ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 102/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 12 DE JULIO DE 2022. PONENTE: ANA MARGARITA RÍOS FARJAT. SECRETARIA: IRLANDA DENISSE ÁVALOS NÚÑEZ.

a) El ordenamiento legal por suplir debe establecer expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, a otros;

b) La ley por suplir no debe contemplar la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, debe desarrollarlas o regularlas deficientemente;

c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de un ordenamiento diverso para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y,

d) Las normas aplicables supletoriamente no deben contrariar el ordenamiento legal, sino que deben ser congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.(46)

83. Ahora bien, en el caso de la Ley General de Desaparición Forzada cabe señalar que de conformidad con el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(47) corresponde al Congreso de la Unión su expedición, ya que, entre otros aspectos, dicha legislación establece los tipos penales y sus sanciones, así como la distribución de competencias y las formas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno.(48)

84. Incluso, en su artículo 6 establece su régimen de supletoriedad para los casos no previstos en la ley e indica que las operadoras jurídicas podrán acudir a las disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales, al Código Penal Federal y a las legislaciones civiles aplicables, así como la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.(49)

85. En este sentido, a diferencia de otras leyes generales que únicamente establecen bases de coordinación y principios, la legislación en consulta actúa como parámetro de regularidad de la Ley de Búsqueda de Personas de la Ciudad de México, en virtud de que aquélla establece reglas sustantivas y adjetivas relativas a los tipos penales y sus sanciones; asimismo, establece la distribución competencial y las bases de coordinación.(50)

86. Por tanto, si el artículo 73, fracción XXI, inciso a), constitucional, reserva como facultad exclusiva del Congreso de la Unión el expedir la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, de ello se sigue que se privó a las entidades federativas de la atribución con la que anteriormente contaban, en términos del artículo 124 de la Constitución Política del País, para legislar sobre esta materia, quedando limitadas a aquellas facultades que conforme con el régimen de concurrencia y coordinación, les otorgara el Congreso de la Unión.

87. Incluso la disposición en mención, cuya expedición se reserva a la Federación, no puede ser supletoria a la normatividad local, dado que aquélla define el contenido de esta última.

88. Argumentos similares son aplicables para el caso del Código Nacional de Procedimientos Penales, ya que la ley impugnada tampoco puede prever la supletoriedad de esa codificación en lo no previsto por ella.

89. Esto es así en atención a que el Congreso de la Unión tiene reservada de manera exclusiva la facultad de legislar sobre la materia procedimental penal de conformidad con la fracción XXI, inciso c), del artículo 73 de la Constitución Política del País.(51)

90. Esta línea argumentativa se robustece con el hecho de que el artículo 19 de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas(52) expresamente reconoce que la persecución, investigación, procesamiento y sanción de los delitos previstos en ella será conforme con las reglas de autoría, participación y concurso previstas en la legislación penal aplicable, y las reglas de acumulación de procesos previstas en el Código Nacional de Procedimientos Penales.(53)

91. Por lo tanto, el Poder Legislativo Local únicamente tiene competencia para llevar su actividad respecto de la normatividad complementaria que permita la implementación del Código Nacional de Procedimientos Penales,(54) pero no tiene atribución para prever a dicha codificación como una norma de aplicación supletoria al ordenamiento impugnado.

92. Ahora bien, por contener idéntico vicio de inconstitucionalidad, este Tribunal Pleno considera que debe declararse la invalidez de las porciones normativas "la Ley General de Víctimas", así como "y los tratados aplicables de los que el Estado Mexicano sea Parte" del artículo 6 impugnado.

93. En relación con la Ley General de Víctimas, conforme a lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX-X, de la Constitución Política del País,(55) su expedición corresponde al Congreso de la Unión, ya que en la misma se debe establecer la concurrencia entre los tres órdenes de gobierno.

94. Además, entre otras cuestiones, conforme al artículo 1o. de dicha legislación se obliga, en sus respectivas competencias, a las autoridades de todos los ámbitos de gobierno, y de sus Poderes Constitucionales, así como a cualquiera de sus oficinas, dependencias, organismos o instituciones públicas o privadas que velen por la protección de las víctimas, a proporcionar ayuda, asistencia o reparación integral. De igual forma, las autoridades de todos los ámbitos de gobierno deberán actuar conforme a los principios y criterios establecidos en dicha legislación, así como brindar atención inmediata en especial en materias de salud, educación y asistencia social.

95. Por ende, las facultades de las entidades federativas para legislar sobre esta materia se encuentran limitadas a aquellas que, conforme con el régimen de concurrencia y coordinación, les otorga el Congreso de la Unión, pues la Ley General de Víctimas es de observancia obligatoria en todo el territorio nacional y de aplicación directa para las entidades federativas.

96. De esta manera, el legislativo local no cuenta con atribución para prever a dicha legislación como una norma de aplicación supletoria al ordenamiento impugnado.

97. Por su parte, respecto a la mención de los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es Parte debe decirse que las entidades federativas también son incompetentes para regular cualquier cuestión relacionada con dichos instrumentos, de tal forma que no pueden considerar a dichas disposiciones como supletorias de las normas locales que expiden.

98. Inicialmente, es importante precisar que, para su reconocimiento en el Estado Mexicano, los tratados internacionales deben celebrarse por el presidente de la República y aprobarse por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión en uso de sus facultades constitucionales.(56) 99. Por otro lado, en sus artículos 1o. y 133, la Constitución Política del País establece que se tratan de instrumentos que cuando versan sobre derechos humanos fungen como parámetro de regularidad constitucional y que en general se constituyen (en conjunto con la Constitución Política y con las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella) como la Ley Suprema de la Unión.(57)

100. Adicionalmente, en el artículo 117, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se dispone que en ningún caso las entidades federativas pueden celebrar tratados con potencias extranjeras.(58) De darse ese hecho, todo lo estipulado en dichos tratados carecería de fuerza de ley para los habitantes de la entidad respectiva. Esto porque las únicas autoridades con facultades constitucionales para celebrar y aprobar tratados internacionales recaen en el presidente de la República y el Senado, respectivamente.

101. Así, considerando que los tratados internacionales que sean acordes con la Constitución integran la Ley Suprema de la Unión y, por ende, son de aplicación directa, los Congresos Locales se encuentran impedidos para establecer que los mismos funjan como disposiciones supletorias de una ley local, como es el caso de la norma general impugnada.

103. Es oportuno señalar que las consideraciones expuestas son similares a las que sustentó este Pleno del Tribunal Constitucional al resolver, como lo destacó la demandante, la acción de inconstitucionalidad 22/2015 y su acumulada 23/2015,(59) en la que se analizó, entre otros, la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley para Prevenir, Atender, Combatir y Erradicar la Trata de Personas en el Estado de Zacatecas, el cual preveía como normas de aplicación supletoria a la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia de las Víctimas de estos Delitos y al Código Nacional de Procedimientos Penales.

104. De igual forma, la acción de inconstitucionalidad 79/2019, que estudió entre otros, el artículo 6 de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema de Búsqueda de Personas para el Estado de Tabasco.(60)

105. También, la acción de inconstitucionalidad 104/2019, en la que se examinó el artículo 6 de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur.(61)

106. Asimismo, la acción de inconstitucionalidad 184/2020, en la que se examinó el artículo 5 de la Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato.(62)