ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 111/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 6 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA. SECRETARIO: JOSÉ JUAN TORRES TLAHUIZO.

11. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(8) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(9) en relación con el punto segundo, fracción II, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece,(10) toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea la posible contradicción entre el "Decreto por el que se adiciona el cuarto párrafo del artículo 2, así como el capítulo XII, sección I y los artículos del 81 al 104 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla", publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el quince de enero de dos mil veinte, y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

12. SEGUNDO.—Oportunidad. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(11) establece que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al que se publicó la norma impugnada.

13. El "Decreto por el que se adiciona el cuarto párrafo del artículo 2, así como el capítulo XII, sección I y los artículos del 81 al 104 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla", fue publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el quince de enero de dos mil veinte, por lo que el plazo para promover la demanda inició el jueves dieciséis de enero de dos mil veinte y venció el catorce de febrero del mismo año, lo cual se muestra en el siguiente calendario.

14. Dado que la demanda de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el viernes catorce de febrero de dos mil veinte, se concluye que la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente.

17. En el caso, la demanda se promovió por María del Rosario Piedra Ibarra, en su carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo que acreditó mediante el acuerdo de designación emitido el doce de noviembre de dos mil diecinueve por la presidenta y el secretario de la Mesa Directiva del Senado de la República,(18) en contra del "Decreto por el que se adiciona el cuarto párrafo del artículo 2, así como el capítulo XII, sección I y los artículos del 81 al 104 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla", publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el quince de enero de dos mil veinte, por estimar que resulta violatorio del derecho humano de consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

18. En consecuencia, se actualiza la hipótesis de legitimación prevista en el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al ser promovida la presente acción de inconstitucionalidad por un ente legitimado para ello, a través de la persona que legalmente lo representa.

19. CUARTO.—Causas de improcedencia. De oficio este Tribunal Pleno advierte que, por lo que respecta al artículo 85, fracción XLI, de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, debe decretarse su sobreseimiento por haber cesado sus efectos.

20. El artículo 65, primer párrafo,(19) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que, en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán las causales de improcedencia establecidas en el diverso 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del numeral 20 de ese ordenamiento.

21. De lo anterior se desprende que las acciones de inconstitucionalidad son improcedentes cuando haya cesado sus efectos la norma impugnada, por lo que en el caso de que esa causa de improcedencia sobrevenga durante el procedimiento debe sobreseerse en el juicio, según lo ordenado en el artículo 20, fracción II, en relación con el diverso 19, fracción V, ambos de la ley reglamentaria de la materia.(20)

22. Ha sido criterio de este Tribunal Pleno que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad cuando se satisfacen, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material.

23. Por cuanto hace al primer aspecto, se ha sostenido que este conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Lo anterior tiene sustento en la jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.), de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."(21)

24. Es necesario precisar que, tratándose de normas de naturaleza penal, no es conducente declarar la improcedencia o el sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad por cesación de efectos ya que, en términos de los artículos 105, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal y 45 de la ley reglamentaria de la materia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede dar efectos retroactivos a la declaración de invalidez que emita en relación con las normas legales de esa naturaleza, los cuales tendrán eficacia desde la entrada en vigor de la legislación declarada inconstitucional y bajo la estricta condición de que la expulsión de la norma tienda a beneficiar, y nunca a perjudicar, a todos los individuos directamente implicados en los procesos penales respectivos. Además, debe tenerse presente que uno de los principios que rigen en la materia penal obliga a aplicar la ley vigente al momento en que se cometió el delito, lo que implica que aun cuando una norma impugnada se haya reformado, modificado, derogado o abrogado, sigue surtiendo efectos respecto de los casos en los que el delito se hubiera cometido bajo su vigencia. Lo anterior encuentra sustento en la tesis P. IV/2014 (10a.), de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS, CUANDO SE IMPUGNA UNA NORMA DE NATURALEZA PENAL QUE POSTERIORMENTE SE REFORMA, MODIFICA, DEROGA O ABROGA."(22)

25. En este contexto se advierte que, la fracción XLI del artículo 85 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, fue reformada por el Congreso de esa entidad federativa en virtud del decreto publicado el ocho de noviembre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial Local, para adicionar como facultad del Instituto Poblano de los Pueblos Indígenas, el emprender programas, proyectos y acciones para la enseñanza de las lenguas indígenas del Estado, en coordinación con las instancias competentes. Para mayor claridad se resalta la adición en comento en el siguiente cuadro comparativo:

26. Se observa que la adición hecha por el Congreso Local, si bien no disminuyó las facultades del Instituto Poblano de Pueblos Indígenas previstas en la citada fracción XLI del artículo 85 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, si incorporó en favor de éste una nueva atribución, lo que hace que el sentido normativo del citado precepto sea distinto en comparación al que tenía en su primigenia redacción.

27. Ahora bien, en el artículo primero transitorio del Decreto por el que se reforma la fracción XLI del numeral 85 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla,(23) publicado el ocho de noviembre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial de esa entidad federativa, se aprecia que la adición en comento entró en vigor al día siguiente de su publicación, esto es, el nueve de noviembre de esa anualidad, por lo que se concluye que el sentido normativo de la fracción XLI del artículo 85 de la ley en cuestión actualmente es distinto al de su texto original.

29. Al no haberse hecho valer alguna causa de improcedencia, ni advertirse de oficio por este tribunal la actualización de alguna otra, se continúa con el estudio del asunto.

30. QUINTO.—Precisión de las normas impugnadas. De la demanda se advierte que se solicita la invalidez total del "Decreto por el que se adiciona el cuarto párrafo del artículo 2, así como el capítulo XII, sección I y los artículos del 81 al 104 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla", publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el quince de enero de dos mil veinte.

31. No obstante, en vista del sobreseimiento decretado en el apartado que antecede, se excluirá del estudio la fracción XLI del artículo 85 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla.

32. SEXTO.—Estudio de fondo. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos señala que el Decreto por el que se modificó la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el quince de enero de dos mil veinte, transgrede el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas reconocido en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes pues, a pesar de que se trató de una modificación legislativa que impacta significativamente en tales pueblos y comunidades, pues tuvo por objeto crear al Instituto Poblano de los Pueblos Indígenas como institución especializada en la entidad federativa para atender cuestiones relacionadas con ese sector de la población, el órgano legislativo local fue omiso en efectuar la referida consulta indígena de forma previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe.

33. El decreto impugnado adicionó un cuarto párrafo al artículo 2, así como los numerales 81 a 104 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, para establecer lo siguiente: