ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 111/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 6 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA. SECRETARIO: JOSÉ JUAN TORRES TLAHUIZO.

1. PRIMERO.—Demanda inicial y normas impugnadas. Por escrito presentado el catorce de febrero de dos mil veinte, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, María del Rosario Piedra Ibarra, quien se ostenta como presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad para solicitar la invalidez de lo siguiente:

"Decreto por el que se adicionó el cuarto párrafo del artículo 2, así como el capítulo XII, sección I y los artículos del 81 al 104 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, publicado el 15 de enero de 2020 en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa."

2. SEGUNDO.—Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. En la demanda, la Comisión promovente señaló que el decreto impugnado transgrede los artículos 1o. y 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los diversos 4, 5, 6, 7 y 8 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

3. TERCERO.—Conceptos de invalidez. En síntesis, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos hizo valer el siguiente concepto de invalidez:

• El decreto por el que se modificó la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos Indígenas del Estado de Puebla, publicado el quince de enero de dos mil veinte, vulnera el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas reconocido en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, pues se trata de una modificación legislativa que impacta de forma significativa a dichos pueblos y comunidades, dado que tuvo por objeto crear el Instituto Poblano de los Pueblos Indígenas como institución especializada en la entidad federativa para atender cuestiones relacionadas con ese sector de la población. Por tanto, el Estado tenía la obligación de realizar una consulta previa, de buena fe, libre, informada y culturalmente adecuada.

• Sin embargo, del análisis del procedimiento legislativo que dio origen al decreto controvertido, se advierte que no se llevó a cabo una consulta previa que cumpliera con los parámetros referidos, no obstante que la creación de la entidad referida tendrá un importante papel en la defensa, promoción y protección de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas que habitan en el Estado.

• Si bien, no pasa inadvertido que se llevaron a cabo diversas mesas de trabajo, entre la que sobresale la celebrada el catorce de noviembre de dos mil diecinueve, que contó con la participación de diputadas y diputados de la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso del Estado de Puebla y, en general, de representantes de los pueblos y comunidades indígenas de diferentes regiones del Estado, de representantes de áreas administrativas del Gobierno Estatal que atienden a los pueblos y comunidades indígenas a efecto de que intervinieran en el análisis de la iniciativa presentada por el gobernador de la entidad federativa, quien propuso la creación del multicitado instituto, se estima que la mesa de trabajo no puede considerarse como un procedimiento de consulta que exigen los estándares nacionales e internacionales en la materia, porque no se aprecia que se haya seguido una metodología idónea que hubiese permitido a los integrantes de esos pueblos y comunidades estar en la posibilidad de conocer con antelación y tiempo suficiente el tema sometido a análisis y discusión.

• De la lectura del acta de la sesión de la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso del Estado de Puebla, celebrada el once de noviembre de dos mil diecinueve, entre otras cuestiones, se observa que se discutió y aprobó realizar una mesa de trabajo para atender la iniciativa del decreto por el que se reforma la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla. En dicho acto se acordó que cada legislador o legisladora tenía que hacer saber e invitar a tres líderes indígenas y así poder participar representando a los distritos y al interior del Estado. Además, se hizo un llamado a la "Secretaría General, para que la iniciativa que ha sido presentada y turnada a la Comisión, se publique en la página del Honorable Congreso, a fin de que quienes vayan a participar puedan tener acceso a ello".

• Se considera que el tiempo que tuvo el Congreso para convocar a los pueblos y comunidades indígenas de Puebla para asistir a las reuniones de trabajo fue escaso e insuficiente, lo que significa que no se puede asumir que contaron con la participación de los representantes de todas y cada una de las comunidades y de los pueblos originarios y, además, que estos últimos no tuvieron el tiempo suficiente para comentar, discutir, analizar y prepararse para participar en el evento de forma idónea.

• Aunado a ello, tampoco se identifica cuál fue el razonamiento para decidir a qué representantes se convocaría a las mesas de trabajo, ya que únicamente se apreció que los legisladores invitarían a tres líderes indígenas, sin que exista certeza de cuáles fueron las autoridades indígenas invitadas, ni cual fue el criterio para elegirlos y si se incluyó a todas las comunidades y pueblos indígenas de Puebla, esto es, si fueron representados en su totalidad y sin exclusión en el evento.

• Tampoco se repara que se haya tomado en cuenta la diversidad lingüística que caracteriza a la entidad federativa. Bajo esa circunstancia el legislador debió promover y diseñar un conjunto de acciones que permitieran que la información relacionada con la celebración de la mesa de trabajo no excluyera a ninguna comunidad y que se diera en la lengua en la que hablan.

• Por tanto, se colige que el legislador local incumplió con su obligación de garantizar el derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas conforme a los estándares mínimos definidos por la jurisprudencia nacional e internacional, pese a que tenía la obligación de efectuarla, ya que la creación del Instituto Poblano de los Pueblos Indígenas se constituye como un acto susceptible de afectarles directamente.

• Como corolario, es pertinente mencionar que conforme lo dispone la Constitución Federal en el artículo 2o., apartado A, último párrafo, las Constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas como entidades de interés público. En atención a ello, el legislador local debió realizar una consulta tomando en consideración las necesidades y preocupaciones de los pueblos y comunidades interesados.

4. CUARTO.—Radicación y turno. Por acuerdo de diecisiete de febrero de dos mil veinte,(1) el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad con el número 111/2020 y turnarlo a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para que instruyera el trámite respectivo.

5. QUINTO.—Admisión de la demanda. La Ministra instructora admitió a trámite el presente asunto mediante proveído de dieciocho de febrero de dos mil veinte,(2) en el cual ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Puebla para que rindieran sus respectivos informes. Asimismo, requirió al órgano legislativo para que remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos de las normas impugnadas, y al órgano ejecutivo para que exhibiera copia certificada del Periódico Oficial Estatal en el que conste su publicación. De igual forma dio vista a la Fiscalía General de la República, así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, antes del cierre de instrucción, manifiesten lo que a su respectiva representación corresponda.

6. SEXTO.—Acuerdo que tiene por rendidos los informes de las autoridades emisora y promulgadora. Por acuerdos de veinticuatro de agosto(3) y seis de octubre,(4) ambos del año dos mil veinte, la Ministra instructora tuvo por rendidos, respectivamente, los informes requeridos a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Puebla; se tuvieron por remitidas las copias certificadas de los antecedentes legislativos solicitados; y en términos de lo ordenado en el acuerdo de seis de octubre de dos mil veinte se ordenó dejar los autos a la vista de las partes para que, en el plazo legal, formularan sus alegatos por escrito.

7. SÉPTIMO.—Informe rendido por el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla en la acción 111/2020. Mediante oficio depositado el veintidós de julio de dos mil veinte en la oficina de correos de la localidad y recibido el tres de agosto siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el director de Procedimientos Constitucionales de la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado de Puebla, en representación del gobernador de dicha entidad federativa, compareció para rendir el informe solicitado(5) en donde medularmente señaló lo siguiente:

• El único concepto de invalidez de la accionante debe ser considerado inoperante. Resulta importante establecer en qué casos se deben llevar a cabo consultas a grupos indígenas, toda vez que la Segunda Sala de ese Máximo Tribunal en la tesis «con número de registro digital:» 2011957 ha precisado que no se deben llevar a cabo consultas siempre que grupos indígenas se vean involucrados en alguna decisión estatal, sino sólo en aquellos casos en que la actividad del Estado pueda causar impactos significativos en su vida o entorno, en consideración a los supuestos generales indicados por dicha Sala y que, por lo tanto, las autoridades deben atender al caso concreto y analizar si el acto impugnado puede impactar significativamente en las condiciones de vida y entorno de los pueblos indígenas. Así se han identificado de forma enunciativa, más no limitativa, una serie de situaciones genéricas consideradas de impacto significativo para los grupos indígenas como 1) la pérdida de territorios y tierra tradicional; 2) el desalojo de sus tierras; 3) el posible reasentamiento; 4) el agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia física y cultural; 5) la destrucción y contaminación del ambiente tradicional; 6) la desorganización social y comunitaria; y, 7) los impactos negativos sanitarios y nutricionales, entre otros.

• Por tanto, las autoridades deben atender al caso concreto y analizar si el acto impugnado puede impactar significativamente en las condiciones de vida y entorno de los pueblos indígenas, sin que la adición del cuarto párrafo del artículo 2, así como el capítulo XII, sección I y los numerales 81 al 104 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, relativo a la creación del Instituto Poblano de los Pueblos Indígenas, se identifique dentro del tipo de situaciones que, en forma de serie, se ha enlistado como aquellas situaciones genéricas consideradas de impacto significativo para los grupos indígenas.

• No obstante, para llevar a cabo la reforma a la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, la Legislatura de dicha entidad ha realizado mesas de trabajo, motivo por el cual el Congreso del Estado de Puebla no incumplió con garantizar ese derecho, pues esas mesas cumplen con los requisitos o parámetros mínimos de una consulta indígena para la creación del citado Instituto Poblano de los Pueblos Indígenas.

• Por otra parte, si se toma en consideración que la misma Comisión Nacional de los Derechos Humanos en su escrito inicial reconoce que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se encuentra desarrollada amplia y expresamente el derecho a la consulta previa, libre e informada que tienen los pueblos y comunidades indígenas frente a las acciones estatales que puedan afectarles de manera significativa, y que por consiguiente debe atenderse a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre "Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", del que México es Parte, es preciso señalar que la norma constitucional establece el derecho a la consulta de los pueblos indígenas, sólo en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los Municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

• Atento a lo anterior, e insistiendo en que no en todos los casos en los que los grupos indígenas se vean involucrados en alguna decisión estatal se debe realizar la consulta a que se refiere el precepto 6 de la OIT, sino sólo en aquellos casos en que la actividad del Estado pueda causar impactos significativos en su vida o entorno. Así se han identificado de forma enunciativa, más no limitativa, una serie de situaciones genéricas consideradas de impacto significativo para los grupos indígenas, sin que la adición del cuarto párrafo del artículo 2, así como el capítulo XII, sección I y los numerales del 81 al 104 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, se identifique o guarde relación alguna al parámetro de las ya mencionadas.

• Las reformas al decreto impugnado únicamente se han concretado a reconocer a las comunidades afromexicanas como sujetos de protección de la ley, y la creación de un organismo público descentralizado, especializado en atender los asuntos relacionados con los pueblos indígenas y afromexicanos en la entidad federativa. Tales cuestiones no afectan en la medida o proporción a que se refieren las situaciones genéricas consideradas de alto impacto para las comunidades indígenas, pues incluso reconoce a las comunidades afromexicanas, lo cual no requiere de consulta alguna a los pueblos y comunidades indígenas, además de que tales reformas se encuentran abismalmente distanciadas de tratarse de afectaciones directas a dichas comunidades en cuanto a: 1) la pérdida de territorios y tierra tradicional; 2) el desalojo de sus tierras; 3) el posible reasentamiento; 4) el agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia física y cultural; 5) la destrucción y contaminación del ambiente tradicional; 6) la desorganización social y comunitaria; y, 7) los impactos negativos sanitarios y nutricionales, entre otros.

• No obstante, para llevar a cabo la reforma a la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, el Congreso Local ha realizado mesas de trabajo que fungieron como consulta indígena, por lo que no se incumplió con garantizar ese derecho pues tales mesas de trabajo cumplen con los requisitos o parámetros de una consulta indígena para la creación del Instituto Poblano de los Pueblos Indígenas.

• La Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso del Estado de Puebla, en fecha catorce de noviembre de dos mil diecinueve, se llevó a cabo la mesa de trabajo dispuesta en el orden del día de once de noviembre de dos mil diecinueve, la que contó con la participación de diputadas y diputados de la propia Comisión y, en general, de representantes de los pueblos y comunidades indígenas, a efecto de que intervinieran en el análisis de la iniciativa presentada por el titular del Ejecutivo del Estado de Puebla.

• Si bien, se advierte que dicho acto no se llevó a cabo en la lengua original de los pueblos y comunidades indígenas que participaron, tampoco se advierte que este sea un requisito de validez por no considerarlo los estándares a que se refieren los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, así como tampoco la Recomendación General 27/2019. En tal razón, las mesas de trabajo llevadas a cabo por la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso del Estado de Puebla, al haberse celebrado antes de la discusión, aprobación, sanción, publicación e inicio de vigencia del citado decreto, así como culturalmente adecuada a través de sus representantes, cumplen con los requisitos esenciales de la consulta indígena, esto es: a) debe ser previa; b) culturalmente adecuada a través de representantes o autoridades tradicionales; c) informada; y, d) de buena fe.

8. OCTAVO.—Informe del Poder Legislativo del Estado de Puebla. Mediante oficio recibido el diecinueve de agosto de dos mil veinte mediante "Buzón Judicial" en la Oficina de Certificación y Correspondencia de este Alto Tribunal, la Secretaria General del Congreso del Estado de Puebla, rindió el siguiente informe,(6) donde en síntesis manifestó:

• La presidenta de la Mesa Directiva de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de Puebla, emitió el Acuerdo 334/2019, por el que se admite la iniciativa de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, presentada por el secretario general de Gobierno, por acuerdo del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, de fecha cuatro de noviembre de dos mil diecinueve.

• Los integrantes de la Mesa Directiva de la Sexagésima Legislatura del Congreso de Puebla emitieron el acuerdo 462/2019, de fecha cuatro de noviembre de dos mil diecinueve, por el que se turnó la iniciativa de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla a la Comisión de Asuntos Indígenas para su estudio y resolución.

• El once de noviembre de dos mil diecinueve, las diputadas y los diputados de la Comisión de Pueblos Indígenas del Estado de Puebla, acordaron celebrar una mesa de trabajo el catorce de noviembre de dos mil diecinueve.

• El catorce de noviembre de dos mil diecinueve tuvo lugar la mesa de trabajo sobre la iniciativa para la creación del Instituto Estatal de los Pueblos Indígenas, en la que participaron dieciocho representantes de comunidades indígenas de los Municipios: Zacatlán, Olintla, Huehuetla, Cuetzalán, Zapotitlán de Méndez, Huitzilan de Serdán, Tehuacán, Atlixco, Cholula, Tepextlaxco, San Sebastián Tlacotepec, Coxcatlán, Juan N. Méndez, Amixtlán, Vicente Guerrero, Coyomeapan, Pahuatlán, la Junta auxiliar de San Miguel Canoa de Puebla y la Junta Auxiliar de Santa María Coapan de Tehuacán, en el cual participaron los representantes de las comunidades indígenas.

• El veinte de noviembre de dos mil diecinueve diversos ciudadanos y funcionarios públicos de los juzgados indígenas de Huehuetla, Cuetzalán del Progreso y Tlacotepec de Porfirio Díaz, presentaron un escrito en el marco del estudio y análisis de la iniciativa presentada por el Ejecutivo del Estado en virtud de la cual se adicionan diversas disposiciones de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, celebrada en la sede del Poder Legislativo el catorce de noviembre de dos mil diecinueve, realizando dos propuestas de inclusión a las fracciones IV y XIII del artículo 83 sobre las atribuciones y funciones del Instituto Poblano de los Pueblos Indígenas, así como agregar el inciso l) del numeral 91.

• El veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve diversos ciudadanos integrantes de los pueblos indígenas Tutunaku, Nahua y Mazateco, presentaron sus propuestas en materia de procuración y administración de justicia, específicamente al artículo 83, fracción XLVIII. • El cuatro de diciembre de dos mil diecinueve, el Congreso del Estado de Puebla aprobó la minuta con decreto de ley, en virtud del cual se adicionan el cuarto párrafo del artículo 2, así como el capítulo XII, sección I y los numerales 81 al 104 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla.

• Lo sostenido en el concepto de invalidez es inoperante pues la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo establece en su artículo 2o., fracción IX, la obligación de consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los Municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, y en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

• En el presente caso, las adiciones del decreto impugnado no encuadran en la obligación constitucional establecida en la fracción referida, por lo que no existe la obligación constitucional de realizar consulta a los pueblos originarios.

• Por otro lado, la actora sostiene que el Congreso del Estado no realizó la consulta previa que establece el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, la ratificación del mencionado Convenio adolece de diversas deficiencias constitucionales.

• El artículo 133 de la Constitución Federal dispone que la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma y que se celebren por el presidente de la República con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión, y al parecer el procedimiento de ratificación del Convenio 169 de la OIT, según la publicación del Diario Oficial de la Federación de tres de agosto de mil novecientos noventa, no se realizó de acuerdo a lo que dispone el citado numeral 133 constitucional, pues sólo se publicó la ratificación y no el texto del Convenio 169, lo que significa que no se hizo del conocimiento del pueblo mexicano el texto íntegro del citado convenio, por lo tanto no se puede dar plena validez al mismo, ni utilizar como fundamento jurídico para impugnar las adiciones a la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Puebla, por lo que lo alegado por la Comisión accionante es inoperante.

• En el supuesto de conceder que el Convenio 169 de la OIT sea válido y aplicable, el Congreso del Estado de Puebla, a través de la Comisión de Asuntos Indígenas convocó a una mesa de trabajo sobre la iniciativa para la creación del Instituto Estatal de los Pueblos Indígenas, que se realizó el catorce de noviembre de dos mil diecinueve, donde participaron dieciocho representantes de Municipios y comunidades indígenas.

• Derivado de la mesa de trabajo, instituciones y representantes de grupos indígenas presentaron escritos que incluían las propuestas, por lo que la mesa de trabajo tuvo frutos al cumplir con lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, ya que éstos tuvieron la oportunidad de conocer la iniciativa de adiciones de la Ley impugnada, lo que se traduce como una consulta previa a la aprobación de las adiciones impugnadas, ya que la invitación para participar fue de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, por lo que el Congreso del Estado de Puebla por conducto de la Comisión de Asuntos Indígenas sí cumplió con la consulta previa a los pueblos indígenas, por lo que es inoperante la acción de inconstitucionalidad.

9. NOVENO.—Pedimentos del fiscal general de la República y del consejero jurídico del Ejecutivo Federal. Los referidos funcionarios no formularon manifestación alguna o pedimento.

10. DÉCIMO.—Cierre de instrucción. Por acuerdo de nueve de diciembre de dos mil veinte,(7) la Ministra instructora declaró cerrada la instrucción en la presente acción de inconstitucionalidad, a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.