AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3334/2021. JUAN CARLOS MACIEL CARRILLO. 16 DE MARZO DE 2022. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, LORETTA ORTIZ AHLF, JAVIER LAYNEZ POTISEK Y YASMÍN ESQUIVEL MOSSA, QUIEN MANIFESTÓ Q

48. Los agravios que plantea Juan Carlos Maciel Carrillo son esencialmente fundados y suficientes para revocar la sentencia recurrida al tenor de las consideraciones que enseguida serán expuestas.

49. El recurrente sostiene que es incorrecto que el Tribunal Colegiado haya determinado que la entonces Asamblea Legislativa del Distrito Federal contaba con atribuciones para emitir disposiciones en materia laboral. Destaca que a la fecha de emisión de la ley (veintiocho de marzo de dos mil ocho) que se le aplicó en el laudo, el texto del artículo 122 no era el que se invocó en la sentencia del tribunal, el cual tampoco estaba vigente a la fecha en que fue despedido (diecinueve de enero de dos mil dieciséis). 50. Precisa que es inconstitucional el ejercicio interpretativo que ejecutó el Tribunal Colegiado, pues con independencia de que el laudo (treinta de agosto de dos mil diecinueve) haya sido dictado con posterioridad a la publicación de la reforma al artículo 122 constitucional (veintinueve de enero de dos mil dieciséis), lo relevante son las atribuciones que la Asamblea Legislativa tenía al momento de emitir la ley local.

51. Adiciona que la resolución que impugna pasa por alto que el decreto de reformas constitucionales que comprendió lo relativo al artículo 122 constitucional, fue acompañado por un artículo sexto transitorio en el cual se precisó que lo contemplado en la norma de referencia entraría en vigor el uno de enero de dos mil veinte, es decir, lo relativo a la atribución del Congreso de la Ciudad de México de legislar sobre el régimen laboral de los trabajadores de esa entidad.

52. Con base en lo anterior, el recurrente afirma que la Asamblea Legislativa carecía de atribuciones para emitir normas de orden laboral, tanto al momento en que nació a la vida jurídica la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal (que data de dos mil dieciocho y que es la que le fue aplicada en el laudo controvertido) como en el momento en que fue expedida la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México (en vigor desde dos mil dieciséis y que fue aplicada por el Tribunal Colegiado recurrido).

53. A partir de este punto, el impugnante reitera su argumentación en el sentido de que la Asamblea Legislativa carecía de atribuciones, subrayando que las autoridades únicamente están en posibilidades de hacer aquello expresamente contenido en el ordenamiento jurídico. Cuestiona la aplicación retroactiva que se hizo en su perjuicio en relación con la norma referida, en el sentido de que el transcurso del tiempo se tradujo en que se convalidó un vicio original de la disposición laboral en cuestión.

54. La argumentación del recurrente es esencialmente fundada porque a través de ella evidencia correctamente el problema de vigencia de las disposiciones involucradas, así como la controversia en relación con la carencia de fundamento constitucional para que la autoridad legislativa del Distrito Federal (hoy Ciudad de México) emitiera disposiciones de naturaleza laboral y, finalmente, porque revela con claridad la afectación que lo anterior supone para la protección de sus derechos como trabajador.

55. No obstante, a fin de comprender la problemática que se analiza y brindar una respuesta concreta, es necesario realizar diversas precisiones a fin de corregir diversos yerros que sobre la interpretación del caso vertió el Tribunal Colegiado del conocimiento, lo cual es imprescindible clarificar para estar en posibilidades de resolver la cuestión constitucional efectivamente planteada.

A. Evolución legislativa de la autoridad encargada de garantizar el Acceso a la Información Pública y la Protección de Datos Personales en el entonces Distrito Federal y en la hoy Ciudad de México (patrón del quejoso)

56. El ocho de mayo de dos mil tres se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el decreto mediante el cual el jefe de Gobierno promulgó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en la que originalmente se estableció un Consejo de Información Pública, como órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía presupuestaria, de operación y de decisión en dicha materia.

57. El veintiocho de octubre de dos mil cinco en la Gaceta Oficial de referencia se publicó una reforma al ordenamiento recién invocado, la cual tuvo como uno de sus principales ejes la creación del Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal.

58. El veintiocho de marzo de dos mil ocho se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el decreto mediante el cual se abrogó la citada legislación y se publicó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal. Ese ordenamiento dio vida jurídica al Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal.

59. Posteriormente, como último paso en la evolución legislativa en comento, el seis de mayo de dos mil dieciséis se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México, que contiene el esquema jurídico vigente, y se tradujo en la más reciente transformación del citado instituto. A tal órgano, de nueva cuenta, se le asignó la misma denominación que el cuerpo normativo que le da sustento.

60. La existencia del Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal se sujetó a la vigencia de la ley que le daba sustento, esto quiere decir que tuvo vida jurídica hasta el día seis de mayo de dos mil dieciséis, pues al día siguiente –fecha en la que el nuevo ordenamiento cobró vigencia– se dio origen formalmente al Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México.

61. Sobre tal evolución del multicitado instituto, el artículo sexto transitorio de la ley vigente al día de hoy estableció que "los recursos financieros, materiales, humanos, cargas, compromisos y bienes en general que conforman el patrimonio y estructura del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal, sin más trámite o formalidad pasaran a formar parte del patrimonio y estructura del nuevo Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública, Protección de Datos Personales y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México, una vez que entre en operación".

62. La transformación de la normatividad local para garantizar el derecho a la información pública y el consecuente cambio en el instituto a cargo de tal labor tienen su origen en dos factores esenciales: por una parte, el más relevante tiene que ver con las reformas constitucionales en materia de transparencia y protección de datos personales y, por otra, con un carácter secundario, la reforma constitucional en relación con la organización jurídico-política que dejó atrás al Distrito Federal y dio paso a la hoy Ciudad de México.

63. En cuanto al primer aspecto determinante –y para los efectos del tema que se aborda– destacan las reformas al artículo 6o. constitucional, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veinte de julio de dos mil siete y el siete de febrero de dos mil catorce (esta última trascendiendo también al precepto 73 constitucional). En cuanto al cambio sustancial que dio forma y fondo a la existencia política y jurídica de la Ciudad de México, se hace referencia a la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de enero de dos mil dieciséis.

64. Conforme a lo narrado, y para poner en contexto esta evolución en relación con la situación jurídica de la parte quejosa y recurrente, se tiene que la relación laboral (inicio y fin) ocurrió bajo el esquema de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, vigente del veintisiete de mayo de dos mil ocho al seis de mayo de dos mil dieciséis.(5) El trabajador comenzó a trabajar en el instituto local el uno de julio de dos mil quince y, según su propio dicho, concluyó el diecinueve de enero de dos mil dieciséis.

65. Sin embargo, el dato fundamental que se debe tener presente desde ahora es que el inicio del juicio laboral ocurrió el diez de mayo de dos mil dieciséis. A esa fecha, conforme a la descripción de antecedentes, habían ocurrido dos eventos: se había publicado la reforma constitucional en materia político-jurídica que dio origen a la Ciudad de México y ya tenía vigencia un nuevo ordenamiento como sustento de la organización y funcionamiento del instituto local de transparencia: Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México (vigente desde el siete de mayo de dos mil dieciséis).

B. Régimen laboral aplicable a los trabajadores del Instituto de Transparencia Local y Definición del Esquema de Estabilidad en el Empleo aplicable al Quejoso Trabajador

66. En esas condiciones, corresponde revisar ahora cuál es el régimen constitucional y legal aplicable a los trabajadores del instituto local de transparencia en comento y clarificar si éste mutó a raíz de los cambios descritos en el apartado anterior. La revisión de este tema nos revelará simultáneamente el carácter inconstitucional de la actividad legislativa que sobre esas relaciones de trabajo efectuó el Poder Ejecutivo del entonces Distrito Federal.

67. Para llegar a esa respuesta, el camino es revisar las disposiciones constitucionales y legales que daban forma (y, que como se verá, aún siguen vigentes) a las relaciones de trabajo que se establecen con entes de gobierno de la citada entidad.

68. El Distrito Federal y su transición en Ciudad de México se encuentra definida en función de las distintas esferas que involucran una transformación de tales dimensiones. Sin lugar a duda las modificaciones comenzaron con la publicación del decreto al que se hizo referencia en el apartado anterior (de veintinueve de enero de dos mil dieciséis), pero a partir del día siguiente en que éste cobró vigencia, eso no significó la modificación inmediata de todos y cada uno de los rubros involucrados, pues cada apartado de la reforma ha seguido vías y tiempos diferentes para cobrar plena vigencia. La simple lectura del referido decreto nos comunica, por principio, que es indispensable dar seguimiento puntual a cada aspecto del cambio y, no asumir en automático que el día treinta de enero de dos mil dieciséis la reforma surtió todos sus efectos plenamente.

69. En cuanto al tema específico de las relaciones laborales entre la Ciudad de México y sus trabajadores, la reforma constitucional de referencia incluyó una adición sustancial al artículo 122, apartado A, fracción XI, para establecer: "Las relaciones de trabajo entre la Ciudad de México y sus trabajadores se regirán por la ley que expida la Legislatura Local, con base en lo dispuesto por el artículo 123 de esta Constitución y sus leyes reglamentarias."

70. No cabe duda de que la reforma constitucional hizo patente de forma expresa la atribución del órgano legislativo de la Ciudad de México de definir las normas jurídicas de orden laboral sobre el punto que aquí nos interesa. Sin embargo, el decreto fue acompañado de una disposición transitoria que resulta clave, véase:

"Artículo sexto. Las reformas al primer párrafo del apartado B del artículo 123 y la base XI del apartado A del artículo 122 relativas al régimen jurídico de las relaciones de trabajo entre la Ciudad de México y sus trabajadores, entrarán en vigor a partir del día 1 de enero de 2020.

"En tanto la Legislatura de la Ciudad de México ejerce la atribución a que se refiere la base XI del apartado A del artículo 122 constitucional, las relaciones laborales entre la Ciudad de México y sus trabajadores que, hasta antes de la entrada en vigor del presente Decreto, se hubieren regido por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, continuarán normándose por dicha ley, y los conflictos del trabajo que se susciten se conocerán y se resolverán por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, hasta que se establezca la instancia competente en el ámbito local de la Ciudad de México.

"Los trabajadores de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de la Ciudad de México, sus demarcaciones territoriales y sus órganos autónomos, así como de las entidades paraestatales de la administración pública local conservarán los derechos adquiridos que deriven de la aplicación del orden jurídico que los rija, al momento de entrar en vigor el presente decreto."

71. Esto es, la inclusión de la atribución en el Texto Constitucional no implicó que ésta cobró vigencia al día siguiente como parte de la regla general del decreto de reformas, sino que para el supuesto se determinó expresamente que entraría en vigor el uno de enero de dos mil veinte.

72. Para efectos del caso que se analiza, la potestad de legislar en materia de derecho laboral burocrático para el ámbito de la Ciudad de México se activó en un momento posterior a todos aquellos relevantes en el presente conflicto laboral, recuérdese que la relación laboral se desarrolló entre dos mil quince y dos mil dieciséis, y el procedimiento jurisdiccional laboral se desenvolvió entre dos mil dieciséis y dos mil diecinueve. Dicho de otra manera: para este caso en nada impacta la reforma constitucional que transformó el Distrito Federal en Ciudad de México y que reconoció la posibilidad de legislar localmente la asignatura correspondiente al derecho laboral burocrático.

73. Antes de revisar directamente las reglas aplicables a los trabajadores del instituto local de transparencia, cabe decir que otro suceso jurídico de la mayor relevancia tampoco afecta lo hasta aquí dicho, ni este caso en particular. El cinco de febrero de dos mil diecisiete (como parte de otro proceso distinto desencadenado por la reforma constitucional al Distrito Federal) se publicó en la Gaceta Oficial correspondiente la Constitución Política de la Ciudad de México.

74. Ese ordenamiento, en su artículo 10 (titulado ciudad productiva), incluye un apartado C relativo a las relaciones de las instituciones públicas de la Ciudad con sus personas trabajadoras.(6) Sin embargo, en la misma lógica de la reforma constitucional que se acaba de revisar, el decreto respectivo fue acompañado de la siguiente regla transitoria: "Tercero. Las disposiciones relativas a los derechos y las relaciones laborales entre las instituciones públicas de la ciudad y sus trabajadores, establecidas en el artículo 10, apartado C y demás relativos de esta Constitución, entrarán en vigor el 1 de enero de 2020."

75. Asimismo, se incluyó una diversa regla transitoria (artículo vigésimo quinto) para normar que la emisión de la legislación secundaria respectiva (es decir, en materia de las relaciones de trabajo de los servidores públicos de la Ciudad de México) debía efectuarse a más tardar el treinta y uno de julio de dos mil veinte (párrafo primero), replicando (en su segundo párrafo) la regla de la Constitución Federal en el sentido de que en tanto el Congreso Local expida esa legislación, las relaciones laborales entre la Ciudad de México y sus trabajadores que hasta antes de la entrada en vigor de la Constitución Local (antes del diecisiete de septiembre de dos mil dieciocho),(7) se hubieren regido por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, continuarán normándose por dicha ley.

76. Posteriormente, ambas fechas fueron modificadas a través del decreto de reformas a esa Constitución Local de dos de septiembre de dos mil veintiuno. La primera de ellas (sobre la vigencia de las normas constitucionales locales en materia de las relaciones de trabajo de los servidores públicos de la Ciudad de México), se estableció que entrarán en vigor el treinta y uno de agosto de dos mil veinticuatro; en relación con la segunda (el plazo para emitir la legislación secundaria sobre el mismo punto jurídico), se determinó que los ordenamientos respectivos deberán ser emitidos a más tardar el veinticinco de julio de dos mil veinticuatro.

77. Conforme a lo anterior, es claro que, en términos de la literalidad de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Constitución Local, en la Ciudad de México no ha trascendido ninguna modificación jurídica al régimen que existía desde antes de la reforma política y jurídica al Distrito Federal. Si bien en el Texto Constitucional el Congreso Local podría haber ejercido tal atribución a partir del uno de enero de dos mil veinte, lo cierto es que esto ha quedado supeditado y postergado a partir de las reglas contenidas en la Constitución Local, refiriendo que hasta en tanto no se desarrolle la legislación respectiva permanece vigente el régimen "anterior" que implica que se siga aplicando la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

78. En cuanto a nuestro caso concreto y, como ya se había adelantado, la primera parte de esta revisión exhaustiva nos comunica con claridad que ninguna relación guarda la reforma a las atribuciones del Congreso de la Ciudad de México con la emisión ni de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal (aplicada en el laudo controvertido en este juicio de amparo), ni con la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México (aplicada por el Tribunal Colegiado en la sentencia de amparo directo).

79. Descartado el escenario que plantea la vigencia de un novedoso régimen (tanto para el presente asunto como en general), la pregunta que surge entonces es ¿Qué régimen era –es, en tanto no se implemente el propio– el aplicable para las relaciones de trabajo de los servidores públicos de la Ciudad de México pertenecientes al instituto local de transparencia?, cuya respuesta puede resumirse de la siguiente manera: aquel previsto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (a partir de lo previsto en el anterior Texto Constitucional) y no el desarrollado en normas de contenido laboral burocrático emitidas por la Asamblea Legislativa.