ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 102/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 12 DE JULIO DE 2022. PONENTE: ANA MARGARITA RÍOS FARJAT. SECRETARIA: IRLANDA DENISSE ÁVALOS NÚÑEZ.

"II. No haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público; ..."

"Artículo 45. La fiscalía especializada tiene, en el ámbito de su competencia, las atribuciones siguientes: ...

"VII. Solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de las disposiciones aplicables; ..."

3. Tercero. Artículos constitucionales violados. En la demanda señaló como preceptos constitucionales transgredidos los artículos 1o., 5o., 14, 16 y 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, indicó que se vulneraron los preceptos 1, 2 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

4. Cuarto. Conceptos de invalidez. En su demanda, la promovente formuló tres conceptos de invalidez, en los que expresó los argumentos siguientes:

a) Primer concepto de invalidez. El artículo 6 de la ley impugnada transgrede la garantía de seguridad jurídica y el principio de legalidad, contenidos en los preceptos 14 y 16 constitucionales, en perjuicio de los operadores jurídicos y de las personas, al prever la supletoriedad de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, y del Código Nacional de Procedimientos Penales, ya que la primera es prioritaria, no supletoria, al definir el contenido de la legislación local; es decir, tanto la ley general como la ley local son obligatorias para las entidades federativas en las cuestiones propias y diferenciadas que cada una regula.

b) La Ley General de Desaparición Forzada, en su artículo 6, prevé que son aplicables supletoriamente las disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal y las legislaciones aplicables, así como la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, con lo cual no deja margen de regulación en el aspecto procesal a las entidades federativas.

c) Conforme al artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Política del País, el Congreso de la Unión es el único facultado para distribuir competencias y fijar los términos en que participará cada uno de los órdenes de gobierno en materia de desaparición forzada de personas, por lo que a nivel local es aplicable, en primer lugar, la Ley General de Desaparición Forzada y, posteriormente, las normas emitidas por los Congresos Locales, en ejercicio de la competencia que aquélla les haya conferido. Por ese motivo, es inadmisible que la Legislatura Local haya determinado que, en primer lugar, son aplicables las normas que expidió y, de manera supletoria, aquellas que emitió el Congreso de la Unión en uso de su facultad constitucional exclusiva.

d) El artículo impugnado tampoco debe prever la supletoriedad del Código Nacional de Procedimientos Penales, porque es el único en la materia, por lo que no puede regular cuestiones relacionadas con la investigación, procedimiento y sanción de los delitos, ya que ello es competencia exclusiva del Congreso de la Unión.

e) La Ley General de Desaparición Forzada ciertamente prevé en su artículo 6 la supletoriedad del Código Nacional de Procedimientos Penales; sin embargo, no puede replicarse a nivel local porque redundaría en una incongruencia normativa.

f) En resumen, el Congreso de la Ciudad de México no se encuentra habilitado para prever la supletoriedad de leyes que son de observancia directa tanto para las autoridades federales como para las entidades federativas; esto es, la Ley General de Desaparición Forzada y el Código Nacional de Procedimientos Penales son aplicables de forma directa, no supletoria, respecto de las disposiciones emitidas por los Congresos Locales en las cuestiones que le son propias.

g) Segundo concepto de invalidez. El precepto 45, fracción VII, de la ley impugnada transgrede el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad, al establecer que la Fiscalía Especializada para la Investigación y Persecución de los Delitos de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición cometida por Particulares tiene la atribución de solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, pese a que de acuerdo con el artículo 16, párrafo décimo tercero, constitucional y con la acción de inconstitucionalidad 77/2018, resuelta por este Alto Tribunal, en el ámbito local, dicha facultad corresponde exclusivamente al titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente que, en el caso de la Ciudad de México, es el fiscal general de Justicia, en términos del precepto 44 de su Constitución Política Local.

h) Más allá de una mera contradicción con el Texto Constitucional, el enunciado normativo impugnado puede implicar un obstáculo o dilación para la adecuada investigación y sanción del delito de desaparición forzada de personas.

i) El artículo 70, fracción VIII, de la Ley General de Desaparición Forzada prevé que la fiscalía especializada tiene la facultad de solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones y el diverso 71 de ese ordenamiento dispone que las fiscalías especializadas de las entidades federativas deben contar, al menos, con las características previstas en aquel artículo. No obstante, la interpretación del numeral 71 no es que la fiscalía especializada local tiene la facultad aludida, sino que debe interpretarse conforme al artículo 16, párrafo décimo tercero, constitucional, en el sentido de que dicha atribución debe ejercerse por el Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente.

j) La norma controvertida no debe retomar cuestiones procesales penales del Código Nacional de Procedimientos Penales, cuya regulación atañe al Congreso de la Unión en ejercicio de su facultad exclusiva prevista en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), constitucional.

k) Tercer concepto de invalidez. El artículo 23, fracción II, de la ley impugnada viola los derechos de igualdad, no discriminación, libertad de trabajo y de acceso a un cargo público, así como el principio de reinserción social, al establecer como requisitos para ser titular de la Comisión de Búsqueda de la Ciudad de México no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público. Dicho requisito resulta desproporcionado y tiene como efecto excluir de manera injustificada en la participación para la titularidad de la institución pública aludida a las personas sentenciadas por cualquier delito doloso, inclusive aquellos cuya comisión no amerita pena privativa de la libertad o, en su caso, a quienes incurrieron en una falta administrativa (incluso no grave) y que hayan sido inhabilitadas temporalmente, aun cuando dicha sanción haya sido cumplida.

l) Los requisitos exigidos por el precepto impugnado contienen categorías sospechosas consistentes en la condición social y jurídica, proscritas por el artículo 1o. constitucional, que atentan contra la dignidad humana y tienen por efecto anular y menoscabar el derecho de las personas que han sido condenadas por la comisión de cualquier delito doloso o inhabilitadas por cualquier falta administrativa como servidor público, a ser nombradas titulares de la Comisión de Búsqueda de la Ciudad de México, al generar una distinción, exclusión, restricción o preferencia arbitraria e injusta para ocupar ese cargo en igualdad de condiciones que las demás.

m) La norma impugnada no supera un examen de igualdad, pues no persigue una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional para exigir no haber sido sentenciado por delito doloso e inhabilitado como servidor público, dado que las actividades que le corresponde realizar al titular de la Comisión de Búsqueda no justifican restricciones tan amplias, por ello, las normas resultan discriminatorias. Además, la distinción legislativa no es la medida menos restrictiva posible para conseguir efectivamente una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional.

n) La restricción impuesta en la norma general impugnada forma parte de la vida privada de una persona en el pasado y su proyección social, por ende, no es dable que por esa razón, se le excluya del derecho de participar activamente en los asuntos que atañen a su comunidad, sobre todo, porque el objetivo del sistema penitenciario es la reinserción social, de modo que, una vez que la persona ha compurgado su sanción penal o administrativa, se encuentra en aptitud de reintegrarse en la sociedad, al haber quedado saldada su conducta lesiva.

o) El artículo controvertido transgrede el derecho a la reinserción social, contenido en la Constitución Política del País, en virtud de que impide a las personas que compurgaron una pena regresar a la vida en sociedad, procurando que no vuelvan a delinquir. Tampoco distingue claramente respecto de los delitos dolosos que impedirán aspirar al cargo indicado, es decir, no distingue entre las modalidades en la comisión de los delitos y las penas impuestas, que no ameritan pena privativa de la libertad o que no se relacionen con la función a desempeñar, ya que es necesario que la restricción se relacione íntimamente con las tareas que deben realizarse y no constituyan requerimientos genéricos y amplios.

p) Los requisitos aludidos resultan injustificados, desproporcionales y discriminatorios, pues prohíben la libertad de trabajo y de acceso a un cargo público de aquellas personas que hayan sido sancionadas penal o administrativamente, sin tomar en cuenta el tipo de falta administrativa que dio lugar a la sanción, su temporalidad, la aptitud, eficiencia, mérito y capacidad para desempeñarse en el cargo y que tal sector de la población está en posibilidad de ejercer un cargo público.

5. Quinto. Registro y turno. Mediante acuerdo dictado el seis de febrero de dos mil veinte, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación registró la presente acción de inconstitucionalidad con el expediente 102/2020, y lo turnó a la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat a efecto de instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

6. Sexto. Admisión. Por auto de diez de febrero de dos mil veinte, la Ministra instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad; tuvo a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Ciudad de México como las autoridades que emitieron y promulgaron el decreto impugnado, por lo que les solicitó su respectivo informe, y dio vista del asunto al fiscal general de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo conducente.

7. Séptimo. Informe del Poder Ejecutivo de la Ciudad de México. Carlos Félix Azuela Bernal, en su carácter de director general de Servicios Legales, en representación de la jefa de Gobierno de la Ciudad de México, rindió informe en los términos siguientes:

a) Contestación al primer concepto de invalidez. La supletoriedad a la que hace referencia el artículo 6 impugnado respecto de la Ley General de Desaparición Forzada tiene como finalidad dar coherencia al sistema jurídico, integrar alguna omisión o vacío que pudiera existir en la primera legislación citada y que sus disposiciones se interpreten conforme a los principios generales contenidos en el segundo ordenamiento aludido, sin que con ello se vulnere el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad.

b) La supletoriedad indicada garantiza el derecho de acceso a la justicia; proporciona los medios necesarios a las víctimas para encontrar a la persona buscada, ya que si la norma local no contiene algún supuesto que esté previsto en la legislación federal podrá aplicar esta última. Esto garantiza la armonización que ordena el artículo noveno transitorio de la Ley General de Desaparición Forzada.

c) Contestación al segundo concepto de invalidez. El artículo 45, fracción VII, de la ley impugnada no viola el derecho a la seguridad jurídica ni el principio de legalidad, porque la propia Ley General de Desaparición Forzada es la que faculta a la fiscalía especializada a solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para la intervención de comunicaciones, y la ley local retoma esa facultad; la transgresión se produciría si las atribuciones otorgadas a la fiscalía especializada fuesen diferentes.

d) Las facultades de la fiscalía especializada deben ser amplias para prevenir, investigar, sancionar y erradicar los delitos en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares, así como para ubicar a las personas desaparecidas, en términos de lo previsto en la Ley General de Desaparición Forzada y para que las víctimas puedan acceder a la justicia mediante mecanismos eficaces que les permitan conocer la verdad sin dilaciones.

e) La atribución de la fiscalía especializada para solicitar la intervención de comunicaciones no violenta, ni retrasa o perjudica la acción de la justicia, sino que en atención al reclamo popular, evita formalismos procedimentales y burocráticos para la búsqueda de personas de manera rápida y eficaz, pues quien integra y conoce las carpetas de desaparición de personas es el fiscal especializado.

f) En la exposición de motivos de la iniciativa de la Ley General de Desaparición Forzada, el Poder Legislativo Federal sustentó la homologación de protocolos de búsqueda inmediata de personas desaparecidas en los estándares internacionales previstos en los diversos organismos de los que el Estado Mexicano forma Parte, así como en la inmediatez que requiere la atención de los delitos de desaparición forzada, con el propósito de fomentar la cooperación, distribución de competencias y coordinación entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno.

g) El hecho de que el fiscal especializado sea el que solicite la autorización para intervenir comunicaciones no es un acto de molestia o privación, pues quien resolverá sobre la licitud de lo solicitado es una autoridad jurisdiccional, aunado a que no todas las irregularidades procesales que involucren la obtención de una prueba implican la transgresión al debido proceso.

h) Contestación al tercer concepto de invalidez. El requisito de no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público tiene como finalidad que el comisionado de Búsqueda goce de buena reputación, es decir, que los demás tengan buena opinión, consideración o estima de sus cualidades morales o profesionales, para que las familias de las víctimas tengan certeza de que es una persona íntegra, comprometida con su labor de llevar a cabo todas las acciones necesarias de manera adecuada, cuidadosa y equilibrada para encontrar al familiar desaparecido.

i) Tal requisito es acorde con la importancia de las atribuciones con las que contará el comisionado, la alta responsabilidad y la relevancia de los asuntos de los que deberá ocuparse, además de que brindará confianza entre las víctimas del delito, en lugar de generarles duda o incertidumbre.

j) La presión social podría imposibilitar a las personas sentenciadas por delito doloso e inhabilitadas como servidoras públicas a desarrollar libremente las atribuciones del cargo, aunado a que la pena de prisión afecta la integridad psicofísica de los reclusos y, por lo mismo, podría afectar severamente el actuar del titular de la Comisión.

8. Octavo. Informe del Poder Legislativo de la Ciudad de México. La diputada Isabela Rosales Herrera, en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva del Congreso de la Ciudad de México, presentó el informe en representación del Poder Legislativo de la entidad en los términos siguientes:

a) Causales de improcedencia y sobreseimiento. Se actualiza la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, porque el diputado José Emmanuel Vargas Bernal presentará una iniciativa de ley, mediante la cual se reformarán los artículos controvertidos, por lo que una vez que tal iniciativa se publique en la Gaceta Oficial del Gobierno de la Ciudad de México se estará en presencia de un nuevo acto legislativo, que hará que cesen los efectos de la norma general impugnada; en consecuencia, debe sobreseerse en el juicio conforme al artículo 20, fracción II, de la legislación aludida.

b) Contestación al primer concepto de invalidez. La promovente afirma erróneamente que existe un conflicto de jerarquía de normas, pero en el fondo es una cuestión de competencia concurrente sobre la desaparición forzada de personas, ya que el artículo 73, fracción XXI, letra a), constitucional, prevé que la Federación establecerá mediante una ley general la distribución de competencias y las formas de coordinación con la Ciudad de México.

c) Una vez que el Congreso de la Unión emite la ley marco que distribuye competencias y establece bases mínimas, corresponde a la Ciudad de México expedir la normatividad en la que regule, conforme con dichas bases, las atribuciones que ejercerán las autoridades para lograr las finalidades previstas en la Ley General de Desaparición Forzada, por ese motivo, la ley impugnada adecuó el contenido de su artículo 6 al del diverso precepto 6 de la Ley General de Desaparición Forzada de Personas.

d) Contestación al segundo concepto de invalidez. El Congreso de la Ciudad de México tiene la facultad de contemplar como una de las atribuciones de la fiscalía especializada la de solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, por disposición de los artículos 70 y 71 de la Ley General de Desaparición Forzada, de modo que el Congreso de la Ciudad de México únicamente acató lo previsto en la ley general aludida. e) Contestación al tercer concepto de invalidez. El requisito para ser titular de la Comisión de Búsqueda de la Ciudad de México consistente en no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público tomó como base el artículo 51, fracción II, de la Ley General de Desaparición Forzada, el que contempla los mismos requisitos para ser titular de la Comisión Nacional de Búsqueda, pues el Congreso Local tiene prohibido apartarse de la ley general, que junto con la Constitución Política del País constituye el parámetro de regularidad constitucional.

f) El requisito en mención supera el test de proporcionalidad, pues la intervención legislativa persigue un fin constitucionalmente válido: que la protección integral de los derechos de las personas desaparecidas, hasta que se conozca su suerte o paradero, sea garantizado por una persona íntegra y que la importante labor de realizar la emisión y ejecución del Programa de Búsqueda de la Ciudad de México esté a cargo de una persona con esas cualidades.

g) En segundo lugar, la medida es idónea para satisfacer en alguna medida su propósito constitucional, ya que el requisito controvertido garantiza que la persona que ocupe la titularidad de la Comisión de Búsqueda de la Ciudad de México sea una persona que proteja los derechos fundamentales de las personas desaparecidas hasta que se conozca su suerte o paradero.

h) En tercer lugar, por las cualidades que debe reunir el titular de la Comisión de Búsqueda de la Ciudad de México no existen medidas alternativas igualmente idóneas para lograr dicho fin.

i) En cuarto lugar, el grado de realización del fin perseguido (protección de los derechos fundamentales de las víctimas y sus familias) es mayor al grado de afectación de cualquier derecho fundamental que esté en juego.

9. Noveno. Pedimento. La Fiscalía General de la República no formuló pedimento en el presente asunto. La Consejería Jurídica del Gobierno Federal tampoco presentó opinión alguna.

10. Décimo. Alegatos. Con fundamento en el artículo 67 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política del País, se recibieron por escrito los alegatos presentados por el Congreso de la Ciudad de México y por la Comisión accionante, el dos y cuatro de septiembre de dos mil veinte, respectivamente.

11. Décimo Primero. Cierre de instrucción. Tras el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, por acuerdo de cuatro de enero de dos mil veintiuno se cerró la instrucción del asunto, a fin de elaborar el proyecto de resolución respectivo.

12. Décimo Segundo. Modificaciones al texto de las normas impugnadas. El trece de octubre de dos mil veinte se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el Decreto por el que se reformó el artículo 45, fracción VII, de la ley impugnada.

13. Posteriormente, el diecinueve de marzo de dos mil veintiuno, se publicó en el medio oficial indicado el Decreto por el que se reformaron, entre otros, el artículo 6 y se derogó la fracción II del numeral 23 del ordenamiento controvertido.

14. Décimo Tercero. Remisión del expediente a la Primera Sala. Mediante acuerdo de siete de octubre de dos mil veintiuno el expediente se remitió a la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para su radicación y resolución.

15. La referida Sala se avocó al conocimiento del asunto y lo listó para discutirlo en sesión de veintisiete de octubre de dos mil veintiuno, fecha en la que se retiró de la lista con la finalidad de que este Tribunal Pleno lo resolviera.

16. Décimo Cuarto. Radicación del expediente en el Pleno. En acuerdo de doce de enero de dos mil veintidós, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó radicar el asunto en el Pleno y devolver el expediente a la Ministra instructora para los efectos conducentes.