AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 89/2016. 25 DE MAYO DE 2016. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS Y ALBERTO PÉREZ DAYÁN. AUSENTE: MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. PONEN

"Única. Este anexo deberá ser publicado tanto en el Periódico Oficial del Estado, como en el Diario Oficial de la Federación y entrará en vigor a los quince días siguientes a la fecha de publicación en éste, del Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. [Martes 5 de febrero de 2008 Diario Oficial (segunda sección)]. ..."

Precisado lo anterior, se advierte que el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, celebrado por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Jalisco el dos de diciembre de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de enero de dos mil nueve, del anexo 17 de tres de enero de dos mil ocho, publicado en ese medio de difusión el cinco de febrero de dos mil ocho, reviste las características de una norma general, desde el punto de vista material.

En efecto, desde el punto de vista material, el anexo impugnado reúne las características propias de una norma de observancia general, en tanto se instauran ciertas facultades para que la entidad fiscal ejerza las funciones operativas de administración respecto de los ingresos de la Federación, es decir, a un acto de fiscalización, el cual consiste en el examen de la actividad que realiza el contribuyente para comprobar si cumple o no con las normas vigentes.

Consecuentemente, resulta fundado el agravio esgrimido, pues contrario a lo afirmado por el Tribunal Colegiado de Circuito, sí es procedente realizar el examen de constitucionalidad solicitado, al tener la disposición impugnada la naturaleza jurídica de una norma de carácter general.

Similares consideraciones sostuvo esta Segunda Sala, al resolver los amparos directos en revisión ********** y **********, en sesiones de veinte de mayo y veintitrés de septiembre de dos mil quince, respectivamente, ambos resueltos por unanimidad de votos.

En mérito de lo expuesto, con fundamento en el artículo 93, fracción V, de la Ley de Amparo, esta Segunda Sala procederá al análisis de los conceptos de violación que se omitió en la especie:

Al respecto, la quejosa, en su sexto y séptimo conceptos de violación, expone dos razones medulares para sustentar la inconstitucionalidad que reclama, respecto de lo cual, aún no hay jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, siendo que sólo existen tesis aisladas al efecto.

1. El anexo 17 del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal transgrede las garantías de fundamentación y motivación previstas en el artículo 16 constitucional, en razón de que la entidad federativa no tiene competencia ni potestad tributaria respecto del impuesto en cuestión, ya que el Gobierno Federal delegó las facultades de fiscalización en materia de las cuotas previstas en el artículo 2o.-A, fracción II, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, siendo que de dicho convenio no se desprende tal coordinación, además de que el Gobierno Local renunció expresamente a su potestad y competencia tributaria, respecto de gasolinas y otros productos derivados del petróleo, conforme al artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Federal.

2. El gobernador del Estado de Jalisco carece de facultades para suscribir el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y su anexo 17; ello, pues dentro de las facultades previstas en el artículo 50 de la Constitución Estatal, no se encuentra la firma de este tipo de actos, por tanto, se violan los derechos de legalidad y seguridad jurídica.

Para dar respuesta a lo planteado por la recurrente, en primer término, es necesario determinar que el artículo 16 constitucional establece:

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ..."

Del precepto referido se desprende la garantía de legalidad, en específico, la debida fundamentación y motivación, al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que se cumple con la misma: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal, en la cual, encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y, b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación.

Por su parte, este Alto Tribunal también se ha pronunciado en el sentido de que el derecho de seguridad jurídica que, en su expresión genérica, prevén los artículos 14 y 16 constitucionales, se respeta por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, por un lado, generan suficiente certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otro, tratándose de normas que confieren facultades a una autoridad, las acotan en la medida necesaria y razonable, en forma tal que se les impida actuar de manera arbitraria o caprichosa. Lo anterior, tal como se desprende de la siguiente jurisprudencia 2a./J. 144/2006, de rubro: "GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES."(23)

Así, el principio de seguridad jurídica, consagrado en la Constitución, es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano; de manera tal, que lo que tutela es que el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión.

En ese sentido, el contenido esencial de tal principio radica en "saber a qué atenerse", respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad. En materia tributaria, debe destacarse el relevante papel que se concede a la ley (tanto en su concepción de voluntad general, como de razón ordenadora) como instrumento garantizador de un trato igual (objetivo) de todos ante la ley, frente a las arbitrariedades y abusos de la autoridad, lo que equivale a afirmar, desde un punto de vista positivo, la importancia de la ley como vehículo generador de certeza y, desde un punto de vista negativo, el papel de la ley como mecanismo de defensa frente a las posibles arbitrariedades de los órganos del Estado.

De forma tal, que en materia fiscal, las manifestaciones concretas del principio de seguridad jurídica se observan en la certeza en el derecho y en la interdicción de la arbitrariedad o prohibición del exceso; la primera, a su vez, en la estabilidad del ordenamiento normativo, en su suficiente desarrollo y en la certidumbre sobre los remedios jurídicos a disposición del contribuyente, en caso de no cumplirse con las previsiones del ordenamiento y, la segunda, principal, mas no exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía normativa, por lo que la existencia de un ordenamiento tributario, partícipe de las características de todo ordenamiento jurídico, es producto de la juridificación del fenómeno tributario, y su conversión en una realidad normada, y tal ordenamiento público constituirá un sistema de seguridad jurídica formal o de "seguridad a través del derecho".

Ahora bien, respecto de la coordinación tributaria, esta Segunda Sala ha sostenido que opera como límite legal a la pluralidad o diversidad impositiva sobre una misma o similar fuente de riqueza, pues integra a las potestades tributarias concurrentes en un conjunto o sistema económico, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían un desarrollo social y económico armónico en el país y, a través del principio de coordinación, se permite suspender competencias específicas, atribuirse otras o asignarlas a otros órganos, se reitera, con el fin último de alcanzar un grado de homogeneidad en el sistema de financiación federal, local y municipal.(24)

En este contexto, mediante la Ley de Coordinación Fiscal expedida el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, se estableció un sistema de participación basado en la conformación de un fondo general de participaciones, que se integraría con los ingresos que obtuviera la Federación por el cobro de sus impuestos, cuya distribución, a manera de asignación global, se realizaría entre las entidades federativas y los Municipios, atendiendo al número de habitantes por Estado y al porcentaje en que hubieren participado éstos durante el ejercicio anterior.

De los fines que llevaron a regular al legislador ordinario el actual sistema de coordinación tributaria y del texto vigente de la Ley de Coordinación Fiscal, es posible colegir que la coordinación fiscal se traduce en una armonización en el ejercicio de la potestad tributaria que corresponde ejercer a la Federación y a las entidades federativas, cuyas razones fundamentales son, por un lado, evitar la doble o múltiple tributación, ya que las entidades que se adhieran al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal deberán renunciar a establecer contribuciones que graven hechos o actos jurídicos gravados por la Federación o a suspender la vigencia de los mismos, si ya existieran; y, por otra, otorgar a las entidades federativas, a los Municipios y al Distrito Federal participación en la recaudación de los gravámenes, bien sea que éstos correspondan en forma exclusiva a la Federación, como lo determina el artículo 73, fracción XXIX, constitucional, o bien, en los tributos en donde exista concurrencia tributaria.

En esa tesitura, esta Segunda Sala considera que los Convenios de Colaboración Administrativa entre las entidades y la Federación tienen como objetivo delimitar las facultades de las autoridades en materia de administración tributaria y, contrastando con los convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, resalta que no sea necesaria la autorización del Congreso Estatal para su celebración, lo cual es concordante con el sistema de coordinación establecido por la ley, pues estos convenios de colaboración administrativa sólo regulan las facultades concernientes a la administración tributaria, es decir, aquellas que corresponden a la ejecución de las normas fiscales para la recaudación, fiscalización y manejo de ingresos federales, mas no trascienden al ámbito legislativo local, ni suspenden atribuciones concedidas al Congreso de la entidad federativa, porque con tal instrumento se dota a las autoridades estatales y municipales de la facultad de realizar dichas tareas vinculadas a la administración fiscal.

Por lo tanto, este Tribunal advierte que no le asiste la razón a la persona moral recurrente, dado que el Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal y su anexo 17 no violan las garantías de legalidad, en específico, fundamentación, motivación y seguridad jurídica, pues existen normas jurídicas que facultan a las autoridades federales y locales a coordinarse para que las segundas ejerzan funciones operativas de administración de las primeras, asimismo, las razones de la coordinación fiscal son evitar la doble o múltiple tributación y otorgar a las entidades federativas, a los Municipios y a la Ciudad de México participación en la recaudación de los gravámenes.

Consecuentemente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público válidamente delegó sus facultades en la materia por medio del convenio y anexo 17 referido al Estado de Jalisco, por lo que es infundado el concepto de violación.

Ahora bien, por lo que respecta al argumento de que el gobernador del Estado de Jalisco no tiene facultad para celebrar el Convenio de Coordinación Fiscal y su anexo 17, la Ley de Coordinación Fiscal prevé, en sus artículos 10 y 13, lo siguiente: