AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4679/2015. 17 DE FEBRERO DE 2016. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y ALBERTO PÉREZ DAYÁN; VOTÓ CONTRA CONSIDERACIO

"La intensidad de la intervención del Estado, en el derecho tributario, implica la facultad que le es reconocida al Estado como ente regulador, la cual ha sido analizada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la ejecutoria del amparo directo en revisión **********, en donde establece que el derecho administrativo sancionador, es diferenciado, ya que el Estado vigila la desviación de la conducta prescrita jurídicamente no sólo en su calidad de Estado policía, sino en su papel de Estado regulador, es decir, en ejercicio de su facultad constitucional de planificación de actividades económicas, sociales y culturales, para la realización de ciertos fines, que no podrían cumplirse si se dejaran en manos del libre intercambio de las personas, a quienes, por tanto, no se les concibe como sujetos pasivos de una potestad coactiva, sino como sujetos participantes y activos de un cierto sector o mercado regulado.

"El objeto que persigue encuentra su fundamento en el artículo 25 constitucional, que otorga al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que ésta sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático.

"De donde se destaca la facultad del Estado para planear, conducir y orientar la actividad económica nacional, y llevar a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades reconocidas constitucionalmente.

"Asimismo, se destacó que, con la evolución de las necesidades de convivencia social y la adaptación del entendimiento de lo exigido por el interés público, el legislador, en ejercicio de sus facultades legislativas, despliega facultades regulatorias en distintos ámbitos de la realidad, a lo que se llama una categoría residual.

"La cual pretende superar los inconvenientes de dejar en manos del libre intercambio la consecución de ciertos fines, o bien, se pretende superar ciertas fallas de mercados, aunque se trate de sectores en donde los sujetos regulados no necesariamente participan como actores activos de un mercado, sino que son sujetos cuya conducta se estima relevante para la consecución de un cierto fin público valioso.

"Se trata de esquemas regulatorios que pretenden avanzar y preservar ciertos estados de cosas deseables, por lo que la aplicación de sanciones, en caso de desviación de lo establecido en la norma, se interpreta como un instrumento que abona a la consecución del fin regulado, mediante el desincentivo de ciertas conductas consideradas perjudiciales.

"Establecidos los principios y modulaciones que acompañan la función sancionadora del Estado en el derecho tributario, es pertinente destacar el contenido de la norma impugnada.

"‘Artículo 49. Para los efectos de lo dispuesto por la fracción V del artículo 42 de este código, las visitas domiciliarias se realizarán conforme a lo siguiente:

"‘...VI. Si con motivo de la visita domiciliaria a que se refiere este artículo, las autoridades conocieron incumplimientos a las disposiciones fiscales, se procederá a la formulación de la resolución correspondiente. Previamente se deberá conceder al contribuyente un plazo de tres días hábiles para desvirtuar la comisión de la infracción presentando las pruebas y formulando los alegatos correspondientes. Si se observa que el visitado no se encuentra inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes, la autoridad requerirá los datos necesarios para su inscripción, sin perjuicio de las sanciones y demás consecuencias legales derivadas de dicha omisión.

"‘La resolución a que se refiere el párrafo anterior deberá emitirse en un plazo que no excederá de seis meses contados a partir del vencimiento del plazo señalado en el párrafo que antecede.’

"De la lectura a la disposición citada, se advierte que el legislador estableció una intervención del Estado, con la cual le otorga una consideración excepcional a las actuaciones administrativas, ello en concordancia con la potestad regulatoria que ejerce de conformidad con el artículo 42, fracción V, del Código Fiscal, ya que las actas o diligencias practicadas por la autoridad fiscal no tienen un grado de presunción iuris et de iure de veracidad, sino que constituyen un medio de prueba sobre los hechos constatados, siendo su eficacia medible a través del principio de libre valoración de la prueba que se haga en los procedimientos contenciosos administrativos, la cual atenta a sus características excepcionales, es capaz de destruir la presunción de inocencia sin necesidad de reiterar la actividad probatoria que es a cargo del ente acusador.

"Así, las actas y diligencias realizadas por las autoridades fiscales previo el cumplimiento del principio de legalidad, tienen el carácter de prueba preconstituida, la cual guarda correspondencia con el derecho del infractor al debido proceso legal y defensa adecuada, entre el que se incluye, la audiencia, el desahogo de pruebas y alegatos, y por supuesto el dictado de una resolución que dirima la cuestión.

La prueba preconstituida es reconocida por la legislación, a fin de evitar la impunidad y la búsqueda de la verdad material, ante la utilización de pruebas de imposible reproducción que se han desarrollado en la etapa preliminar, sin que ello enerve el principio de presunción de inocencia, cuya justificación es la flagrancia y la ineludible irrepetibilidad de las actuaciones, por lo cual, la propia legislación dota a ciertas autoridades de fe pública.

"Lo anterior tiene justificación ante el objeto que persigue, que es el dejar constancia a efecto de dar fe de un hecho cuya utilización es futura, esto es, será el medio para conocer algo que aconteció en el pasado mediante su consignación por escrito para asentarlo de manera fidedigna.

"Así, atendiendo al principio de presunción de legalidad de que gozan las actuaciones de las autoridades fiscales, en términos del artículo 68 del Código Fiscal de la Federación, conforme al cual, no es procedente concebir que los actos de autoridad fiscal sean ilegales sino que, como principio fundamental, éstos siempre deberán considerarse legales, es el fundamento para orientar la infundada apreciación del quejoso al tachar de inconstitucional la norma por romper con el principio de presunción de inocencia, ya que son, precisamente, los matices y modulaciones del derecho administrativo los que dan cuenta de que, atento a la flagrancia –que implica la constatación de hechos ante la visita domiciliaria en ejercicio de la función fiscalizadora que se reconoce a las autoridades hacendarias–, que se hace válida la anticipación de la prueba preconstituida, la que por gozar de presunción legal, a la postre arroja la carga de la prueba para desvirtuar lo asentado en ella a los contribuyentes pasivos de la orden de visita.

"Además de que se justifica, a través del principio de legalidad y tipicidad, la expresión hecha en el dispositivo impugnado en torno a la connotación de infracción, la cual no colisiona el derecho de presunción de inocencia en su vertiente de trato, ya que la expresión citada se señala al establecerse el derecho de los contribuyentes que al ser visitados por la autoridad fiscal, el resultado arroje el incumplimiento de disposiciones fiscales, de donde se destaca que el legislador estableció la tipificación de la conducta negativa y su consecuencia tanto procesal como sancionadora.

"Por tanto, en el derecho administrativo, concretamente en el fiscal, con base en el principio fundamental de presunción de inocencia, todo acto realizado por los gobernados debe considerarse apegado a derecho, el cual se encuentra limitado por la facultad reguladora de la autoridad, quien cuenta con amplias facultades para comprobar el incumplimiento de obligaciones fiscales, y en caso de que se demuestre ello, entonces, la autoridad está facultada para aplicar sanciones a los contribuyentes gobernados.

"Así, es obligación constitucional de todo gobernado contribuir a los gastos públicos en sus tres niveles de Gobierno –Federal, Estatal y Municipal–, dentro de un marco de proporcionalidad, equidad y legalidad; correlativo a ello, la propia Constitución otorga a las autoridades fiscales, la facultad de verificar el cumplimiento de esa obligación por parte de los gobernados.

"Por lo cual, el gobernado, a fin de cumplir con su obligación de pago, se somete a diversos autocontroles de fiscalización que establecen las leyes aplicables, como ejemplo, las declaraciones informativas, por lo que indudablemente se le imponen obligaciones.

"Un ejemplo más, lo representan los comprobantes fiscales, que expiden los contribuyentes previamente haber sido impresos por personas autorizadas para ello, y con base en el principio de inocencia, se supone que el gobernado emite correctamente sus facturas respecto de los ingresos que percibe; sin embargo, la autoridad tiene la facultad de cerciorarse de que así sea, a través de la realización de actos de fiscalización que deben ser llevados a cabo dentro de un marco de legalidad.

"Sin embargo, las actas y diligencias de comprobación e inspección en materia tributaria, constituyen documentos públicos, cuya fuerza probatoria del hecho que motiva el documento y su contenido mismo, sólo ceden si se justifica la falsedad o inexactitud.

"Así, el precepto 68 del Código Fiscal de la Federación, constituye el marco referencial justificado de la presunción de legitimidad de los actos fiscales, que encuentra múltiples manifestaciones en amplios sectores del ordenamiento, a saber: las actas de la inspección, determinación de sanciones, etcétera.

"Principio de exactitud que no colisiona con el de presunción de inocencia que establece el marco constitucional, para todo individuo, porque este último atañe a un juicio sobre la culpabilidad; mientras que la legalidad del acto administrativo se refiere a una constatación de hechos; de modo que el principio de presunción de inocencia en sus variantes de trato, regla probatoria y estándar de prueba, no puede interpretarse como una prohibición del deber de las autoridades fiscales de averiguar los hechos que les son sujetos a control y a que, sobre éstos, prevalezca uno sobre otro.

"En suma de las consideraciones hechas, atento a las facultades fiscalizadoras que constitucionalmente se reconocen al Servicio de Administración Tributaria, a través de sus funcionarios públicos, la presunción de legalidad con que dota a sus actuaciones, no constituye per se vulneración al principio de presunción de inocencia en sus vertientes identificadas, porque el sujeto pasivo guarda en todo momento –desde que se entera de que es motivo de fiscalización– la facultad de realizar los actos que acrediten que cumple con sus obligaciones fiscales, ya que incluso las inspecciones siempre son a efecto de comprobar el cumplimiento de obligaciones en materia fiscal o tributaria.

"Esto es, en el diseño que realiza el Estado a través del procedimiento de fiscalización no se atribuye al contribuyente el incumplimiento de sus obligaciones, sino que el ejercicio de la facultad de comprobar si se está cumpliendo con ellas, o no, y, lo que a la postre justifica la presunción de legalidad de que gozan las actuaciones fiscales, y que razonablemente es así, virtud a que en el cumplimiento de tales facultades comprobatorias los hechos y supuestos que se desarrollan son muchos, en los cuales pueden darse incumplimientos flagrantes que deben ser asentados y constatados con un grado de valor en su veracidad mayor, virtud a la imposibilidad de que se mantengan en el tiempo.

"O sea, la norma jurídica no presupone al particular como infractor ni como incumplido, sino la verificación que hace la autoridad fiscal mediante el ejercicio de su facultad de comprobación es lo que determinará si tal particular efectivamente consintió una infracción o dejó de cumplir una obligación, y lo cual es resultado de aquella verificación y pruebas que recoja la autoridad de manera que antes de la verificación, y de las pruebas no se le asigna el carácter de infractor o de incumplido sino es a posteriori.

"De modo que lo anteriormente citado constituye una justificación razonable de que el texto del artículo impugnado no transgrede el principio de presunción de inocencia, en sus vertientes anotadas, dado que sólo establece que ante la posibilidad de que en las diligencias de verificación de visitas domiciliarias, las autoridades conocieran del incumplimiento a disposiciones fiscales, se procederá a la formulación de una resolución correspondiente, ello, otorgando al contribuyente previamente su garantía de audiencia, para que desvirtúe la comisión de la infracción razonada por las autoridades fiscales; de lo que se establece que atentas las diferencias expuestas anteriormente, la disposición citada no rompe con el principio de presunción de inocencia en su vertiente de trato, dado que no establece que todos los contribuyentes visitados sean infractores, sino que más bien establece la posibilidad de que si en el ejercicio de las facultades de comprobación se advirtiera la comisión de una infracción, se proceda a su sanción, lo anterior, previamente a dar oportunidad de que el contribuyente pueda desvirtuar dicha infracción, lo que es acorde a la garantía de debido proceso; así, cuando el dispositivo establece la palabra infracción, contrariamente a lo que destacó el quejoso, no se refiere a los contribuyentes, sino a los hechos materia de las visitas domiciliarias.

"Tampoco rompe con el principio de presunción de inocencia en su vertiente de estándar de prueba o regla de juicio, porque en el artículo 46, fracción VI, del Código Fiscal de la Federación, se dispone que se debe conceder al contribuyente un plazo de tres días hábiles para desvirtuar la comisión de la infracción, con la presentación de pruebas y la correspondiente formulación de alegatos; de donde se advierte que no se establece ninguna condición que tenga que satisfacer la prueba de cargo para considerar que es suficiente para condenar, ni dispone a cuál de las partes perjudica el hecho de que no se satisfaga el estándar de prueba, conforme a la cual se ordena a absolver cuando no se satisfaga, sino, por el contrario, dispone, como ya se había puntualizado, una facultad de comprobación que, si en su ejercicio se advirtiera la comisión de una infracción, se le otorga la oportunidad al contribuyente de desvirtuar la infracción y, en caso contrario, se proceda a su sanción, y esto no le da la calidad de infractor ni deriva de esa calidad, pues en el caso de que así sucediera, quedaría subjúdice a que se actualizara, esto es, porque se realizó un hecho que le dio origen a esta sanción.

"De ahí que si la norma encuentra justificación atento al objeto, fin y facultad de que goza el Estado en el ejercicio de sus funciones como ente regulador en el derecho tributario; atento a lo cual debe negarse el amparo y la protección de la Justicia Federal, por lo que se refiere a la impugnación constitucional de la norma estudiada."