ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 71/2021. COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL ESTADO DE MORELOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: SANTIAGO JOSÉ VÁZQUEZ CAMACHO.

57. Precisado el parámetro de constitucionalidad, este Pleno analizará si en el procedimiento legislativo que dio origen a la Ley de Educación del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el diecisiete de marzo de dos mil veintiuno se respetó el derecho a la consulta. Para ello debe determinarse si las disposiciones contenidas en dicho decreto son susceptibles de afectar de forma directa o indirecta a las personas con discapacidad en la entidad y, en caso de que así sea, estudiar si se realizó una consulta que cumpla con los parámetros constitucionales referidos, lo que tendrá como consecuencia invalidar únicamente las normas que afecten directamente sus derechos humanos.

59. A partir de una lectura de los artículos 65, 74, 95 y 96 de la Ley de Educación del Estado de Morelos, es evidente que dicho cuerpo normativo sí afecta directa o indirectamente a las personas con discapacidad, debido a que las normas impugnadas disponen lo siguiente:

• Faculta a los organismos descentralizados para diseñar proyectos de políticas públicas para su aprobación por el Poder Legislativo Estatal para su posterior aplicación que propicien que en todas las instituciones de educación en las que se imparta la educación especial e inclusiva, y a que garanticen el acceso a la educación superior de aquellas personas con discapacidad que cumplan con los requisitos solicitados por las instituciones respectivas (artículos 65 y 74).

• Define lo que debe entenderse por educación inclusiva, así como las obligaciones de la entidad federativa para asegurar la educación especial, instrumentando acciones para que no queden excluidos del Sistema Educativo Nacional y se realicen los ajustes razonables correspondientes (artículos 95 y 96).

60. Como se observa, esta regulación sí afecta directa o indirectamente los derechos estas personas, pues dichas normas sientan las bases para la educación inclusiva y especial de las personas con discapacidad en la entidad, además que delimitan la forma en la que se impartirá esa educación en aras de identificar, prevenir y eliminar las barreras que limitan su aprendizaje.

61. Además, las normas impugnadas establecen que las autoridades educativas tendrán que crear centros de educación especial con infraestructura física y los recursos financieros necesarios para fortalecer el sistema de educación especial e inclusiva, y contemplan la obligación de las instituciones educativas de realizar ajustes razonables para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los educandos.

63. Ahora bien, la Comisión Estatal sostiene que, si bien con las normas impugnadas se busca reconocer y establecer derechos de las personas con discapacidad en la entidad respecto de la educación especial e inclusiva que deben recibir, lo cierto es que dichas normas y su contenido no fueron puestos a consulta de éstas, lo cual se advierte del procedimiento legislativo, ya que ni el Poder Legislativo ni el Poder Ejecutivo cumplieron con dicha obligación.

64. Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el concepto de invalidez planteado por la parte accionante es fundado, debido a que el legislador local estaba obligado a realizar una consulta a las personas con discapacidad en el Estado de Morelos y, sin embargo, no llevó a cabo dicho ejercicio consultivo.

65. En efecto, de la revisión del procedimiento legislativo se advierte que no se llevó a cabo alguna consulta en forma previa a la emisión del decreto impugnado. Conforme al procedimiento legislativo, no se observa que en algún momento se hubiese consultado a las personas con discapacidad en el Estado de Morelos:

• Presentación de las iniciativas de ley: Mediante sesión ordinaria de la Asamblea de la LIV Legislatura, que tuvo verificativo el día veintiocho de mayo del dos mil veinte, fueron presentadas ante el Pleno del Congreso del Estado de Morelos: i) la iniciativa con proyecto de decreto por el cual se expide la Ley de Educación del Estado de Morelos, por la diputada Alejandra Flores Espinoza, presidenta de la Comisión de Educación y Cultura; ii) la iniciativa de Ley de Educación del Estado de Morelos, presentada por el Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, ciudadano Cuauhtémoc Blanco Bravo; iii) la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Educación del Estado de Morelos, por la diputada Tania Valentina Rodríguez Ruiz; y, iv) la iniciativa de decreto que reforman, modifican, adicionan y derogan diversos capítulos, artículos, incisos y fracciones de la Ley de Educación del Estado de Morelos, por la diputada Blanca Nieves Sánchez Arano. Todas fueron remitidas a la Comisión de Educación y Cultura.

Asimismo, mediante sesión ordinaria de la Asamblea de la LIV Legislatura, que tuvo verificativo el día treinta de junio del dos mil veinte, fue presentada ante el Pleno del Congreso del Estado de Morelos la iniciativa por la que se expide la Ley de Educación para el Estado de Morelos, que abroga la vigente Ley de Educación para el Estado de Morelos, por la diputada Dalila Morales Sandoval, secretaria de la Comisión de Educación y Cultura, la cual fue remitida también a la Comisión de Educación y Cultura.

• Dictamen de la Comisión de Educación y Cultura. Tomando en consideración el contenido de las iniciativas anteriores, así como otras recibidas previamente, la Comisión de Educación y Cultura aprobó el dictamen con proyecto de Ley de Educación para el Estado de Morelos, con fundamento en los artículos 53 y 63, fracción I, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos y 51, 54 y 61 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos.

• Sesión del Pleno del Congreso del Estado de Morelos. En sesión que inició el veintiuno de febrero de dos mil veintiuno, el Pleno del Congreso del Estado de Morelos aprobó el dictamen con proyecto de Ley de Educación para el Estado de Morelos. A dicha sesión asistieron dieciséis diputados y el asunto se votó por unanimidad como de urgente y obvia resolución para discutirse en la misma sesión. El dictamen se aprobó en lo general por unanimidad de dieciséis votos, sin que se hubiera reservado para discusión y aprobación algún artículo en lo particular.

• Promulgación y publicación. El diecisiete de marzo de dos mil veintiuno se publicó en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", Órgano de Difusión Oficial del Estado Libre y Soberano de Morelos, en su edición número 5926, la Ley de Educación para el Estado de Morelos.

66. Incluso, este Tribunal Pleno advierte que los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales implícitamente reconocen en sus informes que no se llevó a cabo consulta alguna, al considerar que la nueva Ley de Educación Local fue emitida en cumplimiento de las obligaciones de armonizar y homologar el marco jurídico local con lo previsto en la Ley General de Educación. En este sentido, es claro que no se llevó a cabo la consulta de conformidad con el parámetro constitucional de validez antes enunciado. 67. Por otra parte, este Pleno advierte como hecho notorio que el veintinueve de junio de dos mil veintiuno, este Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 121/2019,(45) en la que se analizó, precisamente, el procedimiento legislativo de la Ley General de Educación. En ese precedente se declaró la invalidez de los artículos del 61 al 68 por falta de consulta a personas con discapacidad de esa ley general, lo que hace patente que no se ha escuchado a estas personas para la implementación de las reformas en materia educativa especial e inclusiva.

68. En este sentido, pese a que se alegue haber armonizado la legislación local a lo previsto en la Ley General de Educación y pese a que algunas disposiciones locales estén replicando el contenido de esta última, lo cierto es que este Alto Tribunal ya determinó que no se consultaron debidamente a las personas con discapacidad al emitirse la ley general, por lo que no existe razón alguna que permita dispensar al legislador ordinario local de cumplir con su obligación constitucional y llevar cabo las consultas respectivas bajo el parámetro constitucional antes referido.

Tema 2. Falta de consulta a pueblos indígenas y afromexicanos y sus miembros (estudio de los artículos 43 y 78 a 84 de la Ley de Educación del Estado de Morelos)

70. Como se adelantó, la CDHEM sostiene que diversos artículos de la Ley de Educación Local son inconstitucionales, porque regulan aspectos de la educación a miembros de los pueblos indígenas y afromexicanos, de manera que era necesario llevar a cabo una consulta previa en los términos que dispone el Convenio 169 del OIT y, al no haberse realizado la consulta correspondiente, debía declararse la invalidez de los preceptos impugnados.

71. A continuación, se determinará el parámetro constitucional de validez que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido respecto a la consulta previa a los pueblos indígenas y afromexicanos y sus miembros. Posteriormente, se analizará si las normas impugnadas afectan directamente a estos pueblos y sus miembros –lo que haría necesaria la consulta previa– y, de ser el caso, se constatará si en este caso el Congreso Local llevó a cabo dicho procedimiento de consulta debidamente.

Parámetro de regularidad constitucional de las consultas previas a comunidades indígenas y afromexicanas y sus miembros

72. La consulta a los pueblos indígenas o afrodescendientes y sus miembros tiene como fundamento la autodeterminación de éstos, como grupos asentados previamente a la configuración del Estado-nación. Por lo que, de manera genérica, la lógica de consultarlos surge del respeto a su autodeterminación, autogobierno, cosmovisión, así como sus usos y costumbres, entre otros derechos que les corresponden como surge, inter alia, del propio Convenio 169 de la OIT.

74. Asimismo, dichos preceptos constitucionales pueden interpretarse a luz de lo dispuesto en los artículos 35 y 41 de la Constitución General;(48) 1.1 y 23.1, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos;(49) 25 y 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;(50) y, 18 y 19 de la Declaración de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,(51) conforme a los cuales los pueblos indígenas tienen derecho a participar en asuntos públicos y a adoptar decisiones respecto a las cuestiones que afecten a sus derechos, a través de consultas de buena fe, por medio de sus instituciones representativas y, en algunos casos, con la finalidad de obtener su consentimiento libre, previo e informado.(52)

75. Respecto a que las consultas deban ser libres, el análisis debe partir de la premisa de que las autoridades estatales deben abstenerse de influir en las posiciones de las comunidades indígenas y sus miembros o condicionar la consulta mediante mecanismos de presión y asegurarse de que los pueblos indígenas y tribales puedan decidir si desean o no iniciar un proceso de consulta. Dicho elemento ha sido identificado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la "Corte IDH") en diversas sentencias,(53) así como por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la "CIDH").(54)

76. Las consultas deberán ser previas, es decir, deben realizarse durante las primeras etapas del procedimiento legislativo, plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad o pueblo indígena o afromexicano de que se trate.

77. El que las consultas deban ser culturalmente adecuadas implica que el deber de consultar a los pueblos indígenas y afromexicanos debe cumplirse de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, a través de procedimientos culturalmente adecuados y teniendo en cuenta sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Lo anterior, exige que la representación de los pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.

78. Incluso, la Corte IDH ha sostenido que las consultas a pueblos indígenas (y afromexicanos) deben realizarse a través de procedimientos culturalmente adecuados, es decir, en conformidad con sus propias tradiciones y a través de sus instituciones representativas. Para ello debe analizarse el contexto cultural de las comunidades, empleando diversos mecanismos como lo pueden ser, por ejemplo, las visitas o estudios periciales en materia antropológica.(55)

79. Para que una consulta indígena sea culturalmente adecuada, es necesario que se respete el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la no asimilación cultural, consistente en que se reconozca y respete la cultura, historia, idioma y modo de vida de las poblaciones indígenas como un factor de enriquecimiento de la identidad cultural del Estado y se garantice su preservación.(56)

80. Asimismo, se deben tomar las medidas necesarias para garantizar que los miembros de los pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles traductores si es necesario.

81. Las consultas deben ser informadas, lo que significa que dichos procedimientos exigen la provisión plena de información precisa, de manera previa y durante la consulta, sobre la naturaleza y consecuencias de las afectaciones directas que se puedan causar a los derechos de las comunidades consultadas con motivo de la normativa, políticas públicas o proyectos a implementar. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de llegar a consensos respecto a la normativa, política pública, plan de desarrollo o inversión propuestos.

82. Las consultas deben ser de buena fe, con la finalidad de llegar a un consenso. La obligación del Estado es asegurar que toda medida susceptible de afectar directamente sus derechos, su territorio o cultura, sea tramitada y decidida con la participación y en consulta de todos los pueblos interesados con vistas a llegar a consensos. Para ello, resulta relevante adoptar una perspectiva intercultural, conforme a la cual deben identificarse, con base en el reconocimiento del pluralismo jurídico, el derecho indígena aplicable de cada comunidad, esto es, valorar cada contexto sociocultural e identificar las normas, principios, instituciones y características propias de cada pueblo y comunidad que no necesariamente corresponden al derecho legislado formalmente por los órganos estatales o a los usos y costumbres de otras comunidades.

84. Debe señalarse, como también se ha destacado en precedentes –particularmente en las acciones de inconstitucionalidad 83/2015 y acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015, así como 151/2017–, que si bien la obligación constitucional de consultar a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas ha sido materializada en distintas leyes secundarias, como la Ley de Planeación, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas o la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, lo cierto es que el ejercicio del derecho de consulta no debe estar limitado a lo dispuesto en esos ordenamientos, pues las comunidades indígenas y afromexicanas deben contar con tal prerrogativa en cualquier procedimiento legislativo donde sea susceptible que las normas generales afecten directamente sus derechos.

85. Por otra parte, este Alto Tribunal destaca que, al resolver la acción de inconstitucionalidad 81/2018,(57) esta Suprema Corte se pronunció sobre la necesidad de que en los procesos de consulta se establezcan metodologías, protocolos o planes de consulta que las permitan llevar a buen término, bajo los principios rectores característicos ya expuestos.

• Fase preconsultiva que permita la identificación de la medida legislativa que debe ser objeto de consulta, la identificación de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados, así como la determinación de la forma de llevar a cabo el proceso, la forma de intervención y la formalización de acuerdos, lo cual se deberá definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas.

• Fase informativa de entrega de información y difusión del proceso de consulta, con la finalidad de contar con información completa, previa y significativa sobre las medidas legislativas. Ello puede incluir, por ejemplo, la entrega por parte de las autoridades de un análisis y evaluación apropiada de las repercusiones de las medidas legislativas.

• Fase de deliberación interna. En esta etapa –que resulta fundamental– los pueblos y comunidades indígenas, a través del diálogo y acuerdos, evalúan internamente la medida que les afectaría directamente.

• Fase de diálogo entre los representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas con la finalidad de generar acuerdos.