ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 109/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 18 DE ENERO DE 2020. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNANDEZ. SECRETARIO: JORGE F. CALDERÓN GAMBOA.

1. PRIMERO.—Demanda. Por escrito presentado el diez de febrero de dos mil veinte, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia la Nación,(1) María del Rosario Piedra Ibarra, en su carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (en adelante la CNDH), promovió la presente acción de inconstitucionalidad.

2. SEGUNDO.—Autoridades demandadas. La ley impugnada se emitió por el Poder Legislativo y se promulgó por el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Yucatán.

3. TERCERO.—Norma general impugnada: El texto del artículo 68, último párrafo, de la Ley de Salud del Estado de Yucatán, señala lo siguiente:

"Artículo 68. La planificación familiar tiene carácter prioritario. Las personas pueden tener el número de hijos que deseen y determinar el intervalo entre embarazos. La promoción de la planificación familiar resulta esencial para lograr el bienestar y la autonomía de las mujeres, así como, apoyar la salud y el desarrollo de las comunidades. En las actividades de difusión se debe incluir la información y orientación, priorizando a las escuelas secundarias, bachilleratos, y en general, a todos los adolescentes y jóvenes del Estado. Asimismo, para disminuir el riesgo reproductivo se debe indicar a la mujer y al hombre sobre la inconveniencia del embarazo antes de los 18 años o bien después de los 35, así como la conveniencia de espaciar los embarazos y reducir su número, todo ello, mediante una correcta información y acceso a métodos anticonceptivos, la cual debe ser oportuna, eficaz y completa a la pareja.

"Los servicios que se presten en la materia constituyen un medio para el ejercicio del derecho de toda persona a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y espaciamiento de los hijos con pleno respeto a su dignidad.

"Quienes practiquen esterilización sin la voluntad del paciente o ejerzan presión para que éste la admita serán sancionados conforme a las disposiciones de esta ley, independientemente de la responsabilidad penal en la que incurran.

"Las acciones de información y orientación educativa que se otorgue en las comunidades indígenas deberán proporcionarse en español y en lengua maya." [énfasis añadido]

4. CUARTO.—Concepto de invalidez. Se formularon los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación:

Único

a) El último párrafo del artículo 68 de la Ley de Salud del Estado de Yucatán prevé que la información y orientación en materia de salud reproductiva y de planificación familiar que se otorgue en comunidades indígenas deberá proporcionarse exclusivamente en español y lengua maya; circunstancias que a consideración de la accionante es inconstitucional por resultar discriminatorio y contrario al derecho de igualdad, salud y acceso a la información, al no contemplarse que existen distintas personas en dicha entidad federativa que hablan otras lenguas, lo que obstaculiza a que accedan a la información relacionada con el ejercicio de su derecho a la salud, ya que no les será proporcionada en su lengua natal. (F. 7 y 8)

b) Se exponen algunas precisiones relativas a: 1) La situación poblacional de los pueblos y comunidades indígenas; 2) Derecho a la identidad cultural de los pueblos y comunidades indígenas; 3) Igualdad y no discriminación; 4) Derecho a la salud; y, 5) Derecho a recibir información. Respecto de cada punto se señala que:

1) Sobre la situación poblacional de los pueblos y comunidades indígenas. De conforme con estadísticas del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), cerca de 65% de la población del Estado de Yucatán se auto-adscribía como indígena, el 28.9% hablan alguna lengua indígena y no habla español, que son 39 lenguas indígenas que se hablan, siendo cinco las principales: maya (98.7%), chol (0.2%), tzeltal, mixe y zapoteco (0.1% cada una). (F. 8 y 9)

2) Derecho a la identidad cultural de los pueblos y comunidades indígenas. Entre otras, la lengua se considera parte de su identidad cultural, por lo que es necesaria su preservación y conservación, lo cual debe ser garantizado por todas las autoridades estatales, por ser formas de expresión que los caracterizan y les otorgan un determinado sentido de pertenencia, además de que la Constitución Federal en el artículo 2o., apartado A, fracciones IV y VIII, establece la obligación estatal de preservar y enriquecer las lenguas de los pueblos indígenas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad, y garantizar sean asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura, además que lo anterior también lo prevé la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas (F. 11)

3) Igualdad y no discriminación. El artículo 1o. constitucional y en los tratados internacionales reconoce que toda persona gozará de los derechos ahí reconocidos, asimismo prohíbe la discriminación que es extensiva a todas las autoridades del Estado en los respectivos ámbitos de competencia, por lo que todo tratamiento que resulte discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos en la Constitución es per se, incompatible con la misma; asimismo que el creador de la norma tiene el deber de cuidar el contenido para no incurrir en un trato diferenciado injustificado. Este Alto Tribunal ha determinado que la igualdad reconocida en la Carta Magna no implica establecer una igualdad de trato ante la ley, pues el emisor de la norma puede prever situaciones fácticas que requieran un trato diferente, sin embargo ello debe sustentarse en criterios razonables y objetivos que lo justifiquen, sin dejarlo al capricho o voluntad del legislador. (F.12 y 15)

En el artículo 24 de la Convención Americana, prohíbe la discriminación de derecho no sólo en cuanto a los derechos contenidos en ésta, sino en lo que respecta a todas las leyes que apruebe el Estado y sus aplicaciones. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la opinión 18/03 sostuvo que el derecho a la igualdad ante la ley, y no discriminación, pertenece al jus cogens, ya que sobre él descansa todo el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y es un principio fundamental que permea todo ordenamiento jurídico.(F. 15)

Este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 8/2014 sostuvo que cuando una norma hace una distinción basada en una categoría sospechosa –un factor prohibido de discriminación–, corresponde realizar un escrutinio estricto de la medida legislativa, ya que el examen de igualdad que debe realizarse en estos casos es diferente al que corresponde a un escrutinio ordinario; esto es: a) se debe examinar si la distinción basada en categoría sospechosa cumple con una finalidad imperiosa desde un punto de vista constitucional; b) la medida legislativa debe estar conectada con la consecuencia de los objetivos constitucionales, y c) la medida debe ser lo menos restrictiva posible para conseguir activamente la finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional. (F. 16)

La Constitución Federal adicional a la prohibición de discriminación, incluyó en el artículo 2o., apartado B, la obligación para la Federación, las entidades federativas y los Municipios de promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria y como el deber de todas las autoridades de respetarlo; en esa misma línea lo prevé la Conferencia Internacional del Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), –artículo 3– la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la Declaración de las Naciones Unidas, sobre los derechos de los Pueblos Indígenas –artículo 2– así como en la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial.

La problemática de discriminación ha sido observada por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, pues ha manifestado que a pesar de que los Estados han adoptado medidas para erradicarlo, se continúan discriminando a pueblos indígenas, por lo que en las observaciones finales sobre los informes periódicos 18 a 21 dirigidas a México, realizó diversas recomendaciones.(2) (F. 17, 18 y 19)

4) Derecho a la salud. El derecho a la salud está reconocido en el artículo 4o. constitucional, al prever que toda persona tiene el disfrute de salud física y mental, que implica el acceso a los servicios sanitarios que debe brindar el Estado de manera obligatoria para garantizar su protección. Este Alto Tribunal ha determinado que la salud comprende aspectos externos e internos, como el buen estado mental y emocional del individuo, esto es, un bienestar integrado por el estado físico, metal, emocional y social de la persona, del que deriva un derecho fundamental más consistente en el derecho a la integridad físico-psicológica. En similares consideraciones se pronunció la Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 378/2014, pues señaló que el bienestar general no sólo abarca la atención de salud oportuna y apropiada, sino acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva, en el entendido que existen elementos esenciales que informan el desarrollo del derecho humano a la salud, a saber, la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad.

El derecho a la salud se reconoce en diversos instrumentos internacionales, en el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el diverso 10 del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", han entendido al derecho a la salud como el que tiene toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental; pues establecen la obligación del Estado de adoptar las medidas necesarias para garantizar la plena efectividad del referido derecho, y en ese sentido en la Observancia General número 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales han indicado que el derecho a la salud en todas su formas y niveles abarcan elementos esenciales e interrelacionados como lo son la disponibilidad, accesibilidad que a su vez se subdivide en: no discriminación, accesibilidad física, económica, acceso a la información, aceptabilidad, y calidad. (F. 20, 21, 22 y 23)

5) Derecho a recibir información. Conforme a la jurisprudencia de este Alto Tribunal el derecho a la información comprende: 1) Derecho de información (difundir), 2) Derecho de acceso a la información (buscar); y, 3) Derecho a ser informado (recibir). Existe una vinculación entre los derechos de información y la salud, pues las personas tienen derecho a ser informados en cuestiones de salud en todos los ámbitos, por lo tanto cuando se niega determinada información que sea de utilidad a las personas para prevenir o tratar algún padecimiento o para procurar su bienestar en todos los aspectos de vida, además de restringir el flujo de información necesario en una sociedad democrática, impacta en el derecho a la salud de las personas. (F. 25, 26 y 27)

c) Conforme a lo anterior, se consideró que la norma impugnada en su totalidad no es contraria al parámetro de regularidad constitucional, ya que se previó que: i) la planificación familiar es de carácter prioritario; ii) se reconoció que las personas pueden tener los hijos que deseen, determinen el intervalo entre embarazos; iii) la planificación familiar es esencial para el bienestar y autonomía de las mujeres, de su salud y desarrollo de las comunidades; iv) la difusión del tema debe incluirse información y orientación, en la educación básica y media superior; v) debe informarse sobre los riesgos de un embarazo antes de los 18 años o después de los 35 años, así como de espaciar los embarazos y reducir su número, mediante la información y acceso a métodos anticonceptivos; vi) los servicios que se prestan son para ejercer el derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y espaciamiento de los hijos con respeto a su dignidad; y, vii) serán sancionados quienes practiquen esterilización sin la voluntad del paciente o ejerzan presión para tal efecto. Sin embargo, se indicó que las acciones de información y orientación educativa que se otorgue en las comunidades indígenas deberán proporcionarse en español y en lengua maya. (F. 28)

d) De manera enfática el legislador estableció una restricción implícita en perjuicio de los pueblos y comunidades indígenas que no hablan español y maya para acceder a la información y orientación educativa relacionada al derecho a la salud reproductiva y de planificación familiar, pue no se tomó en cuenta que en el Estado de Yucatán hay pueblos y comunidades que hablan otros idiomas, por lo que los excluyó de estar debidamente informados en que lo que respecta a otras materias. Por lo tanto, consideró que la norma impugnada hace una distinción injustificada en atención a la lengua de algunos pueblos y comunidades indígenas en la entidad, pue sólo incluyó limitativamente a una de ellas. Así, conforme a lo sostenido por este Alto Tribunal cuando se está en presencia de una categoría sospechosa prohibida por la Constitución Federal, corresponde analizar la medida legislativa con base en un escrutinio estricto, esto es, determinar: a) si se cumple con una finalidad imperiosa, b) si la medida está estrechamente vinculada con la finalidad; y, c) si la medida es la menos restrictiva. (F. 28, 29 y 30)

e) Consideró que la norma impugnada es inconstitucional al no justificarse la diferencia normativa prevista en la norma, lo que genera un espectro de discriminación al excluir a las personas que no hablan la lengua maya en la entidad, por tanto, no podrán acceder plenamente a la información relacionada a sus derechos reproductivos y de planificación familiar, pues lejos de beneficiar a las comunidades y pueblos indígenas que habitan en la entidad de Yucatán, impuso un obstáculo para acceder a información sobre temas en materia de salud. (F. 30, 31, 32 y 33)

f) Este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 100/2017 analizó una norma con un vicio de inconstitucionalidad similar al presente caso, en dicho fallo se señaló que al tenor del derecho de igualdad y no discriminación, debía advertirse si existía una situación comparable y, con base en ésta, estableciera si los sujetos se encontraban o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les daba, con base en el propio término de comparación, era diferente; y una vez advertida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debía determinarse si la diferenciación perseguía una finalidad constitucionalmente válida; si era adecuada para el logro de ese fin legitimo buscado; y si resultaba proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar. (F. 33)

g) Por tanto, consideró que el trato diferenciado entre idiomas o lenguas en las cuales se puede dar esa información a las comunidades indígenas, a través del test de escrutinio, la medida no está estrechamente ligada con la finalidad constitucional imperiosa, al establecer la preferencia de una lengua indígena sobre otras lenguas para las acciones de información y orientación educativa, siendo violatoria al principio de igualdad y no discriminación, por lo que solicitó que de ser inconstitucional el precepto impugnado, se extiendan los efectos a todas las normas que estén relacionadas, conforme a lo dispuesto por los artículos 41, fracción IV, y 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (F. 34)

5.QUINTO.—Artículos constitucionales violados. La promovente estimó que las normas impugnadas son violatorias de los artículos 1o., 2o., apartados A, fracción IV, y B, fracciones III y V, 4o., párrafo cuarto y 6o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 10 del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"; 7, 25 y 30 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; y, 10, inciso h), de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW).

6. SEXTO.—Registro y turno. Por acuerdo de once de febrero de dos mil veinte,(3) el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente de la acción de inconstitucionalidad con el número 109/2019, por razón de turno, correspondió a la Ministra Norma Lucía Piña Hernández la tramitación del procedimiento y formulación del proyecto de resolución respectivo.

7. SÉPTIMO.—Admisión de la demanda. En proveído de once de febrero de dos mil veinte,(4) la Ministra instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad; ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Yucatán para que rindieran sus respectivos informes, en términos del artículo 64, párrafo primero, en relación con el diverso 68, párrafo primero, ambos de la ley reglamentaria y el 305 del Código Federal de Procedimientos Civiles, y requirió al Congreso del referido Estado, para que al rendir su informe remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma general impugnada, y al Poder Ejecutivo de la entidad, para que exhibiera un ejemplar del Periódico Oficial del Estado correspondiente en la que se publicó la norma cuya inconstitucionalidad se reclama; es decir, del nueve de enero de dos mil veinte. Asimismo, se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento correspondiente.

8. OCTAVO.—Informes del Gobierno Constitucional (Ejecutivo) y del Poder Legislativo, a través del consejero jurídico del Gobierno y de la presidencia de la Mesa Directiva del Congreso, ambos del Estado de Yucatán.

9. A. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Yucatán. La mencionada autoridad adujo lo siguiente:(5)

a) Consideró que la presente acción de inconstitucionalidad es improcedente, porque al promulgar el decreto impugnado, lo realizó en cumplimiento con la obligación que como gobernador del Estado de Yucatán le imponen los artículos 55, fracción II, de la Constitución y 14, fracción VII, del Código de la Administración Pública, ambos del referido Estado, pues las modificaciones realizadas a la Ley de Salud de dicha entidad federativa guardan las formalidades que señalan las normas de la materia. (F. 3)

b) Señaló que los conceptos de invalidez expuestos por la CNDH son infundados e inoperantes, ya que el Decreto No. 167/2020, por el cual se modificó la Ley de Salud del Estado de Yucatán, en materia de planificación familiar, en especial su artículo 68 está debidamente fundado y motivado, siendo que el Congreso del Estado actuó dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución de la referida entidad federativa le confiere al ser la autoridad competente para legislar sobre los ramos que sean de la competencia del Estado y reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que expiden, así como a participar en las reformas a dicha Constitución. c) En ese sentido, debe sostenerse que los actos legislativos que culminaron en la expedición del decreto impugnado cumplieron los extremos de fundamentación y motivación requeridos para tal efecto, de conformidad con el artículo 30, fracción V, de la Constitución del Estado en el que se faculta al Congreso para dar, interpretar y derogar leyes y decretos; por lo que debe concluirse que el requisito de fundamentación sí fue cumplido.

d) Finalmente, y en términos de lo dispuesto en el artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia, solicitó a este Alto Tribunal supla cualquier deficiencia en el presente informe. En consecuencia, deben resultar infundados los argumentos hechos valer por la actora y reconocerse la validez de las porciones normativas del decreto impugnado. (F.3, 4 y 5)