ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 71/2021. COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL ESTADO DE MORELOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO: SANTIAGO JOSÉ VÁZQUEZ CAMACHO.

87. Así, las Legislaturas Locales tienen el deber de prever una fase adicional en el procedimiento de creación de las leyes para consultar a los representantes de ese sector de la población, cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.

88. De forma más específica, al resolver las diversas acciones de inconstitucionalidad 212/2020,(58) 193/2020,(59) 179/2020,(60) 214/2020,(61) 131/2020 y su acumulada 186/2020,(62) así como 18/2021,(63) el Pleno de este Alto Tribunal declaró la invalidez de diversos preceptos de las leyes de educación de los estados de Tlaxcala, Zacatecas, San Luis Potosí, Sonora, Puebla y Baja California, respectivamente, por falta de consulta a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

89. De forma similar al caso de la consulta a personas con discapacidad, en los últimos precedentes en los que se ha analizado la falta de consulta a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, este Tribunal Pleno ha adoptado un nuevo criterio sobre los alcances invalidantes de la falta de consulta previa.

91. Por tanto, en el supuesto de que una norma o un ordenamiento general no esté específicamente relacionado con los grupos vulnerables que deben ser privilegiados con una consulta, esto es, que no se refieran única y exclusivamente a ellos, sino que, en el contexto general estén inmiscuidos, las normas por invalidar son precisamente las que les afecten, pero sin alcanzar a invalidar toda la norma.

93. En dichas situaciones, ese supuesto podría actualizarse si se cumplen las siguientes condiciones que tendrían las autoridades locales demandadas que demostrar:

i) Que en las fases iniciales del procedimiento legislativo de creación de esas leyes generales se haya consultado, conforme a los parámetros constitucionales antes enunciados, a las personas con discapacidad o a través de las organizaciones que las representen respecto de las normas generales que consideren relevantes, y

ii) Que el legislador local, al emitir las normas locales, se haya limitado a replicar el contenido de las leyes generales.

Afectación de los derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos y sus miembros y cumplimiento del deber de consultarlas

94. Una vez precisado lo anterior, se debe analizar si en el procedimiento legislativo que dio origen a la Ley de Educación del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el diecisiete de marzo de dos mil veintiuno se respetó el derecho a la consulta previa. Para ello debe determinarse si las disposiciones contenidas en dicho decreto son susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas en la entidad y, en caso de que así sea, estudiar si se realizó una consulta que cumpla con los parámetros constitucionales referidos, lo que tendrá como consecuencia invalidar únicamente las normas que afecten directamente sus derechos humanos.

95. Este Tribunal Pleno considera que el decreto impugnado es susceptible de afectar directamente los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas en el Estado de Morelos, por lo que el legislador se encontraba obligado a consultarlos previamente como a continuación se justifica.

96. De una lectura de los artículos 43 y 78 al 84 de la Ley de Educación del Estado de Morelos, se puede advertir que esas normas sí son susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas en la entidad federativa, debido a que esos preceptos regulan de manera expresa la educación indígena, en concreto, se regula lo siguiente:

• Determina que la educación no escolarizada se implementará en zonas indígenas, a través de los Centros de Asistencia Infantil Comunitarios, dependientes del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Morelos (artículo 43).

• Prevé que la educación indígena será intercultural y bilingüe, para lo cual se deberá disponer de la infraestructura y los recursos humanos, financieros y pedagógicos necesarios, que permitan su cobertura en la totalidad de las comunidades indígenas del Estado (artículo 78).

• Define diversas características de la educación indígena, de los servicios asistencial y de extensión educativa y del personal docente (artículos 79 al 82).

• Determina las facultades de los organismos descentralizados, en particular lo relativo a los planes y programas de estudio (artículos 81, 83 y 84).

97. En consecuencia, existía la obligación de consultarles directamente, en forma previa a la emisión del decreto impugnado, ya que se trata de implementaciones legislativas que afectan directamente los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas en la entidad, pues regulan y dan parámetros al sistema educativo indígena.

98. Como se señaló previamente, cualquier norma o acto del Estado que sea susceptible de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas debe ser consultada previamente siguiendo los requisitos y fases reconocidas por esta Suprema Corte –desarrolladas en diversos precedentes que encuentran su origen en la acción de inconstitucionalidad 81/2018–.

99. Lo anterior debido a que el deber de la consulta tiene como fundamento ulterior respetar y garantizar el principio de autodeterminación de los pueblos indígenas, conforme al cual los sistemas políticos deben funcionar posibilitando la participación de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas en la toma de decisiones que puedan afectar sus intereses y los de sus miembros, evitando con ello, una vulneración de su derecho a la no asimilación cultural y a que las normas, instituciones, proyectos y políticas públicas que sean susceptibles de afectarlos directamente no sean producto de una imposición, sino resultado de procedimientos que respeten sus preferencias dentro de una serie de opciones razonables.(64)

100. El derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas protege su autodeterminación a través de la participación activa de los integrantes de los pueblos originarios en la toma de decisiones de relevancia pública. Además, la importancia de este derecho radica en aceptar las diferencias culturales y escuchar –conforme a las propias tradiciones, usos y costumbres– a las personas que integran una comunidad.

101. Por otra parte, la necesidad de implementar una consulta previa a los pueblos indígenas y afromexicanos tiene una doble justificación: por una parte, es necesaria para impedir que se genere una medida o una carga que pueda perjudicarles; pero, por la otra, permite escuchar las voces de diversos colectivos históricamente discriminados –conforme a sus usos y costumbres– a efecto de enriquecer el diálogo con propuestas que, posiblemente, el cuerpo legislativo no habría advertido unilateralmente al no tener la misma cosmovisión. 102. Además, este Tribunal Pleno no prejuzga si las medidas implementadas en la legislación impugnada pueden beneficiar o perjudicar a los colectivos indígenas y afromexicanos, pues eso implicaría que esta Suprema Corte se sustituyera en los intereses de los pueblos y comunidades y valorara qué es lo que más les beneficia, adoptando una postura paternalista injustificada.

104. Ahora bien, la Comisión Estatal sostiene que, si bien con las normas impugnadas se busca reconocer y establecer derechos de las comunidades y pueblos indígenas respecto de la educación que sus integrantes deben recibir, lo cierto es que dichas normas y su contenido no fueron puestos a consulta de las comunidades, pueblos y Municipios indígenas en el Estado de Morelos, lo cual se advierte del procedimiento legislativo, ya que ni el Poder Legislativo ni el Poder Ejecutivo cumplieron con dicha obligación.

105. Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el concepto de invalidez planteado por la parte accionante es fundado, debido a que el legislador local estaba obligado a realizar una consulta a los pueblos indígenas y afromexicanos en el Estado de Morelos y; sin embargo, no llevó a cabo dicho ejercicio consultivo.

106. En efecto, de la revisión del procedimiento legislativo, como se advirtió en el apartado que antecede, se advierte que no se llevó a cabo alguna consulta en forma previa a la emisión del decreto impugnado. Incluso, este Tribunal Pleno advierte que los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales implícitamente reconocen en sus informes que no se llevó a cabo consulta alguna, al considerar que la nueva Ley de Educación Local fue emitida en cumplimiento de las obligaciones de armonizar y homologar el marco jurídico local con lo previsto en la Ley General de Educación.

107. Al respecto, este Pleno advierte como hecho notorio que el veintinueve de junio de dos mil veintiuno, este Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 121/2019,(65) en la que se analizó, precisamente, el procedimiento legislativo de la Ley General de Educación. En ese precedente se declaró la invalidez de los artículos 56, 57 y 58 de esa ley general, por no haber realizado debidamente una consulta a los pueblos indígenas y afromexicanos, lo que hace patente que no se ha escuchado a estos colectivos para la implementación de las reformas en materia educativa desde una perspectiva intercultural.

108. En este sentido, pese a que se alegue haber armonizado la legislación local a lo previsto en la Ley General de Educación y pese a que algunas disposiciones locales estén replicando el contenido de esta última, lo cierto es que este Alto Tribunal ya determinó que no se consultaron debidamente a los distintos pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas al emitirse la ley general, por lo que no existe razón alguna que permita dispensar al legislador ordinario local de cumplir con su obligación constitucional y llevar cabo las consultas respectivas bajo el parámetro constitucional referido en esta sentencia.