AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 89/2016. 25 DE MAYO DE 2016. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS Y ALBERTO PÉREZ DAYÁN. AUSENTE: MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. PONEN

El anexo 17 al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal es violatorio de las garantías de legalidad y seguridad jurídica, consagradas en el artículo 16 constitucional, por indebida fundamentación y motivación de un acto materialmente legislativo, ya que el Gobierno Federal delegó las facultades de fiscalización en materia de las cuotas previstas en el artículo 2o.-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, siendo que de dicho convenio no se desprende tal coordinación, además de que el Gobierno Local renunció expresamente a su potestad y competencia tributaria.

Además, se insiste que la autoridad fiscalizadora no puede ejercer la competencia tributaria respecto de las cuotas previstas en la fracción II del artículo 2o.-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, pues aun cuando en el anexo 17 se cita textualmente la facultad, éste deriva de un convenio de colaboración administrativa en el que no se acordó la coordinación respecto de dicho tributo.

De las cláusulas primera, segunda y tercera del anexo 17, se advierte que no se pueden delegar las atribuciones a la entidad federativa para fiscalizar el impuesto especial sobre producción y servicios, máxime si se considera que la autoridad hacendaria, al suscribir el convenio de colaboración, renunció expresamente a su potestad y competencia tributaria, por ende, si ejerce facultades de comprobación respecto de un impuesto que no forma parte de la recaudación federal participable, resulta un hecho contrario al artículo 124 constitucional.

En este sentido, el Gobierno del Estado de Jalisco resulta incompetente para firmar o suscribir convenios de coordinación fiscal, toda vez que las facultades inherentes al gobernador se encuentran en el artículo 50 de la Constitución Local, y de esa disposición no se desprende que pueda celebrar convenios de coordinación fiscal; de ahí la inconstitucionalidad del anexo 17.

La autoridad fiscal estatal es incompetente para llevar a cabo los actos de fiscalización para revisar las cuotas previstas en el artículo 2o.-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, pues ese impuesto, al no formar parte de los ingresos coordinados, no es sujeto a delegarse a la administración por parte de una entidad federativa.

Consecuentemente, al pactarse la cesión de facultades en favor de la entidad federativa, es un acto contrario tanto al Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, como a la Ley de Coordinación Fiscal, y violatorio de lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX, punto 5, en relación con el diverso 124 constitucional.

El anexo 17 viola el principio de legalidad tributaria, ya que no se señala con precisión el nombre del tributo, de conformidad con lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 28/2008, así como en la contradicción de tesis 448/2012, en las que se determinó que las cuotas previstas en el artículo 2o.-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, es el denominado "impuesto a la venta final al público en general en territorio nacional de gasolinas y diésel" o "impuesto especial sobre producción y servicios", por lo que debió citarse correctamente la denominación del impuesto.

5. Sentencia del Tribunal Colegiado de Circuito. Del asunto conoció el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, bajo el expediente **********, el cual dictó sentencia el diecinueve de noviembre de dos mil quince, en la que concedió el amparo por cuestiones de legalidad y, en relación con el tema de inconstitucionalidad planteado, resolvió lo siguiente:

• El Tribunal Colegiado calificó de ineficaces los argumentos en los que se planeó la inconstitucionalidad del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y el anexo 17, en virtud de que su planteamiento lo hizo depender de una premisa incorrecta, en cuanto a que se trataba de actos legislativos, por lo que no era dable examinar si cumplían con la debida fundamentación y motivación a que alude el artículo 16 de la Constitución.

• Consideró que no se trataba de actos legislativos, en tanto la Segunda Sala resolvió que, a través de ese tipo de convenios, se busca la cooperación de la autoridad fiscal local en las tareas de recaudación y fiscalización respecto de los ingresos federales, por lo que: "... los convenios de colaboración administrativa no requerirán aprobación del Congreso del Estado ..."

• Añadió que un convenio de colaboración administrativa es un instrumento suscrito entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y una entidad federativa, el cual, no requiere reunir las condiciones que necesariamente debe cumplir un acto legislativo del cual deriven normas impersonales, obligatorias, generales y abstractas, esto es, el convenio sólo prevé un acuerdo de voluntades entre dos autoridades, tendente a evitar la doble o múltiple imposición y lograr la adecuada coordinación sobre la administración de contribuciones federales.

• Es decir, el convenio y su anexo no constituyen normas generales emanadas de un proceso legislativo, en virtud de que únicamente constituyen la expresión de la voluntad de dos entes gubernamentales, con el objeto de coordinarse entre ellos en materia impositiva, motivo por el cual, su contenido no se dirige a los gobernados, porque sólo prevé la forma de llevar a cabo la ejecución de las disposiciones fiscales.

• Señaló que el convenio y su anexo no podían considerarse como un acto legislativo, desde el punto de vista formal, en tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la entidad federal no estaban concebidas para la creación de normas legales; ni tampoco podían considerarse como un acto materialmente legislativo, dado que no creaba disposiciones generales, impersonales, obligatorias y abstractas, pues su objeto se concretaba en ejercer la administración de los impuestos señalados en la ley respectiva y al tenor de las cuales están investidas dichas autoridades.

• Consecuentemente, concluyó que resultaban infundadas las manifestaciones de la quejosa, en cuanto a que se debía cumplir con la fundamentación y motivación que requiere todo acto legislativo, pues se trata de instrumentos que solamente contienen un acuerdo de voluntades entre dos autoridades, con la finalidad de evitar la doble o múltiple imposición y lograr una adecuada coordinación sobre la administración de contribuciones federales.

• Por otra parte, determinó que, contrario a lo argumentado por la quejosa, el gobernador del Estado de Jalisco suscribió dicho instrumento con apoyo en las atribuciones que le confiere, entre otros, el artículo 50, fracción XIX, de la Constitución Política del Estado de Jalisco, el cual establece que corresponde al titular del Poder Ejecutivo la representación del Estado de Jalisco, lo que estimó suficiente para signar los convenios de colaboración a que se refiere el artículo 13 de la Ley de Coordinación Fiscal.

• En relación con lo anterior, citó las tesis 2a. LXXVII/2015 (10a.), de título y subtítulo: "CONVENIO DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL, QUE CELEBRAN LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y EL ESTADO DE JALISCO. EL GOBERNADOR DE DICHA ENTIDAD FEDERATIVA ESTÁ FACULTADO PARA FIRMAR TANTO AQUÉL COMO SU ANEXO No. 17." y 2a. LXXVIII/2015 (10a.), de título y subtítulo: "", sustentadas por la Segunda Sala de este Alto Tribunal.

• Calificó de ineficaces los argumentos de inconstitucionalidad del anexo 17, en cuanto a que no señala el nombre del impuesto respecto del cual se convino en coordinarse para ejercer las funciones operativas de administración, cobro y recaudación, pues sobre el tema existen las jurisprudencias 2a./J. 113/2015 (10a.), de título y subtítulo: "CONVENIO DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL, QUE CELEBRAN LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y EL ESTADO DE JALISCO. EL HECHO DE QUE SU ANEXO No. 17 NO MENCIONE RESPECTO DE QUÉ IMPUESTO SE OTORGARON LAS FUNCIONES OPERATIVAS RELATIVAS, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA." y 2a./J. 114/2015 (10a.), de título y subtítulo: "CONVENIO DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL, QUE CELEBRAN LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y EL ESTADO DE JALISCO. SU ANEXO No. 17, QUE OMITE REFERIRSE ESPECÍFICAMENTE AL IMPUESTO A LA VENTA FINAL AL PÚBLICO EN GENERAL DE GASOLINAS O DIÉSEL, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA.", que resuelven lo planteado.

6. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa y la autoridad tercera interesada interpusieron sendos recursos de revisión.

CUARTO.-Agravios. Las manifestaciones que en vía de agravios formuló la parte recurrente, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Colegiado del conocimiento, consisten, en esencia, en lo siguiente:

a) Las jurisprudencias emitidas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las que se apoyó el Tribunal Colegiado para calificar de ineficaces los argumentos de inconstitucionalidad del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y el anexo 17, son contrarias y no logran superar lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 29/2008.

b) En el caso, subsiste la inconstitucionalidad del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal y su anexo 17, toda vez que su estudio no ha sido abordado en forma toral por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues las jurisprudencias 2a./J. 113/2015 (10a.) y 2a./J. 114/2015 (10a.) son contrarias a lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 29/2008, en la que se determinó que las cuotas previstas en la fracción II del artículo 2o.-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios es un impuesto nuevo, adicional y diferente al impuesto especial sobre producción y servicios, el cual grava exclusivamente la venta final al público en general en territorio nacional de gasolina y diésel; por lo cual, se acredita que la entidad federativa no tiene competencia tributaria al respecto.

c) El Tribunal Colegiado soslayó que el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal y su anexo 17 son actos legislativos, además de que constituyen dispositivos legales impugnables en la vía de amparo, al ser parte del marco normativo en que la autoridad responsable basa su competencia, por lo que resultan ser disposiciones de observancia general.

d) El Tribunal Colegiado omitió analizar que, en atención a las disposiciones que integran el Sistema de Coordinación Fiscal, el órgano legislativo local renunció a imponer las contribuciones que concurran con los impuestos federales participables, lo que conlleva, incluso, a la desincorporación temporal de su ámbito competencial de la potestad relativa, por tanto, los convenios de adhesión y coordinación, así como sus anexos, inciden y trascienden a la potestad tributaria de las entidades federativas.

QUINTO.-Procedencia. En primer lugar, es importante señalar que el juicio de amparo directo es un juicio con una sola instancia, pues la resolución que ahí se dicte, por regla general, es definitiva y no admite recurso alguno. De manera excepcional, en su contra podrá interponerse un medio de defensa, que sólo justifica su procedencia si se actualizan dos requisitos fundamentales, previstos en el artículo 107, fracción IX,(21) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 81, fracción II,(22) de la Ley de Amparo, a saber:

1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe resolver sobre la constitucionalidad o convencionalidad de normas generales, establecer la interpretación directa de algún precepto constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es Parte, u omitir un pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se hubieran planteado en la demanda.

2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los lineamientos sentados por ésta en el Acuerdo General Plenario Número 9/2015.

Esta Segunda Sala, en sesión privada del nueve de septiembre de dos mil quince, aprobó la jurisprudencia 2a./J. 128/2015 (10a.), donde se puntualizaron los requisitos para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, con base en los artículos 107, fracción IX, constitucional y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, y en el Acuerdo General Número 9/2015, del Pleno de este Alto Tribunal, que señala cuándo se está ante un caso de importancia y trascendencia. La referida jurisprudencia es del siguiente tenor:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA. Por regla general, las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo son definitivas y sólo de manera extraordinaria, pueden impugnarse mediante el recurso de revisión previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, conforme a los cuales, una vez actualizados los presupuestos procesales (competencia, legitimación, oportunidad del recurso -en su caso-, entre otros), procede el mencionado medio de defensa siempre que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones referidas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y 2) el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Ahora bien, con el fin de armonizar la normativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con los preceptos citados, el Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*), que regula la procedencia del recurso de revisión interpuesto contra sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada recurso, para determinar si a su juicio el asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia, para lo cual, su punto segundo señala que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando: (i) pueda dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere omitido aplicarlo."

Ahora, en el presente asunto, se considera que tanto del análisis del planteamiento realizado en la demanda de garantías, como de los argumentos del fallo recurrido, se desprende que en el recurso interpuesto por la parte quejosa sí subsisten las cuestiones propiamente constitucionales, en atención a que la recurrente combate la ineficacia decretada por el Tribunal Colegiado, en donde se planteó la inconstitucionalidad del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y su anexo 17 celebrado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Estado de Jalisco, concerniente a la transgresión de los derechos de legalidad y seguridad jurídica, al no poderse delegar las facultades con que cuenta la Federación al Estado y porque el gobernador tampoco contaba con la facultad para firmar dicho convenio.

SEXTO.-Estudio. Bajo ese contexto, con el objeto de demostrar si, como lo refiere la quejosa en los agravios sintetizados en los incisos c) y d), fue incorrecta la decisión del Tribunal Colegiado, al sostener que el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y su anexo 17 no son normas generales, pues no derivan de un proceso legislativo, ni reúnen la característica de observancia general y tampoco eran abstractas, sino que sólo eran un acuerdo de voluntades entre la autoridad federal y estatal, que ni siquiera estaba dirigido al gobernado; lo cual, impidió el análisis de constitucionalidad de dichos convenios.

En ese sentido, se procede a desentrañar si, como lo asevera el Tribunal Colegiado, el convenio reclamado es susceptible de ser analizado como norma general o no.

Al respecto, ha sido criterio del Tribunal Pleno que el acto legislativo, que desde el punto de vista material tiene la naturaleza de ley, es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales, esto es, se refiere a un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigido a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables.

En cambio, el acto legislativo, que materialmente tiene la naturaleza de acto administrativo, es el que crea situaciones jurídicas particulares y concretas, que no posee elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley.

Así, la diferencia sustancial entre una ley y un acto de naturaleza administrativa, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el acto regula situaciones particulares, concretas e individuales.

Por otra parte, la generalidad de la norma implica su permanencia después de su aplicación; de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, el acto administrativo va dirigido a una situación particular y concreta y, una vez aplicado, se extingue.

De este modo, el contenido material de la disposición impugnada es el que permite determinar si tiene realmente la naturaleza jurídica de norma de carácter general.