ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 102/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 12 DE JULIO DE 2022. PONENTE: ANA MARGARITA RÍOS FARJAT. SECRETARIA: IRLANDA DENISSE ÁVALOS NÚÑEZ.

b) Que la modificación trascienda al alcance de las expresiones normativas o "cambio en sentido normativo" (criterio material).

34. En dichos precedentes se explicó que el primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación.

35. Asimismo, se consideró que el segundo aspecto se actualiza cuando existan verdaderos cambios en el sentido normativo que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto. Una modificación al alcance o sentido normativo será un nuevo acto legislativo.

36. De esta manera, este Tribunal Pleno precisó que un ajuste de este tipo no se daría, por ejemplo, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado, ni cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones, no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron adheridas. Tampoco basta con la sola publicación de la norma para que se considere un nuevo acto legislativo, ni que se reproduzca íntegramente la norma general, sino que la modificación debe impactar al alcance de ésta con elementos novedosos que la hagan distinta a la que se encontraba regulada.

37. En otras palabras, se indicó que esta modificación debe producir un efecto en sentido normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema. El ajuste de la norma general debe producir un efecto en sentido normativo distinto, en dicho sistema, aunque sea tenue.

38. Este Tribunal Pleno puntualizó que conforme con este entendimiento de un nuevo acto legislativo, no cualquier modificación puede provocar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino que, una vez agotadas las fases del procedimiento legislativo, la modificación necesariamente debe producir un impacto en el mundo jurídico. En este sentido, también quedarían excluidas aquellas reformas de tipo metodológico que derivan propiamente de la técnica legislativa, en la que por cuestiones formales deban ajustarse la ubicación de los textos, o en su defecto, los cambios de nombres de ciertos entes, dependencias y organismos, por ejemplo.

39. Se indicó que lo que este Tribunal Pleno pretende con este entendimiento sobre este nuevo acto legislativo es controlar o verificar cambios en sentido normativo reales y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa, esto es, cambios que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio en sentido normativo al que fue sujeto, que deriva precisamente del producto del Poder Legislativo.

40. En la tesis aislada P. IV/2014 (10a.),(16) este Tribunal Pleno acotó que la causa de improcedencia relativa a la cesación de efectos es inaplicable cuando la norma impugnada es de naturaleza penal, ya que, acorde con los artículos 105, párrafo penúltimo, de la Constitución Política del País(17) y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de ese precepto constitucional(18) esta Suprema Corte de Justicia de la Nación puede dar efectos retroactivos a la declaración de invalidez que emita en relación con la impugnación de normas legales de esa naturaleza, los cuales tendrán eficacia desde la entrada en vigor de la legislación declarada inconstitucional y bajo la estricta condición de que la expulsión de la norma tienda a beneficiar, y nunca a perjudicar, a todas las personas directamente implicadas en los procesos penales respectivos.

41. Ello es así, además, si se tiene presente que uno de los principios que rigen en la materia penal obliga a aplicar la ley vigente al momento en que se cometió el delito, lo que implica que aun cuando una norma impugnada se haya reformado, modificado, derogado o abrogado, sigue surtiendo efectos respecto de los casos en los que el delito se hubiera cometido bajo su vigencia.

42. Sobre esa base, cuando en una acción de inconstitucionalidad se impugna una norma penal que posteriormente se modifica, reforma, abroga o deroga, este Alto Tribunal deberá analizarla en sus términos y conforme a los conceptos de invalidez formulados, ya que una potencial declaratoria de inconstitucionalidad puede llegar a tener impacto en los procesos en los que dicha norma haya sido aplicada durante su vigencia.(19)

43. En el caso, cabe reiterar que las normas impugnadas son los artículos 6, 23, fracción II, y 45, fracción VII, de la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México y que esta impugnación es con motivo de la emisión del decreto publicado en la Gaceta Oficial de la entidad de treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve.

44. El numeral 6 citado dispone que en todo lo no previsto en el ordenamiento al que pertenece son aplicables supletoriamente las disposiciones contenidas en la Ley General de Desaparición Forzada, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas, la Ley de Víctimas, la legislación civil de la Ciudad de México y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte.

45. La fracción II del precepto 23 invocado prevé que para ser titular de la Comisión de Búsqueda se requiere no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público.

46. El artículo 45, fracción VII, establece que la fiscalía especializada tiene la atribución de solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de las disposiciones aplicables.

47. Este último precepto fue motivo de la iniciativa formulada por la diputada Valentina Batres Guadarrama, integrante de la Primera Legislatura de la Ciudad de México, la cual se turnó a la Comisión de Atención Especial a Víctimas, a fin de que se modificara la atribución de la fiscalía especializada de solicitar a la autoridad judicial competente autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, pues añadió que conforme a los artículos 16 de la Constitución Política del País y 44 de la Constitución Local, la autoridad competente para efectuar dicha solicitud es la Fiscalía General de Justicia, titular del Ministerio Público de la Ciudad de México.(20)

48. El trece de julio siguiente, la citada Comisión aprobó con modificaciones la iniciativa indicada(21) y, el ocho de septiembre posterior, el dictamen correspondiente se sometió a discusión ante la Legislatura; sin que existiera participación de los diputados presentes, en votación nominal en lo general y en lo particular, el proyecto de decreto fue aprobado con sesenta votos a favor, cero abstenciones y cero votos en contra.(22)

49. Así, el Decreto que contiene la reforma del artículo 45, fracción VII, indicado, fue publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el trece de octubre de dos mil veinte(23) y, conforme a su transitorio segundo, entró en vigor al día siguiente de su publicación.(24)

50. De igual manera, los diversos preceptos 6 y 23, fracción II, impugnados fueron motivo de la diversa iniciativa de reforma formulada por el diputado José Emmanuel Vargas Bernal, también integrante de la Primera Legislatura de la Ciudad de México, con dos propósitos, por una parte, no vulnerar el debido proceso ni la legislación de carácter general o nacional; por otro, garantizar la igualdad de condiciones para aquellas personas que deseen competir por la titularidad de la Comisión de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México.(25)

51. Dicha iniciativa (acompañada de otras también relativas al ordenamiento invocado) fue turnada a la Comisión de Atención Especial a Víctimas, la que la aprobó mediante dictamen de treinta de noviembre de dos mil veinte.(26) El proyecto de decreto de reforma y derogación fue sometido a discusión de la Legislatura, y sin que existiera participación de los diputados en torno a las modificaciones de los preceptos aludidos, el texto de éstos fue aprobado con sesenta votos a favor, cero abstenciones y cero votos en contra el cuatro de febrero de dos mil veintiuno. 52. El proceso legislativo de la reforma y derogación de los preceptos 6 y 23, fracción II, de la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México, respectivamente, concluyó con la publicación del decreto en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el diecinueve de marzo de dos mil veintiuno.(27) Su transitorio segundo dispuso que el decreto entraría en vigor al día siguiente de su publicación.(28)

53. A raíz de los procesos legislativos destacados, el artículo 6 de la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México en vigor prevé que en todo lo no contemplado en ese ordenamiento, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la Ley de Víctimas, la Ley de Declaración Especial de Ausencia de la Ciudad de México y la legislación civil aplicable en la Ciudad de México; la fracción II del artículo 23 del ordenamiento citado quedó derogada, y el artículo 45, fracción VII, de la legislación en consulta dispone que la fiscalía especializada tiene como atribución requerir a la persona titular de la Fiscalía General, a fin de que solicite la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de las disposiciones aplicables.

54. El texto de las normas aludidas, previo y posterior a la reforma y derogación descritas, se ilustra en el cuadro comparativo que se inserta a continuación:

55. En virtud de lo anterior, conforme con las tesis P./J. 24/2005,(29) P./J. 45/2005,(30) 1a. XLVIII/2006,(31) P./J. 25/2016 (10a.)(32) y P. IV/2014 (10a.)(33) invocadas anteriormente, este Tribunal Pleno concluye que cesaron los efectos únicamente de la norma contenida en el artículo 23, fracción II, impugnado, porque su texto quedó insubsistente y éste no tiene naturaleza penal, sino administrativa, al versar sobre un requisito para acceder al cargo de titular de la Comisión de Búsqueda de Personas.

56. En el caso se colmaron todas las etapas del procedimiento legislativo de reforma y derogación descrito (que por cierto entró en vigor al día siguiente de su publicación), y existió un cambio en el sentido normativo, ya que varió el alcance de la aludida porción normativa, pues ya no dispone como requisito para ser titular de la Comisión de Búsqueda no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público.

58. En cambio, por cuanto se refiere a los diversos 6 y 45, fracción VII, de la ley impugnada, aun cuando también fueron reformados, no se actualiza la causa de improcedencia relativa a la cesación de efectos en atención con la naturaleza penal de sus disposiciones, pues prevén la supletoriedad de ordenamientos penales, así como la facultad de una autoridad de procuración de justicia para solicitar a la autoridad jurisdiccional respectiva la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones.(34)

59. En ese sentido, respecto de estas normas se actualiza la excepción a la regla general de improcedencia prevista en la tesis aislada P. IV/2014 (10a.) citada,(35) pues ante una eventual declaratoria de invalidez, en términos de lo dispuesto en los artículos 105, párrafo penúltimo, constitucional y 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, de aquél, podrían generarse efectos retroactivos.

60. Consecuentemente en relación con estos últimos artículos procede el análisis de los conceptos de invalidez.

61. No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno que, en su informe, el Congreso de la Ciudad de México adujo la actualización de la causa de improcedencia indicada respecto de todas las porciones normativas impugnadas; sin embargo, en el momento en el que se presentó dicho documento, la improcedencia era hipotética (sólo si se formulaba la iniciativa de reforma correspondiente y se agotaba el proceso legislativo), por esa razón, la causa indicada se examinó de oficio y, se reitera que sólo se actualizó por cuanto se refiere al artículo 23, fracción II, cuestionado, mas no respecto de los preceptos 6 y 45, fracción VII, también controvertidos.