ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 38/2022. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 10 DE ENERO DE 2023. PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK. SECRETARIA: PAULA XIMENA MÉNDEZ AZUELA.

88. A juicio de este tribunal, el requisito de no contar con antecedentes penales para poder acceder a cualquier cargo en los centros de atención, desarrollo y cuidado infantil, no guarda una relación directa, clara e indefectible, para el necesario cumplimiento del fin constitucionalmente válido de garantizar el interés superior de la infancia. Lo anterior, pues no existe base objetiva para determinar que, por un lado, la presencia de personas con antecedentes penales en los centros de atención infantil se traduciría en una puesta en peligro de las infancias y adolescentes; y por el otro, tampoco existe base objetiva para determinar que, en todos los casos, las personas sin antecedentes penales ejercerán sus actividades en los centros de atención infantil con rectitud, probidad y honorabilidad.

89. De la lectura de la norma impugnada se desprende que el legislador de Nuevo León prohibió que las personas con antecedentes penales puedan acceder a cualquier empleo en los centros de atención, desarrollo y cuidado infantil, sin hacer un estudio o identificación de aquellos cargos o empleos en los que la presencia de personas con antecedentes penales pudiera traducirse en un detrimento a los derechos o intereses de las infancias y adolescencias.

90. En este sentido, la medida no va encaminada a realmente cumplir con la finalidad propuesta por el legislador, sino que su diseño tuvo como base estereotipos en torno a las personas con antecedentes penales.

91. El legislador afirma de manera absoluta que la presencia de personas con antecedentes penales en recintos encargados de contribuir al cuidado y formación de niñas, niños y adolescentes, en auxilio de las familias del Estado de Nuevo León, pone en riesgo los derechos de este grupo. El Tribunal Pleno estima que dicha premisa resulta, evidentemente, discriminatoria.

92. Aun cuando este tribunal ha sido enfático en que todas las autoridades, al momento de tomar decisiones o medidas que incidan en la esfera de derechos de las niñas, niños y adolescentes, deben atender a su interés superior, no se advierte que exista un nexo de causalidad entre la prohibición establecida en la norma impugnada y los derechos de la niñez.

93. Por el contrario, el legislador del Estado de Nuevo León realizó una distinción que no está vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar. Exigir que se demuestre que la persona no ha incurrido en alguna conducta que la ley considere constitutiva de delito no tiene justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro de quien realice actividades en los centros de atención infantil.

94. Sobre esta cuestión, es importante señalar que el legislador de Nuevo León no estableció, concretamente, cuáles son los cargos respecto a los cuales subsiste el requisito de no contar con antecedentes penales. Consecuentemente, la prohibición contenida en la norma impugnada se hace extensiva a cargos directivos, de mando, operativos, administrativos y cualquier otro, lo cual impide verificar caso por caso si la persona aspirante a ocupar un cargo en los centros de atención infantil es idónea.

95. Además, como ya lo ha sostenido este Tribunal Constitucional, el requisito de "no contar con antecedentes penales" comprende todo tipo de delitos –graves o no graves, culposos o dolosos–, cualquiera que sea la pena impuesta y sin precisar, además, si se trata de sentencias firmes o tan sólo de la sujeción a un proceso penal en curso. La generalidad del requisito se traduce en una prohibición absoluta y sobreinclusiva en el caso concreto.

96. Así, para considerar que el requisito de no contar con antecedentes penales constituya una medida instrumental, es decir, que está encaminada a la protección de la niñez, el legislador tuvo que realizar una labor de identificación de aquellos delitos cuya comisión pudiera poner en peligro la seguridad de las niñas, niños y adolescentes. Así, por ejemplo, una norma que estableciera el requisito de no haber cometido delitos sexuales contra niñas, niños y adolescentes hubiese, al menos, superado esta segunda grada de escrutinio, pues evidentemente guarda una relación directa, clara e indefectible, con el necesario cumplimiento del fin constitucionalmente válido de garantizar el interés superior de la infancia.

97. Sobre esta cuestión, es importante destacar que esta Suprema Corte ha considerado que el concepto de "antecedentes penales", en sentido amplio, se refiere a los registros que efectúa la autoridad administrativa con el propósito de llevar a cabo un control de los procesos que se instruyen contra las personas y, en su caso, las condenas impuestas a quienes resulten sentenciados. La norma que en el presente caso se examina, por tanto, no se refiere de manera exclusiva a aquellas personas que hayan sido sentenciadas y, posteriormente, compurgado su pena, sino también a aquellas personas contra quienes se instruyó un proceso penal cuyo registro está vigente, aun cuando no hayan sido condenadas.(55) Ello demuestra, de nueva cuenta, lo amplio y genérico que resulta el requisito de no contar con antecedentes penales.

98. Por consiguiente, no se advierte que la norma impugnada tenga una conexión directa con el cumplimiento del fin constitucionalmente válido, sino que, por el contrario, presenta claras manifestaciones de ser contraria al principio de igualdad y no discriminación.

99. Lo anterior no debe ser entendido en el sentido de que cualquier requisito impuesto por el legislador para acceder a cargos y comisiones, resulta contrario a la Constitución por ser discriminatorio. Por el contrario, tanto el Congreso Federal como los Congresos Locales cuentan con amplia libertad de configuración para establecer las calidades necesarias para que una persona pueda ser nombrada para cualquier empleo o comisión del servicio público. Lo anterior es congruente con el artículo 35, fracción VI, y 123, apartado B), fracción VII, ambos de la Constitución Federal, así como con el artículo 1.2 del Convenio 111 de la OIT, relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación.

100. Sobre la noción de "calidades", este tribunal ha sostenido que debe entenderse como la propiedad o conjunto de propiedades inherentes a la persona, que permiten juzgarla por sí misma.(56) El concepto de calidades, además, se vincula con el principio de eficiencia en el desempeño de las funciones, cargos y comisiones, el cual exige que la designación del personal sea mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos, méritos, capacidad y aptitudes de los aspirantes.(57)

101. Como se sigue, aun cuando el legislador tiene libertad de configuración para establecer las calidades que deben satisfacer las personas para acceder a determinados cargos, la Constitución impone la obligación –especialmente a cargo del legislador– de no establecer requisitos que no sean referibles a los principios de eficiencia, mérito y capacidad. En otras palabras, deben considerarse contrarios al orden constitucional todos aquellos requisitos que establezcan una diferencia discriminatoria entre las personas.

102. Así, cuando el legislador imponga requisitos para acceder a ciertos cargos, tiene la obligación de demostrar que éstos están encaminados a encontrar el perfil idóneo para el desempeño de la respectiva función. Para verificar lo anterior, es necesario: 1) que las calidades que establezca el legislador encuentren fundadas en criterios objetivos y razonables; 2) realizar un estudio o identificación de las tareas y funciones inherentes a cada cargo.

104. Al no haber demostrado, bajo parámetros objetivos y razonables, que las personas con antecedentes penales no son idóneas para realizar funciones en los centros de atención infantil, este tribunal concluye que la norma impugnada contiene una carga valorativa; transmite un mensaje consistente en que las personas con antecedentes penales no merecen ser reinsertadas funcionalmente en la sociedad.

105. A juicio de este tribunal, la norma impugnada es estigmatizante en una doble dimensión. En primer lugar, porque asume apriorísticamente que las personas con antecedentes penales carecen de la calidad moral necesaria para desempeñar empleos o cargos, aun cuando hubieren cumplido con la pena impuesta. En segundo lugar, porque pone en tela de juicio –aunque de forma menos aparente– la capacidad técnica que pueden tener las personas con antecedentes penales para realizar funciones en los centros de atención infantil.

106. Es importante destacar que esta norma se enmarca en un contexto de discriminación estructural histórica que viven las personas con antecedentes penales, derivada de las prácticas sociales, prejuicios y sistemas de creencias que imperan en el continente.(58) Lo anterior tiene como consecuencia que, para las personas con antecedentes penales, sea extremadamente complicado lograr reinsertarse funcionalmente en la sociedad –y, especialmente, ser tratados en condiciones de igualdad en el ámbito laboral–.(59)

107. Señalado lo anterior, este tribunal estima que resulta innecesario verificar que se cumpla con el resto del escrutinio, al no haberse superado la grada relativa a la instrumentalidad de la medida. Se concluye, por tanto, que la norma impugnada resulta contraria al principio de igualdad y no discriminación, por lo que debe declararse su invalidez.

108. Estas consideraciones no son vinculatorias en términos del artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, al haberse aprobado por mayoría de seis votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Pardo Rebolledo y Laynez Potisek. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra de la metodología. La señora Ministra presidenta Piña Hernández votó apartándose de la metodología.

108. Estas consideraciones no son vinculatorias en términos del artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, al haberse aprobado por mayoría de seis votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Pardo Rebolledo y Laynez Potisek. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra de la metodología. La señora Ministra presidenta Piña Hernández votó apartándose de la metodología.