AMPARO DIRECTO 261/2015. 3 DE DICIEMBRE DE 2015. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: CARLOS CARMONA GRACIA. SECRETARIO: HUGO ALFONSO CARREÓN MUÑOZ.

El primer problema de interpretación que se enfrenta al respecto, es determinar lo que debe entenderse por "trabajadores en activo", para efectos del indicado artículo 57, último párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, hoy abrogada, pues dicha expresión puede entenderse en dos sentidos; es decir, como todos los trabajadores de la administración pública federal, o bien, como todos aquellos trabajadores de la dependencia o entidad para la que concretamente prestó sus servicios el pensionado o los trabajadores que tienen el mismo puesto que finalmente ocupó el pensionado al momento de recibir su pensión.

La determinación del alcance de dicha locución es importante, pues si se arriba a esta última determinación en el sentido de que por trabajadores en activo debe entenderse a los de la dependencia o entidad para la que laboró el pensionado o a los que tienen el mismo puesto que ocupó éste, debe entonces acreditarse que dentro de ese órgano efectivamente se realizó el incremento autorizado, o que los trabajadores del puesto que ocupó recibieron realmente el incremento respectivo.

Por el contrario, si por la expresión de mérito se entiende a los trabajadores de la administración pública federal, bastará con que se acredite que el aumento relativo se autorizó de manera general para dichos trabajadores.

Con relación al tema, al resolver la contradicción de tesis 458/2011, en sesión de veintinueve de febrero de dos mil doce, la Segunda Sala del Máximo Tribunal Constitucional en este País, desentrañó a qué trabajadores en activo se hace referencia en la primera porción normativa que contiene el aquí analizado último párrafo del artículo 57 de la ley en comento, en la que se prevé el derecho de los pensionados a una gratificación anual igual en número de días a las concedidas a los trabajadores en activo; argumentando que, en virtud de que el artículo 1 de la abrogada Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado(14) establece que es aplicable a todos los trabajadores de la administración pública federal, debe entenderse entonces que los trabajadores en activo a los que se refiere el artículo 57 que se estudia, son precisamente aquéllos, los que están sujetos a la misma ley que rige las prestaciones a las que tienen derecho los jubilados.

Sostuvo que no se debe atender al puesto que ocupaban los pensionados al momento de recibir la pensión, pues si bien es cierto que este último es el que, en su momento, se toma en cuenta para determinar la pensión respectiva, esto es porque hasta ese entonces se han venido cotizando y cubriendo las cuotas correspondientes conforme a dicho puesto, lo que, ciertamente, hace que las pensiones no sean iguales en todos los casos; sin embargo, una vez que el trabajador se da de alta como pensionado o jubilado del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, su situación queda bajo el imperio de la ley que rige a ese órgano desconcentrado y, por tanto, ya no le son aplicables las disposiciones que rigen a los trabajadores en activo.

La contradicción de tesis de mérito dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 41/2012 (10a.),(15) misma que se considera aplicable al caso, por analogía, y que es del tenor literal siguiente:

"TRABAJADORES DEL SISTEMA EDUCATIVO ESTATAL, JUBILADOS CONFORME A LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO (VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007). GRATIFICACIÓN ANUAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 57.-Para determinar la compensación anual a que se refiere el citado precepto, debe tenerse en cuenta que los ‘trabajadores en activo’ a los que alude, son los trabajadores de la Administración Pública Federal; por tanto, si estos últimos reciben por concepto de gratificación anual el número de días previsto en el artículo 42 Bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, ese es el número de días que deben recibir por concepto de gratificación anual quienes, perteneciendo al Sistema Educativo Estatal, hayan sido jubilados conforme a la abrogada Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en virtud de algún convenio de incorporación de los previstos en sus artículos 146 y 147, salvo que en dicho instrumento se hubiera pactado un pago adicional a cargo del Gobierno Federal."

Partiendo de esta premisa, se observa que a través de los oficios circulares en los que el inconforme apoya su pretensión, se autorizó un incremento general a los trabajadores en activo, esto es, a los trabajadores al servicio de las dependencias y de las entidades de la administración pública federal; oficios circulares números 307-A.-0972, 307-A.-1504, 307-A.-0634, 307-A.-3386, 307-A.-2942, 307-A.-3796, 307-A.-2468 y 307-A.-2021, emitidos por la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el dos de mayo de dos mil siete, veintiocho de julio de dos mil ocho, veintidós de junio de dos mil nueve, dieciséis de agosto de dos mil diez, veintiocho de junio de dos mil once, uno de agosto de dos mil doce, veinticuatro de julio de dos mil trece y once de julio de dos mil catorce, respectivamente.

Por virtud de estos oficios, se comunicó a los oficiales mayores o equivalentes de las dependencias y entidades de la administración pública federal, la modificación del tabulador de percepciones para los servidores públicos considerados como personal operativo, así como el incremento autorizado a las prestaciones denominadas previsión social múltiple y ayuda de despensa, de la siguiente forma:

Para una mejor comprensión de los incrementos, se agregan las imágenes respectivas de los tres penúltimos oficios invocados en el cuadro que antecede:

Lo anterior evidencia que, en el caso, también se actualizó la hipótesis normativa analizada, es decir, desde dos mil siete se han autorizado diversos incrementos a las prestaciones en dinero que reciben los trabajadores en activo, denominadas ayuda de despensa y previsión social múltiple, mismas que son compatibles con las prestaciones en dinero y con la pensión que reciben los trabajadores que se jubilaron bajo la vigencia de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, hoy abrogada.

No es obstáculo a lo anterior que en las circulares de mérito, se haya autorizado el incremento, específicamente, al personal operativo, pues como lo sostuvo la Segunda Sala del Máximo Tribunal Constitucional en este País en la transcrita jurisprudencia 2a./J. 41/2012 (10a.), para efectos del citado artículo 57 de la ley en comento, por "trabajadores en activo" debe entenderse a los trabajadores en activo a que refiere el artículo 1, fracción I, de dicho ordenamiento,(16) es decir, a los "trabajadores al servicio civil de las dependencias y de las entidades de la administración pública federal", y conforme a los artículos 31 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria(17) y 10 del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal,(18) resulta que el "personal operativo" forma parte, precisamente, del personal civil.

Consecuentemente, es válido concluir que el incremento autorizado en las circulares a favor del personal operativo, constituye un aumento generalizado a los "trabajadores en activo", para efectos del precepto en mención.

Tampoco es óbice que se haga una exclusión de cierto tipo de trabajadores en activo en el tercer párrafo de los señalados oficios circulares números 307-A.-0972 y 307-A.-1504, de dos de mayo de dos mil siete y veintiocho de julio de dos mil ocho, respectivamente, pues esa exclusión se refiere a la aplicación del tabulador de percepciones denominado "curva salarial del sector central", como las propias circulares lo refieren en su primer párrafo;(19) es decir, los supuestos de excepción son respecto al incremento del sueldo tabular, no así en relación con los conceptos de previsión social múltiple y bono de despensa, pues el incremento de ellos se autorizó a todo el personal, según lo disponen las referidas circulares.

Aunado a lo anterior, en la indicada contradicción de tesis 458/2011, que dio origen al criterio jurisprudencial en comento, el Alto Tribunal enfatizó que para definir a los "trabajadores en activo", no debe atenderse al puesto que ocupaban los pensionados al momento de recibir la pensión, pues una vez que el trabajador se da de alta como pensionado o jubilado del referido instituto, su situación queda bajo el imperio de la ley que rige a ese órgano y, por tanto, ya no le son aplicables las disposiciones que rigen a los trabajadores en activo.

Por ello, no puede exigirse que el pensionado acredite que se desempeñó, específicamente, como personal operativo para tener derecho al incremento de sus prestaciones adicionales, pues sería atender al criterio relativo al puesto que ocupó el pensionado al momento de recibir la pensión, que fue precisamente lo que la Suprema Corte estimó incorrecto, para entender cabalmente el artículo 57 en mención.

Además, no sobra resaltar que las circulares constituyen, por definición, actos administrativos internos que se expiden, dirigen y surten sus efectos sólo frente a los servidores públicos a quienes van dirigidos, por lo que sería injustificado imponer a los pensionados la carga de probar que en el último año, antes de pensionarse, se desempeñaron como "personal operativo" para tener derecho al incremento de prestaciones de seguridad social que ya venían recibiendo, siendo que el artículo 57 de la ley en mención, que sí constituye un ordenamiento general, impersonal y abstracto, no establece dicha condicionante para acceder a ese beneficio.

Así, no obstante que el quejoso sí tiene el derecho al incremento de las mencionadas prestaciones adicionales conforme al artículo 57, último párrafo, de la aludida ley; éste sigue recibiendo la cantidad de $120.00 (ciento veinte pesos 00/100 M.N.) por concepto de previsión social múltiple y $100.00 (cien pesos 00/100 M.N.) por concepto de bono de despensa, según lo acreditó indiciariamente con la copia del comprobante de pago correspondiente a diciembre de dos mil catorce, a pesar de que tales montos fueron incrementados a los trabajadores en activo desde dos mil ocho.

En otras palabras, a pesar de que se han autorizado anualmente incrementos a los referidos conceptos desde dos mil ocho, al pensionado inconforme se le continúan pagando las prestaciones conforme al incremento establecido en dos mil siete, en términos del oficio circular 307-A.-0972, de dos de mayo de ese año, como la propia autoridad lo admite al contestar la demanda de nulidad, señalando que: "...el ISSSTE, a partir de 2007, dejó de emitir los acuerdos de la Junta Directiva en los que se establecía el monto del bono de despensa y la previsión social múltiple que se cubría a los pensionados como prestación adicional a su cuota diaria de pensión, lo anterior se corrobora con los acuerdo(s) de la Junta Directiva del instituto de 1989 a 2007, los cuales se anexan como prueba..." (foja 34 del expediente de nulidad)

No es obstáculo a la prerrogativa del quejoso, el hecho de que desde dos mil ocho la Junta Directiva del instituto demandado no fije ya los incrementos de esas prestaciones, pues aunado a que el derecho (no el monto) a tales conceptos no depende de la Junta Directiva, sino que fue otorgado a los pensionados por los señalados Manuales de Procedimientos para las Delegaciones del instituto, el derecho a su incremento se encuentra establecido en el numeral 57, último párrafo, de la ley en cita, el cual no condiciona ni precisa cuál es el órgano de gobierno que deberá fijar tales incrementos, sino que basta con que se incrementen las prestaciones en dinero de los trabajadores en activo, para que éstas sean aumentadas a los pensionados en forma proporcional.

Es más, los montos que le son cubiertos al quejoso no corresponden a las cantidades que fueron fijadas por la Junta Directiva del instituto por última vez mediante acuerdo 27.1307.07, de veintiocho de febrero de dos mil siete, como lo afirma y probó la autoridad demandada con la copia certificada de los acuerdos respectivos (fojas 56-93 del expediente de nulidad), por la cantidad de $95.58 (noventa y cinco pesos con cincuenta y ocho centavos) por previsión social y $76.70 (setenta y seis pesos con setenta centavos) por bono de despensa, sino que los montos que se le cubren al pensionado corresponden a los fijados en el mencionado oficio circular 307-A.-0972, emitido por la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo que corrobora que el hecho de que ya no sea dicha Junta Directiva la que fije los montos de tales prestaciones, no constituye un obstáculo al derecho de los pensionados a que se incrementen sus prestaciones concedidas.

Tampoco puede desconocerse esta facultad con motivo de la entrada en vigor de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de marzo de dos mil siete, pues los trabajadores que se pensionaron cuando aún se encontraba vigente la ley abrogada, continúan ejerciendo sus derechos en los términos y condiciones precisados en las disposiciones vigentes en la época en que se pensionaron, según lo dispone el artículo décimo octavo de aquel ordenamiento.