate a la corrupción, esfuerzo alineado al título cuarto de la Constitución Federal (artículos 108, 109 y 113) en materia del combate a la corrupción.

71. C. La observancia de los principios aplicables a la administración de los recursos públicos contenidos en el artículo 134 constitucional: eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

72. En ese alcance, puede aceptarse, en principio, que las normas impugnadas, al desarrollar los requisitos mínimos que las personas deben cumplir para ser acreditadas como testigos sociales, pretenden satisfacer una finalidad constitucionalmente válida, en cuanto a la intención de que los testigos sociales cumplan con un perfil que asegure que los propósitos señalados se cumplirán de la mejor forma.

73. Sin embargo, lo que no resulta constitucionalmente válido es recurrir a cuestiones morales o prejuicios sociales, dado que ello no garantiza que una persona pueda ejercer correctamente una función determinada.

74. En el caso, las normas cuestionadas parecen más bien partir de la idea de que una persona que en algún momento de su vida fue sentenciada a una pena privativa de libertad no es ni será nunca honesta, honorable, responsable o digna de desempeñar una función ciudadana como la que llevan a cabo los testigos sociales a partir de su participación en determinados procesos de licitación pública, situación que, además, tiende a una cuestión estigmatizante que presume que una persona que ha cometido un delito necesariamente seguirá delinquiendo; lo cual es contrario al derecho penal del acto, que ha sido recogido por la Constitución Federal a partir de la reforma constitucional de dos mil ocho.

75. Lo anterior se agrava desde la perspectiva de que las normas impugnadas parecen contener el mensaje dominante de que cualquier estadía en la prisión con motivo de una sentencia penal inhabilita de por vida a las personas para desempeñar cualquier función, incluso aquellas afectas al propio ejercicio de la ciudadanía, como la participación social, en el caso, traducida en las funciones propositivas, de evaluación y de seguimiento de contrataciones públicas que se encomiendan a los testigos sociales.

76. Como la Primera Sala de este Alto Tribunal ha sostenido en las tesis 1a./J. 21/2014(32) y 1a./J. 19/2014,(33) la dignidad humana protegida por el artículo 1o. constitucional es la condición y base de todos los derechos humanos; además, al proteger la autonomía de la persona, rechaza cualquier modelo de Estado autoritario que permita proscribir ideologías o forzar modelos de excelencia humana a través del uso del poder punitivo, por lo que el derecho penal únicamente puede prohibir la comisión de conductas específicas (no la personalidad). Así, destaca el hecho de que la Constitución haya eliminado la posibilidad de que el sistema penal opere bajo la premisa de que alguien es desadaptado, lo que fundamenta la convicción de que nuestro sistema se decanta por un derecho penal sancionador de delitos y no de personalidades.

77. Así, el abandono del término "delincuente" exhibe la intención del Constituyente Permanente de eliminar cualquier vestigio de un "derecho penal de autor", el cual permitía la estigmatización de quien hubiese cometido un delito. Esta conclusión se enlaza, además, con la prohibición de penas inusitadas contenida en el primer párrafo del artículo 22 constitucional, la cual reafirma la prohibición de cualquier consideración vinculada con etiquetas a la personalidad.

78. En este contexto, el efecto de las normas impugnadas es que la persona condenada es objeto de una doble sanción: por un lado, la sanción que le es impuesta en ejercicio de la facultad punitiva del Estado con motivo de la comisión de un delito y, por otro, el reproche social posterior a la compurgación de su pena que tiene como consecuencia limitar alguno de sus derechos una vez que se reinserta en la sociedad. Esta última, a juicio de este Alto Tribunal, no tiene razón de ser; y ello es así porque estriba, precisamente, en la concepción estigmatizante y caduca de que una persona que ha cometido un delito no puede reinsertarse de manera funcional a la sociedad y, específicamente, en el ejercicio de un oficio o profesión.

79. A todo ello se suma que la formulación normativa "no haber sido sentenciado con pena privativa de libertad" contenida en las normas impugnadas en este medio de control constitucional comprende, como ya se explicó, todo tipo de delitos, graves o no graves; culposos o dolosos; cualquiera que sea la duración de la pena impuesta; y sin precisar, además, si se trata de sentencias firmes, de manera tal que se trata de una configuración normativa sobreinclusiva, sin prejuzgar sobre aquellas otras que pudieran exigir no contar con antecedentes penales sobre determinados delitos (por ejemplo patrimoniales); a la forma de su comisión (culposa y dolosa o sólo ésta); a su penalidad (cualquiera o sólo de prisión); entre otros.

80. En esos términos, las porciones normativas impugnadas vulneran el principio de igualdad, pues si bien van dirigidas a todas las personas que potencialmente puedan fungir como testigos sociales, lo cierto es que el legislador local hizo una distinción que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar, pues exigir al aspirante que demuestre que en su pasado no ha incurrido en una conducta que el sistema de justicia le haya reprochado, y ello haya dado lugar a sujetarlo a un proceso penal y/o, en su caso, a imponerle una pena privativa de libertad, entraña que, para efectos del acceso al empleo, se introduzca una exigencia en el sentido de que la persona no debe haber incurrido antes en alguna conducta que la ley considerara jurídicamente reprochable para que pueda aspirar a la obtención del cargo, sin que ello tenga realmente una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro de la función en cuestión.

81. Esto es, la sobreinclusión de la que se habla impide analizar de manera objetiva los motivos o causas que llevaron al legislador a excluir a las personas sentenciadas en algún momento de su vida con una pena privativa de libertad de realizar funciones propositivas, de evaluación y de seguimiento relacionadas con los procesos de contratación pública encomendadas a los testigos sociales. Luego, es posible concluir que dicha distinción no encuentra una justificación razonable y que, por tanto, sí es discriminatoria.

82. Lo anterior, máxime que, para las normas referidas, no importa tanto el delito cometido, su gravedad, la intención de cometerlo, la duración de la pena o la antigüedad de la condena.

83. Más bien, lo que es relevante para las normas en análisis es que la persona haya sido sentenciada a la prisión, mensaje que parece partir del prejuicio y no de una afectación directa al perfil requerido para el desempeño de una función determinada.

84. Atendiendo a lo expuesto, este Tribunal Pleno concluye que debe estimarse esencialmente fundado lo argumentado por la Comisión accionante, en tanto que la exclusión contenida en las normas generales impugnadas, vulnera el derecho a la igualdad y a la no discriminación protegido por el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.