CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 6/2021. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL Y EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO, AMBOS DEL VIGÉSIMO SEGUNDO CIRCUITO. 31 DE AGOSTO DE 2022. M

65. Ahora bien, dado el tema sobre el que versa la presente contradicción de criterios, es necesario puntualizar las diferencias entre el procedimiento administrativo sancionador y el burocrático de permanencia en el empleo, acorde a lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado, en el sentido de que ambos procedimientos son diversos y que esas distinciones están justificadas.

66. Uno de ellos es el que la emitió, al resolver la contradicción de tesis 228/2014, en la que el Pleno del Alto Tribunal estableció que existen dos procedimientos que pueden llevar a la separación del cargo de los miembros de los cuerpos de seguridad pública; el primero, relativo a los requisitos de ingreso y permanencia, y el segundo, como causa de responsabilidad por una sanción administrativa.

67. En relación con el procedimiento administrativo interno por no cumplir los requisitos de ingreso y permanencia, la Suprema Corte indicó que se regulan aspectos relativos a la relación entre el servidor público y la dependencia, así como los derechos y obligaciones; esto es, se dirimen temas atinentes a la relación entre el Estado como patrón y el servidor público como trabajador.

68. Mientras que en los procedimientos iniciados por responsabilidades administrativas, se atiende al derecho administrativo sancionador, en el que la separación es una consecuencia de un procedimiento disciplinario, donde se analiza si la conducta del servidor afectó los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen a la función pública.

69. Las anteriores consideraciones dieron origen a la jurisprudencia P./J. 7/2017 (10a.), de rubro: "SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. OPERA EN FAVOR DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA, EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE SEPARACIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE INGRESO Y PERMANENCIA."(9)

70. Siguiendo con la misma temática, al emitir sentencia en la contradicción de tesis 115/2016, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que para que proceda la suplencia de la queja en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es necesario que la relación sobre la cual surja el acto reclamado sea estrictamente laboral de conformidad con el numeral 123 constitucional; ya que los procedimientos por responsabilidad administrativa se regulan en un diverso artículo, esto es, el 109 de la Norma Fundamental.

71. De este último precepto se desprende que el Constituyente tuvo la intención de crear un sistema de normas conducentes a sancionar a quienes teniendo el carácter de servidores públicos incurren en actos u omisiones que afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus funciones, a efecto de garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones públicas en las que está inmerso el interés colectivo.

72. En este tenor, dispone que las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, lo que revela que requiere de una fuente subordinada para ser operativo el sistema de sanciones, que se materializa en las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

73. Así, la responsabilidad administrativa es aplicable a cualquier servidor público que incumpla con alguna obligación regulada por las leyes de responsabilidades administrativas federal y locales, que tienen su origen en el hecho de que dicho servidor actúa en nombre del Estado, por lo que es cuestión de orden público que observe las normas que regulan su desempeño en aras de salvaguardar el interés social y, de no hacerlo, serán sujetos del procedimiento respectivo sustanciado, no de manera directa ante el empleador, sino ante el órgano interno de control con facultades para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas.

74. Por tanto, el procedimiento de responsabilidad administrativa de servidores públicos se configura como una de las facultades punitivas del Estado, como consecuencia del régimen de responsabilidades a que están sujetos, en virtud del ejercicio de un cargo público, lo que pone de manifiesto que la relación que surge en estos supuestos (entre el funcionario y el órgano de control correspondiente), no nace ni se desarrolla a partir de la conceptualización del derecho laboral vinculado con las prestaciones y obligaciones a que se refiere el artículo 123 de la Constitución Federal, sino del estricto derecho administrativo referido al ejercicio del servicio público, como una de las funciones propias del Estado.

75. Siendo que, al realizar estos actos de prevención, investigación, corrección y sanción de responsabilidades administrativas, el Estado no actúa en su calidad de patrón, sino como rector y garante del orden social; esto es, en este escenario, el órgano de control no tiene como finalidad resolver un conflicto entre empleado y empleador, pues no se ventilan derechos y obligaciones de orden laboral, sino cuestiones que se vinculan con la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar los servidores públicos en el desempeño de sus funciones, por lo que la materia a dilucidar no se vincula con la aplicación de la Ley Federal de Trabajo, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado o las leyes que regulan algún otro derecho a la ocupación derivado de una relación de subordinación a cambio de una retribución, sino con las leyes de responsabilidades administrativas.

76. El Alto Tribunal aclaró que no era óbice que un funcionario tenga una doble calidad, a saber, la de servidor público y, al mismo tiempo, la de empleado y, por ende, sujeto de las prestaciones y obligaciones que derivan del indicado artículo 123 de la Ley Fundamental (específicamente su apartado B); sin embargo, no es esta última calidad sobre la cual se instaura un procedimiento en materia de responsabilidad administrativa, en el que, se insiste, a diferencia de la materia laboral que atañe solamente al patrón y al trabajador, está inmerso el orden público y el interés social en el eficaz y correcto desempeño de la función pública.

77. Además, si bien la imposición de alguna sanción propia de una determinación adoptada en un procedimiento de responsabilidad administrativa, como lo son, la amonestación, suspensión, destitución, inhabilitación y sanciones económicas de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones, puede afectar la situación laboral del trabajador, lo cierto es que no lo hace de manera directa e inmediata, sino como una mera consecuencia secundaria de la declaración de responsabilidad, lo que, en todo caso, es un aspecto fáctico ajeno al análisis de los motivos que originaron esa declaración.

78. A partir de lo anterior, la Suprema Corte concluyó que la suplencia de la queja no procede tratándose de actos derivados de un procedimiento de responsabilidad administrativa contra un servidor público, porque no acude a defender derechos de la materia laboral sino de un proceso al que se le sujetó por cometer actos irregulares a nombre del Estado y que afectan la función pública y, por ende, a la sociedad en general.

79. De la referida contradicción emergió la jurisprudencia 2a./J. 190/2016 (10a.), de título: "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. ES IMPROCEDENTE EN LOS JUICIOS DE AMPARO TRATÁNDOSE DE ACTOS DERIVADOS DE UN PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA CONTRA UN SERVIDOR PÚBLICO, POR NO ESTAR INMERSOS EN LA MATERIA LABORAL."(10)

80. Asimismo, el Pleno del Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 30/2018 (10a.), de rubro: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DEBE REALIZARSE UNA INTERPRETACIÓN CONFORME DEL REQUISITO DE PERMANENCIA EN EL CARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 34, FRACCIÓN II, INCISO E), EN RELACIÓN CON EL INCISO F) DE LA FRACCIÓN I, ASÍ COMO EN EL ARTÍCULO 35, FRACCIÓN II, INCISO A), EN RELACIÓN CON EL INCISO B) DE LA FRACCIÓN I, AMBOS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA A EFECTO DE QUE NO VULNEREN ESTE DERECHO.",(11) estableció que el principio de presunción de inocencia no es aplicable al procedimiento de separación por incumplimiento a los requisitos de ingreso y permanencia, porque la finalidad no es sancionarlo por alguna conducta que haya realizado, sino verificar que cumple con los requisitos de permanencia en el cargo.

81. En la ejecutoria mencionada se hizo referencia a las diversas emitidas por la propia Suprema Corte en las que se ha establecido que los procedimientos administrativos para verificar los requisitos de permanencia no son procedimientos sancionadores.

82. Entre los precedentes se citó el amparo en revisión 544/2010, en el que se indicó que el incumplimiento a los requisitos de ingreso y permanencia no es causa de responsabilidad que amerite la imposición de una sanción administrativa como la remoción, sino la de separación del servicio por imposibilidad para continuar en él, en el que no es necesario que exista alguna conducta irregular.

83. Además del amparo en revisión 352/2016 en el que se precisó que el procedimiento administrativo sancionador es diferente al de cumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, pues estos se traducen en la concretización del marco constitucional (artículo 123 constitucional) al tratarse de aspectos laborales. 84. Continuando con lo desarrollado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 162/2017 (10a.), de rubro: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EN EL PROCEDIMIENTO DE SEPARACIÓN DE MINISTERIOS PÚBLICOS DE LA FEDERACIÓN Y POLICÍAS FEDERALES MINISTERIALES, POR NO ACREDITARSE LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA PREVISTOS EN LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, RESULTA INAPLICABLE ESE PRINCIPIO.";(12) la Segunda Sala puntualizó que el procedimiento de separación por no acreditarse los requisitos de permanencia versa únicamente sobre el posible incumplimiento de aquellas exigencias que deben satisfacerse para seguir ejerciendo el cargo asignado y que, en términos del precepto 123, apartado B, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas de los Estados están facultadas para establecerlas con libertad de configuración.

85. Por tanto, la separación de agentes del Ministerio Público de la Federación y de la Policía Federal Ministerial deriva específicamente del marco administrativo-laboral especial que rige las relaciones entre el Estado y sus miembros, resultando inconcuso que ese procedimiento no se asemeja a uno de naturaleza administrativa sancionatoria, pues este último se caracteriza por la actuación del Estado como ente punitivo en términos de sus facultades constitucionales en un plano de supra a subordinación; por lo que no le resulta aplicable el principio constitucional de presunción de inocencia, en virtud de que éste sólo es exigible cuando en el procedimiento subyace el ejercicio de una facultad punitiva del Estado y no una relación de coordinación, aun cuando ésta derive de un régimen especial regulado por normas de carácter administrativo, en términos del citado artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional.

86. Una vez que se ha establecido la diferencia entre el proceso administrativo sancionador y el procedimiento burocrático de permanencia en el empleo, es preciso puntualizar que tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de conductas ilícitas; de ahí que, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a las garantías del derecho penal.(13)

87. Así, en razón de que la materia de la presente contradicción de criterios versa sobre si es válido restringir la procedencia del recurso de revisión en contra de la sentencia de primer grado, en asuntos que traten sobre la baja de elementos de policía por no acreditar los requisitos de permanencia, es necesario analizar el contenido del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su texto vigente en la época en que se resolvieron los criterios contendientes.